涉訴信訪，即與訴訟有關的來信來訪，主要是指當事人與某一具體的訴訟案件相聯系，要求人民法院完成某種訴訟行為的信訪。涉訴信訪主要表現為有關當事人以來信、來訪的形式向法院提出告訴、申訴和申請再審。此外，當事人就法院的作為或不作為向法院信訪接待部門或上級法院或其他領導機關以信或訪的形式投訴，也屬于涉訴信訪。①目前，解決涉訴信訪問題已成為法院工作的重要內容，各級各地法院為做好涉訴信訪工作牽涉了很多時間和精力。本文以徐州鼓樓法院涉訴信訪工作為樣本，就涉訴信訪的成因和存在的問題進行分析，并對如何解決涉訴信訪相關問題進行了初步探討。

 

一、追根溯源：多重因素導致涉訴信訪數量居高不下

 

（一）當事人方面的原因

 

1、法律素養低。少數當事人欠缺相應法律知識，對一些基本法律問題存在一定誤解，雖然經過多次的解釋工作，但仍然不能正確認識，從而導致了不斷重復上訪局面的形成。例如遇到由于被執行人無能力履行法定義務的情況時，當事人仍將責任歸結到法院，指責法院執行不力。特別是對于在經濟交往過程中自身應當承擔的風險責任，以及參與訴訟所需承擔的風險，有些當事人缺乏清醒的認識。

 

2、對法官無端懷疑。一些當事人受社會輿論影響，案件一進入訴訟階段就先入為主地懷疑法官與對方當事人的關系，但經過調查證實，所反映的問題純屬無中生有。部分當事人堅持“權大于法”的人治觀念，不相信法律和司法機關，把問題的解決寄希望于法外行政權力的干涉，認為只有找到更高級別的官員才能把事情“擺平”。

 

（二）法院方面的原因

 

1、法官辦案效率不高。主要由工作作風不夠踏實，責任意識不強引起，在辦案過程中不嚴格執行法定程序，案件久拖不決，使當事人對法院產生不信任或抵觸情緒，進而引發信訪。

 

2、司法為民的宗旨意識不強。少數法官態度粗暴、執法不文明，致使當事人對于法官是否能夠公正執法產生懷疑；甚至有個別法官被金錢、人情關系所惑，循私枉法，使當事人對裁判結果不服、不滿。

 

3、審判質量不高。有些裁判文書的說理部分不夠透徹，承辦法官又沒有做好解釋息訴工作，致使當事人對裁判結果不能接受；有的沒有考慮執行效果，使得執行起來很困難，當事人在申訴無門的情況下于是不斷信訪討個“說法”。

 

4、“執行難”問題沒有得到根本解決。一些執行法官執行不力，執行拖拉，沒有急當事人所急，甚至出現違法執行，這些也是引起信訪的主要原因之一。

 

5、少數接待法官未運用科學的工作方法，不會做、不善做來訪人的思想工作。來訪的群眾大多心情比較激動，容易產生抵觸情緒，有時言語和行為表現得還比較超常，有些接待人員不善于穩定其情緒，有針對性地做解釋說服工作，從而導致重信重訪的發生。還有的承辦法官對當事人初信初訪處理重視不夠，對于當事人提出的問題不能及時妥善處理，從而引發當事人重復上訪和越級上訪。

 

（三）社會其他方面的原因

 

1、復雜的新類型案件不斷涌現，客觀上引發了一部分信訪問題。隨著經濟的發展，社會的變遷，復雜的新類型案件不斷涌現，客觀上給法院的審理和執行帶來了新的挑戰。但有些矛盾的徹底解決需要社會相應配套機制的建立和完善。

 

2、公眾對法院執行效果的期望值過高。打官司尚有敗訴的風險，執行上更是如此。執行效果綜合了各方面的因素，比如申請執行人沒有積極地提供執行線索，或被執行人確實無履行能力，等。有些當事人對此不能正確認識或明知道這一點，但出于自身利益的需要，仍然不斷地寫信、上訪。

 

3、信訪工作還沒有完全形成一盤棋。信訪工作是一個系統工程，有些雖涉及到法院工作，但不是法院獨家力量所能解決，需要社會各界的通力合作、協作配合。如有時法院在遇到無法解決的問題時將信息反饋給相關單位，但相關單位沒有及時、妥善處理，從而引發了重復信訪或越級上訪。

 

4、部分媒體的誤導也在很大程度上助長了重復上訪、纏訪不良風氣的形成。一段時間以來，在一些社會影響較大的媒體上反映的信訪問題大多是百姓受冤屈，并最終通過不斷的上訪得以平反或者解決，而對于一些無理取鬧者卻缺乏相應的報道。這就給老百姓造成了一種印象，似乎凡是信訪問題肯定就是法院或者其他機關的責任。同時，老百姓處于弱勢地位，客觀上也更能獲取來自各方面的同情和關注。而事實上，由于一些當事人對法律問題不能正確理解，盲目地將媒體上宣傳報道的案例作為典范進行效仿，而加劇了一些信訪問題不斷反復、久拖不決的現象。

 

5、個別無職業道德的律師、法律工作者對當事人的挑撥。比如當事人想上訴，但有些律師、法律工作者就對他們說上訴要交訴訟費，且如不能勝訴，上訴費就是白交，不如申訴、申請再審，從而導致來信來訪的增多。此外，有些律師因為拿了當事人的錢，沒有幫當事人打贏官司，就慫恿其不斷地信訪。

 

6、各級部門對信訪工作的過高要求給信訪工作帶來了很大壓力。目前，上級部門對信訪工作高度重視，嚴格限制進京上訪、越級上訪人員，這在一方面表明了上級部門及各級政府對信訪的重視，但另一方面，這也易使信訪人員產生逆反心理，上面越是重視，越是限制，他越要到處寫信、上訪。②

 

二、失范應急：當前涉訴信訪工作的主要癥結

 

（一）缺乏統一規范，使涉訴信訪成為無序的利益博弈

 

目前法律對涉訴信訪的內涵、處理程序、處理原則、違法制裁等內容缺乏統一的規范，給信訪工作的開展帶來了諸多困難。比如，對濫用權利的缺乏法律約束。當事人對生效裁判不服的可以向法院申訴、申請再審，這是法律賦予當事人的權利，但是，部分當事人濫用這一權利，有的就同一問題到處申訴、上訪、無理糾纏，甚至辱罵法院信訪工作人員，影響法院正常的信訪秩序。還有的當事人鬧訪、暴力訪、越級上訪或以上訪為名干擾審判秩序，但法律對這些行為的處理缺乏規制，解決信訪難題的辦法不足，信訪工作一定程度上出現被動，影響了信訪工作的有效開展。再比如，目前申訴人對同一案件、同一問題，多次上訪申訴或控告的現象屢見不鮮。一些上訪人曾數次去省赴京上訪，雖經多次協調，政府領導甚至多次與其對話，但效果并不明顯。還有些案件的判決結果是正確的，但一些當事人抓住審判、執行中存在的暇疵，如手續不規范、文字有誤、承辦人員言行有些欠妥等到處上訪、控告。

 

（二）忽視涉訴信訪的訴訟性，對司法權威構成沖擊

 

涉訴信訪是國家信訪的重要組成部分，但它與行政機關及其他國家機關的信訪不同，有其自身特點，根本區別在于涉訴信訪工作具有訴訟性。法院涉訴信訪絕大多數表現為當事人向法院提出告訴、申訴和申請再審，是當事人行使訴權的訴訟行為。其訴訟性，主要表現為請求法院啟動訴訟程序。法院涉訴信訪工作就是按照法律規定，對告訴、申訴和申請再審進行審查，決定是否啟動訴訟程序。對符合法定立案標準的，予以立案，反之，則駁回申請。然而，在我國現行再審制度下，法院裁判生效后處于隨時可能被提起再審的狀態，導致既判力的軟化，降低了裁判的權威和法院的威信。有些上訪人拿著生效裁判直接到高一級法院甚至北京上訪。上訪者拿到上級機關開具的催辦函，便以為拿到了尚方寶劍，要求法院解決問題，不解決就又上訪，這種狀況嚴重影響了司法權威。

 

（三）結果的差異化，導致當事人信“訪”不信“法”

 

當前政府機關對待一些老大難信訪問題的態度和處理結果，易讓人產生“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯誤印象。有的為求得一時的清靜，做出無原則讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，甚至賠錢了事，這些在一定程度上助長了無理纏訪纏訴人的氣焰，容易造成誤導。③此外，目前各級組織對進京上訪很敏感，進京上訪人數也已成為考評各級組織的一項指標。這些在一定程度上使得部分上訪人堅持過高或無理要求，更動輒以越級去省赴京上訪來要脅各級組織，給法院施加壓力，或利用重大活動、傳統節日、“兩會”期間，擇機到市、去省、赴京上訪，對維護社會穩定工作形成了很大的壓力。④

 

三、借力司法：鼓樓法院解決涉訴信訪的基本做法

 

（一）充分認識涉訴信訪的復雜性

 

鼓樓區是徐州市的工業老區，開發區則是徐州市的新興工業區，是徐州市經濟發展、社會轉型的典型縮影，也是各類矛盾糾紛最集中、最多發的地區。因此，我院受理的案件具有比較明顯的“轉型期”特點：一是熟人之間的社區案件占多數，但是案件構成發生變化。在傳統農村社區中，婚姻家庭矛盾、鄰里糾紛占多數，現在由于經濟交往則的增加，以民間借貸、合伙經營為代表的經濟糾紛增加明顯。二是對矛盾糾紛的化解方式有多層次需求，越來越倚重法院裁判。隨著法律的普及，人民群眾依法化解矛盾的意識不斷增強，希望通過成本低、效率高、可信任、能理解的方式維護自己的權益，對訴至法院的案件希望以短平快的方式審理。三是對法院審判有實體和程序的雙重要求，但是實體權益仍在首位。由于利益分化調整中的矛盾糾紛比較多，客觀上促使許多當事人了解法律，運用法律武器維護自己的權益；能夠訴訟程序、判決實體方面為自己爭取最大化利益。但是，由于法律素養的差異，仍有部分當事人只著眼于自己的實體利益，有“纏訴”、“纏訪”的現象。

 

（二）增進解決涉訴信訪的創新力

 

鼓樓法院把解決涉訴信訪問題作為促進法院科學發展的重點，通過轉換工作思路，有效解決歷史遺留、疑難復雜的涉訴信訪，維護了社會穩定。一是變“壓”為“疏”。我院認為，不能把信訪案件單純看成影響社會穩定的因素，要切實走進信訪當事人的內心世界、真實生活，換個角度看待他們的要求。在去年7月份對全部信訪當事人進行了走訪，了解、疏導思想癥結，解決實際生活困難，對當事人進行感化。二是“統”、“包”結合。在加強信訪案件統一受理、統一接待的基礎上，建立了案件承包機制，黨組成員、業務庭負責人以及承辦法官與信訪當事人建立一對一的聯系，隨時了解當事人的有關狀況，及時采取相應措施。三是關口前移。在鼓樓區委、區政府的組織下，我院與信訪當事人住所地、居住地的街道辦事處、居委會建立聯系，通過經費支持，在有關辦事處、居委會設立信息員，及時掌握當事人的思想動態、社會活動。由于基層組織的介入，能夠更有針對性地面對面做好當事人的思想工作。四是司法救助。對于難執行或者基本無法執行而給當事人造成生活困難的案件，我院爭取鼓樓區委、區政府的支持，籌措58萬元作為專項救助預備資金，按照“實事求是、嚴格程序、依法合理”的要求，解決一批長期積累、問題突出、反映強烈的涉訴信訪案件。

 

（三）降解引發涉訴信訪的根源性矛盾

 

涉訴信訪的產生有多方面原因，就法院而言，關鍵是要在案件庭審過程中做好扎實細致的工作，杜絕因司法細節的不完善、裁判結果的不合理、裁判理由的不充分、思想工作的不到位而引發當事人的信訪，要在增進司法的社會認同上下功夫，優化法院的司法環境，壓縮涉訴信訪的“社會空間”。一是借黨委之力，增進協作化解機制的規范和權威。把訴調對接工作納入兩區社會綜合治理考核范圍，并實行“一票否決”、案件通報等制度；每年敏感時期，政法委書記召集各部門負責人會議，親自布置穩控工作，提出地方黨委政府是穩控的第一責任人。二是借“民調”之力，增加化解矛盾糾紛的新途徑。我院開展人民調解工作室“兩區”對比考核和各社區調解組織通報考核活動，把案件分流數、調解成功數作為考核指標，促進兩區調解工作“趕、超、學”的良好競賽局面；在鼓樓區和開發區共聘任特邀人民調解員61名，履行“陪審理、陪調解、陪執行、陪送達、陪宣傳、陪調查”的職能。三是借“公檢”之力，共同破解司法實踐中的難題。在鼓樓區交警隊設立道路交通事故糾紛巡回法庭，成立專門合議庭，對道路交通事故案件統一受理，在交警部門協助下加大調解力度；與鼓樓區公安局、檢察院建立“三長”聯席辦公會制度，對需要公安、檢察協助配合的案件，通過聯席會議及時解決。四是借基層之力，建立涉訴信訪的地方穩控機制。協調兩區信訪部門，建立涉訴信訪信息溝通機制，今年4月份起，從立案、訴訟到執行各環節的案件，承辦法官均要加強信訪和穩控意識，對可能發生上訪的案件加強與行政、社區的溝通協調，下發穩控建議書，由當事人所在地組織做好穩控工作。五是借社會之力，增進法院審判工作的公信力。改進人民陪審員工作，加強陪審員在庭審、合議中的作用，探索陪審員獨立調解案件的新機制；開展網絡輿情跟蹤和反饋，做好與新聞媒體的聯絡工作；開展巡回審判、就地審判，主動吸納民意。

 

四、“內循環型”機制：解決涉訴信訪的體制性對策

 

涉訴信訪的居高不下，意味著矛盾糾紛沒有得到最終解決，其中原因復雜。而矛盾糾紛的化解除了社會基本制度的長遠安排外，當前更要緊的是創新社會管理機制，建立“內循環型”社會矛盾化解機制，以當前正在實施的訴調對接機制為基礎，著重擴展參與部門和組織的范圍，通過整合各種社會資源，力求滿足不同領域、不同性質矛盾糾紛化解的需要，使“所有的”矛盾糾紛在機制中都能夠得到申訴或解決。

 

（一）設立統一的有權威的綜合協調機構

 

“內循環型”機制本質上是多個部門的聯席機制，其功能發揮的關鍵是銜接環節的完善以及對所有參與部門的統一協調和考核。因此，有必要設立一個統一的綜合協調機構（該機構可以設在政法委），主要職責是負責對社會矛盾糾紛化解工作進行綜合調度，對于涉及多個部門職能的矛盾糾紛牽頭協調解決，或者確定主要承辦部門；對典型、復雜、敏感性的矛盾糾紛主持制定解決方案；對群眾投訴無門的糾紛，根據職責分工指定有關部門解決，并要求定期反饋辦理結果。建立統一的協調機構，有助于解決目前訴調對接機制中容易出現的扯皮、低效率等問題，促進所有矛盾糾紛能夠便利地進入“內循環型”機制，并且一旦進入該機制，除非得到充分的解決，否則不能隨意推出，避免造成“社會隱患”。

 

（二）建立“點線結合”的矛盾糾紛受理網絡

 

目前訴調對接機制的主要表現形式是在法院設立的人民調解工作室，沒有擺脫傳統司法的被動受理、受理范圍窄的弊病。“點線結合”的受理網絡是“內循環型”機制的基本形式，即以基層法院為基本點、以各類行政執法部門、調解組織、行業組織、群眾組織為線，建立矛盾糾紛信息共享平臺，目的在于增加機制的社會接觸面，擴展人民群眾求助的便利渠道，一旦發現矛盾糾紛能夠在第一時間予以解決。筆者認為，應當加強社區調解組織的建設，特別是在考核上加大力度，把矛盾糾紛發生率、調解率、起訴率作為衡量工作業績的尺度；進一步明確公安、檢察、工商等行政執法部門在“內循環型”機制中的職責，把調解率作為考核工作的內容；進一步鼓勵工會、婦聯等群眾組織參與矛盾糾紛的調解，其主持下形成的調解協議通過法定程序具有強制效力。

 

（三）實行“首問負責、首問監督”的工作制度

 

社會轉型時期發生的大量矛盾糾紛累積，有復雜的社會原因，但是，多數糾紛不是不能化解，而是無人化解，社會管理功能出現缺失。所謂“首問負責、首問監督”，主要指機制內的各部門對首先受理的矛盾糾紛應當如實登記，屬于部門職責范圍內的，應促成解決；不屬于職責范圍內的，應向機制內其他有權部門移送（而非簡單指示當事人向其他部門申訴），并向綜合協調機構定期報告，由綜合協調機構跟蹤監督。因此，在通暢的“內循環型”機制中，當事人求助后，該機制的某個環節或某些環節總能或最終發揮作用，進入該機制的矛盾糾紛最終都會得出一個實質性的答案；而不是相反，在傳統的“管道型”機制中，糾紛進入機制中后可能由于各種原因又被原封不動地推出去，沒有任何有實質意義的答案，致使當事人不得不尋求正當機制外的方式解決。

 

（四）建立固定的行政調解、社會調解前置程序

 

“內循環型”機制的基本工作方法是協調和調解，使多數矛盾糾紛通過訴訟外的正當方式解決。因此，就民事訴訟制度而言，對于一些典型的民事矛盾糾紛應建立固定的調解前置程序，如鄰里糾紛、家庭糾紛等應當先由有關調解組織進行調解，只有調解不成的，才由法院受理，通過訴訟程序解決；對于群體性糾紛、歷史根源性糾紛以及其他有重大影響的糾紛，應遵循“窮盡行政救濟”原則，盡可能在行政調解中予以解決。需要說明的是，建立調解前置程序并不違背調解自愿的基本原則，只是把程序性調解權利與實體性調解權利區別開來，通過對程序性調解的強制性規定，有助于更好地維護當事人的權益。當然，對調解效率也要予以必要規定，防止過分拖延影響當事人權益的實現。

 

（五）加強人民法院在“內循環型”機制中的話語權

 

人民法院在“內循環型”機制中應發揮總閥門作用，具體表現為：第一，人民法院是發現多數矛盾糾紛的“起點”，應當允許法院把部分矛盾糾紛指定到職能部門解決。隨著人們法治意識的增強，多數群眾開始習慣通過法院來維護權益、化解糾紛，法院作為社會矛盾糾紛展現最集中的地方，多數矛盾糾紛也是通過法院進入“內循環型”機制的。但是，人民法院把矛盾糾紛接納到機制內，并不意味著法院首先去處理這些糾紛，而應當由更具有職能優勢、區域優勢的部門或組織進行調解，效果會更好。第二，人民法院是化解矛盾糾紛的“終點”，應能夠對其他部門的調解業績進行評價。“內循環型”機制強調對當事人訴權的擴張和多元化保障，但絕不是低效率地無限重復，還有必要設立終結程序，通過法院來實現“終結”：當事人通過其他部門達成和解的，必要時由法院進行法律確認；其他部門調解不成或者當事人不服調解的，由法院進行裁判。因此，法院對其他部門的調解質效了解得最全面，也最有發言權。第三，人民法院是化解矛盾糾紛的“基點”，應能夠對其他部門的調解工作進行監督和指導。盡管 “內循環型”機制強調工作方法的靈活性，但是，依法辦事仍是該機制的根本準則和靈魂。因此，應當確立人民法院在機制內的業務指導地位，督促各部門依法調解，提高調解效率。⑤

 

五、結  語

 

當現代法治理論認為司法是維護社會公平正義的最后防線時，居高不下的涉訴信訪使我們不得不深刻反思在當下中國國情中推進法治的艱難。涉訴信訪不僅僅是當事人對自身權益的維護那么簡單，在深層次上，意味著在經過司法裁判后又試圖通過司法之外的途徑爭取自己的利益，實際是對司法的公正提出疑問和挑戰。這種疑問和挑戰對中國法治來說，是福祉還是責難，不能簡單回答。而當務之急，則是如何立足中國國情化解矛盾，解決涉訴信訪。“內循環型”機制是遵循社會主義法治理念的積極探索，它使各種司法資源得以更加緊密結合、順暢溝通，有效杜絕職能部門的不作為現象，增強了對社會矛盾糾紛的敏感程度和預知能力，保障人民群眾維權的“制度通道”的暢通，能夠有效控制越級上訪等社會頑疾，有利于降低化解矛盾糾紛的社會成本；同時，也為人民法院的審判活動提供支持，為司法裁判的法律效果、社會效果和政治效果相統一奠定基礎。

 

 

參考文獻：

 

①過去這方面的信訪稱為涉法信訪，這一概念的范圍比涉訴信訪寬泛。當事人以信和訪的方式對公、檢、法等司法機關陳述意見并要求解決法律問題的行為，都可納入涉法信訪的范疇。為此涉法信訪這一概念并不能準確地界定與訴訟有關的信訪。2004年4月在長沙召開的全國法院涉訴信訪工作會議上，最高人民法院專門提出了“涉訴信訪”這一概念，將法院涉訴信訪與其他信訪區別開來。

 

②朱雁：《涉訴信訪相關問題研究》，載《江蘇法院網》2008年10月8日。

 

③糾紛司法解決機制追求的價值之一就是結果的相對同一性，即相同的案件相同的結果。但是信訪的結果卻是高度或然的，其原因不僅在于其制度本身的缺陷，還在于信訪官員的決策標準取決于救濟對象、救濟目標、受理主體、時事政策甚至運氣等不確定因素，信訪結果不具備普遍適用的一致性、連續性以及理性可計算、可預期的特性。正因為信訪解決問題的結果的高度或然性，上訪者們不惜采用種種過激方式以期引起高層的關注，成為高度或然結果垂青的幸運者。參見周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇》，《暨南學報》，2006年第1期，第41-42頁。

 

 

④朱雁：《涉訴信訪相關問題研究》，載《江蘇法院網》2008年10月8日。

 

⑤張基奎：《“內循環型”社會矛盾化解機制的構想》，載《人民法院報》2010年6月2日第8版。