摘要：說明理由與行政解釋是行政程序中的兩個同一類型的問題，只是其著眼點有所不同。行政解釋更側重于宏觀方面，也更抽象和有權威；而說明理由則適用于各種行政程序的場合，是具體的向相對人做個別的解釋的當然途徑。

 

關鍵詞：說明理由；行政解釋                        

 

行政解釋，是指國家最高行政機關（國務院及其部、委、辦、局）在行政管理工作中對具體應用法律問題所作出的具有法律約束力的解釋。全國人大及其常委行使的是國家立法權，對其制定的法律所作的解釋是立法解釋，國務院行使的是行政立法權，對其制定的行政法規所作的解釋也應當叫做立法解釋，但國務院在行政管理過程中對具體應用法律問題所作出的解釋是行政解釋，解釋行政法規是國務院的職權，其立法是廣義的，也是立法解釋；但對適用法律過程中所作的解釋，不是經其立法的，屬行政解釋。行政機關以行政解釋的形式對法律作出自己的理解，這種做法的法律依據是全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》（1981年）的授權，即“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。”但依據這種一般性的授權做出的解釋屬于行政解釋。行政解釋與被解釋的法律、法規、規章具有同等效力。根據解釋對象的不同分為兩類：一類是執行性解釋，即行政機關對上級國家機關制定的法律、法規如何具體應用所做的解釋；另一類是制定解釋，即行政機關對自己制定的行政法規、規章的含義和適用所作的解釋。行政解釋適用的具體情形是行政法規、規章本身需要進一步明確其具體含義或行政規章制定后出現新情況需要明確其適用依據的。因其較容易理解，下面著重談一談說明理由。

 

說明理由是指行政主體在作出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明作出該行政行為的事實根據、法律依據以及進行裁量時所考慮的政策、公益等因素[1](P448)。

 

說明理由的功能，簡單地說就是展示理性、約束武斷，獲得行政相對人認同，成為判斷行政行為合法、正當的基礎。說明理由的內容，法律上的理由，簡單而言即：事實+規則。

 

一、行政行為說明理由的主體

 

行政行為說明理由的主體應該是行政主體。行政主體是指享有國家行政權力，能以自己的名義實施行政活動，并能獨立承擔由此產生的法律效果的社會組織[2](P105)。在我國，行政行為說明理由的主體主要有以下幾類：

 

1、行政行為是由一個行政機關做出的，那么這個機關就是該行政行為說明理由的主體；

 

2、如果行政行為是由兩個以上行政機關以共同的名義作出的，那么兩個機關都是該行政行為說明理由的主體；

 

3、法律、法規授權的組織作出該具體行政行為的，那么該組織是該行政行為說明理由的主體；

 

4、行政機關委托的組織做出行政行為，該行政機關是該行政行為說明理由的主體；

 

5、縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關做的行政行為，派出機關是該行政行為說明理由的主體

 

6、政府工作部門依法設立的派出機構做出的行政行為要去別對待，如果是以派出機構的名義作出的，那么派出機構是該行政行為說明理由的主體；如果是以政府工作部門的名義作出的，那么政府工作部門是該行政行為說明理由的主體。

 

二、行政行為說明理由的時間

 

行政主體應該在行政行為之前或作出行政行為時說明理由。行政行為一經作出則具有確定力、約束力，此時說明理由已失去設置程序的價值追求，故行為成立后說明理由應視為未說明理由。如果一個行政行為有許多步驟，那么行政主體在作出這一行政行為的每一個步驟之前或者進行每一個步驟時，應當說明理由。說明理由的時間與行政行為成立生效時間應保持一定間隔期，以保證相對人收集充足的證據進行防衛。

 

一、說明理由的對象。一般認為為行政相對人。

 

二、說明理由的具體情形

 

當行政程序成為法律救濟中獨立審看的事項時為配合審查，應對行政程序方式有一定要求。說明理由的方式，從世界各國的做法人來看，有口頭和書面二種，其中書面形式為大多數行政行為所必須要求的。無論是授權行為、處分行為、行政合同還是行政指導等行為，都應以書面的方式說明理由，尤其是對相對人的權益有重大影響的行政處分行為，必須采取嚴格的書面形式。這是保證相對人的合法權益與行政機關行政管理活動的規范化所必然要求的，因為相對人可根據該理由判斷該行政行為是否合理、合法，有無必要尋求行政、司法救濟等等[3]。為防止書面形式有礙行政效率目標的實現，可對書面形式進行格式化處理。行政主體在什么情況下負有說明理由的義務。“行政主體在作出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，除法律特別規定外”[4]（P121），行政主體負有說明理由的義務；行政主體在作出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，一般必須說明理由，但又不排除特殊情形下免除說明理由的義務，但這些情況應以法律作出明確規定。如果僅以行政決定涉及相對人的權益就要求行政主體必須說明理由，我認為是不太適宜的，因為在行政決定有利于行政相對人的情況下，從保護行政相對方合法權益的角度出發，說明理由的做法顯得毫無意義。

 

由于說明理由與行政解釋在語意上有一定的交叉，容易混淆。實質上二者是不同的兩個概念，在很多方面存在區別：

 

一、二者的主體不同：行政行為說明理由的主體是行政主體。具體來說又包含六類，如上所述。而行政解釋的主體盡局限于國務院及其部、委，相對于說明理由的主體即行政主體，它的范圍要小得很多。

 

二、二者的對象不同：行政行為說明理由的對象一般來說是行政相對人；行政解釋是在行政管理工作中對具體應用法律問題所作出的具有法律約束力的解釋，它的對象是不特定的人。

 

三、二者的屬性范圍不同：說明理由是行政主體在做出行政行為事項行政相對人說明作出該行政行為的事實根據、法律依據[5]，針對的是個案，從其性質來講，屬于具體行政行為。而行政解釋的依據是國務院行使行政立法權，對其制定的行政法規所作的解釋屬于立法解釋，是廣義的。因此其具有普通的約束力，從其性質來講，屬于抽象行政行為。

 

四、二者作出的方式不同:說明理由作出的方式一般是書面的，有時也可能是口頭的，其形式相對簡單靈活；而行政解釋的方式是書面形式的，而且必須以公報的形式向全社會公開，具有普遍的約束力，權威性較高。

 

二者不只有區別，聯系也是顯而易見的。說明理由與行政解釋，二者都屬于行政過程中的程序問題，都是對法律法規、規章的解釋行為，只不過行政解釋有普遍的約束力的解釋行為，而說明理由是個別行為，只有即時效力。此外，二者在主體上也有重合的地方：國務院及其部委在本質上也是行政主體的一部分。

 

行政解釋與說明理由的關系問題，說到底是行政過程的程序合法問題。我國經過多年的法治實踐，已經逐步認識到行政程序法的重要性，并已建立了一些切實可行的基本程序規則。因此說，制定一套統一的行政程序法典，將行政解釋與說明理由的關系等一系列程序問題納入其中是必要的和可行的，也是我國法制發展的必然要求。

 

 

【參考文獻】

 

[1]張弘.行政法與行政訴訟發法，遼寧大學出版社，2004，P448

 

[2]馬懷德.行政法與行政訴訟法  北京：中國法制出版社，2000

 

[3]李春燕.行政行為說明理由制度的構建 行政法學研究,1998(3)

 

[4]章劍生.《論行政行為說明理由》，《法學研究》98年第3期

 

[5]王東京、徐沛亮.論行政程序說明理由制度 江漢大學學報,2004(3)