行政訴訟可否附帶民事訴訟？我國《行政訴訟法》未作規(guī)定，2000年3月10日實施的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（下稱《行訴解釋》）第61條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”由此看來，《行訴解釋》雖然沒有像刑事訴訟法那樣明確規(guī)定可以提起“附帶民事訴訟”，而是采用“可以一并審理”的措辭，但事實上此條即為行政附帶民事訴訟可行性的規(guī)定，這在理論界也已得到了多數(shù)人的認同。但目前有關(guān)行政訴訟可以附帶民事訴訟在理論上的探討比較少，在審判實踐中的具體運用也幾乎為零，使該條司法解釋形同虛設(shè)。如何使該條司法解釋得到有效的運用，是當前審判實踐中亟待解決的實際問題。筆者擬對制約行政附帶民事訴訟制度的原因作簡要分析，并對完善行政附帶民事訴訟制度談幾點粗淺的看法，請教于方家。

根據(jù)淮安市基層法院近年來行政訴訟數(shù)據(jù)看，清河區(qū)人民法院2002年起至2005年，共受理行政訴訟案件為240件，該院的收案數(shù)及案件的類型均位于全市基層法院之首。其中涉及行政裁決爭議的案件共137件，占總案數(shù)的57%。這137件案件中，判決結(jié)案的為29件，占該類案件的21%；裁定準予撤訴結(jié)案的為108件，占該類案件的79%；適用行政附帶民事訴訟程序的一件沒有，其他基層法院也無適用行政附帶民事訴訟的數(shù)據(jù)。

制約行政附帶民事訴訟制度的原因

為什么《行訴解釋》第61條行政附帶民事訴訟制度未能得以在審判中具體運用呢？筆者分析認為，主要有以下幾方面原因：

一是認為缺少了法律的明確性。由于《行政訴訟法》并未對行政附帶民事訴訟作出明確的規(guī)定，且行政訴訟不調(diào)解是原則，一旦運用了附帶民事訴訟制度必須要進行調(diào)解，這將與行政訴訟不調(diào)解原則相悖。

二是認為增加了訴訟的復(fù)雜性。有些人認為在行政訴訟與民事訴訟中，當事人的訴訟權(quán)利義務(wù)各不相同，審理時對行政案件的事實調(diào)查與民事案件的事實調(diào)查審理角度也不一樣，易使行政訴訟與民事訴訟變得條理不清，從而增加了案件審理的難度，也使案件處理復(fù)雜化，因此，承辦法官總是想方設(shè)法地考慮如何減少審判工作負擔，避免不必要的麻煩。

三是認為影響了案件的效率性。有些人認為司法高效是審判工作追求的目標，由于行政附帶民事訴訟的復(fù)雜性，必然導(dǎo)致案件效率的低下，相對延長了辦案時間。既然行政附帶民事訴訟很難普遍實現(xiàn)其所追求的提高審判效率，便捷訴訟，雖方便了當事人，但不方便法官，就沒有必要在行政訴訟中審理當事人的民事爭議。

四是認為增加了執(zhí)行的困難性。有些人認為民事訴訟法規(guī)定民事案件的裁決一律由人民法院執(zhí)行,而行政訴訟法規(guī)定,行政案件的執(zhí)行機構(gòu)是人民法院或依法享有執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)。也就是說關(guān)于裁決的民事部分的執(zhí)行,人民法院有執(zhí)行權(quán),有關(guān)行政機關(guān)也有執(zhí)行權(quán),難免造成互相推卸責任,使生效裁決得不到真正落實。

五是認為受理范圍具有局限性。行政爭議與民事爭議必須符合附帶訴訟的關(guān)聯(lián)性條件,即民事爭議與行政爭議有內(nèi)在的聯(lián)系,民事爭議的解決依賴于行政爭議的處理結(jié)果。行政爭議和民事爭議必須符合附帶訴訟的確定性條件,即法院有權(quán)對行政爭議和民事爭議實體作出確定性的裁判。審查立案時,第一個條件相對容易審查,第二個條件就很難確定。

六是認為舉證責任存在混亂性。在行政訴訟中由被告承擔具體行政行為合法性的舉證責任，而在附帶民事訴訟中,行政訴訟的原告作為附帶民事訴訟的一方當事人對其主張承擔舉證責任,所以,人民法院在審查行政機關(guān)所舉證據(jù)的同時,還要審查附帶民事訴訟的原告及被告的證據(jù),實際上并未減輕附帶民事訴訟中人民法院的負擔。

　　確立行政附帶民事訴訟制度的依據(jù)

上述反對的觀點都帶有很大的片面性，可以說，任何一種訴訟制度的建立，其宗旨均在于實現(xiàn)司法公正、提高審判的效率、減少當事人的訴累。《行訴解釋》61條的出臺也應(yīng)當不例外。事實上，行政爭議和民事爭議的相互聯(lián)系，也決定了人民法院一并解決行政爭議與民事爭議的可行性。筆者認為，確立行政附帶民事訴訟制度目前至少有以下幾方面依據(jù)：

一是有類似的借鑒制度。有關(guān)同一法律事實引起行政和民事兩種性質(zhì)爭議案件的處理，國外有兩種解決方法：一種是此類案件完全由某種法院審理會引起兩套法院之間的矛盾，因此他們采取分別審理的辦法。這存在于以法國為代表的大陸法系國家。這種審理方式程序繁瑣，增加了當事人的訴累，也不符合訴訟經(jīng)濟的原則。另一種是英國、美國為代表的英美法系，由于沒有行政法院和普通法院之分，他們采用附帶訴訟的方式來解決，減少了當事人的訴累，又符合訴訟經(jīng)濟的原則，還可以避免人民法院就同一事實作出相互矛盾的判決。國內(nèi)可借鑒的是刑事附帶民事訴訟制度。我國《刑事訴訟法》中早已確立的刑事附帶民事訴訟制度，為行政附帶民事訴訟并行的制度的建立提供了可供借鑒的審判經(jīng)驗，畢竟同為附帶訴訟，在產(chǎn)生原因、訴訟程序上還是具有相似之處的。

二是有明確的法律根據(jù)。我國行政訴訟法雖然沒有明確規(guī)定行政附帶民事訴訟的制度，但在法律上并非毫無根據(jù)。一方面，現(xiàn)行大量行政法律法規(guī)在授權(quán)行政機關(guān)裁決民事爭議的同時，也授權(quán)當事人對行政機關(guān)的裁決不服可以尋求司法的最終救濟，這就暗含了行政附帶民事訴訟在法律上的可行性。再則，我國刑事訴訟法已明確規(guī)定了刑事附帶民事訴訟制度，行政訴訟與刑事訴訟同為訴訟法范疇，二者之間必然存在某些共性，附帶民事訴訟制度雖然未在行政訴訟法中加以規(guī)定，但其原則精神同樣適用于行政訴訟。可以說，刑事附帶民事訴訟制度的確立，既為行政附帶民事訴訟創(chuàng)設(shè)了先例，同時也提供了一定的借鑒作用。除《行訴解釋》61條外，在《行訴解釋》97條還規(guī)定，人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。這條規(guī)定也為行政附帶民事訴訟提供了法律依據(jù)。

三是有審判的實踐需要。行政機關(guān)依法擁有一定民事糾紛的裁決權(quán)是適應(yīng)社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的需要，是對國家職能分工所作的一種合理補充和銜接，從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，有關(guān)行政裁決糾紛案件已穩(wěn)穩(wěn)的雄居行政案件類型之首。但是行政機關(guān)的這種裁決并非最終裁決，這種依職權(quán)的行政裁決行為本身是一種具體行政行為，當事人認為其裁決違法，可提起行政訴訟，請求撤銷其裁決，尋求司法的最終保護。如果人民法院僅作撤銷行政行為的判決，對行政機關(guān)重新作出的行政裁決當事人如仍不服，將導(dǎo)致裁決?訴訟?再裁決?再訴訟的惡性循環(huán)。不便于解決實質(zhì)爭議焦點。若將二者分開由不同的審判組織來審理，顯然有悖于訴訟經(jīng)濟原則，不僅會給法院造成不必要的人力、物力的浪費，也會增加當事人不必要的訴累。

四是有現(xiàn)實的法律意義。行政民事爭議交織往往使案件復(fù)雜化，再加上該問題在法律上的真空狀態(tài)，就容易使法院對同一案件作出相互矛盾的判決，損害司法權(quán)威性。通過上述行政訴訟案件結(jié)案方式我們可以看出，裁定準予撤訴占了79%。由于受行政訴訟不調(diào)解原則的限制，其中相當多的案件是涉及平等主體之間民事爭議的裁決案件引發(fā)的，待案件經(jīng)法院協(xié)調(diào)后，只能以準予當事人撤訴作結(jié)案處理。但這種結(jié)案方式在實踐中存在一定的隱患，如有一方當事人反悔，因行政訴訟不能重復(fù)起訴，民事爭議又無相關(guān)法律文書申請執(zhí)行，導(dǎo)致當事人的利益受損。如適用行政附帶民訴訟方式審理，對不服行政裁決案件審理中，在審理被訴行政行為的同時，必然可以對涉及的民事爭議進行調(diào)解，最終以行政附帶民事訴訟調(diào)解或判決方式結(jié)案，相信這對于解決行政爭議的同時化解民事爭議均是有百利而無一害的，無形的化解了官民矛盾，對于構(gòu)建社會主義和諧社會更具有重要的現(xiàn)實意義。此外，行政附帶民事訴訟制度的廣泛運用對于行政審判而言，最大的收獲還在于使多年有關(guān)行政訴訟可否引入調(diào)解制度這一爭論畫上圓滿的句號。

完善行政附帶民事訴訟制度意見

行政附帶民事訴訟制度在《行訴解釋》中只作了原則性的規(guī)定，目前尚無相關(guān)的法律和司法解釋對提起行政附帶民事訴訟的條件等作出明確的規(guī)定，筆者認為：

一、行政附帶民事訴訟的條件。主要是：

1、必須以行政訴訟案件的成立為前提。按照《行訴解釋》規(guī)定的意見，只有被訴的行政裁決行為被法院確認違法的情況下，民事爭議的當事人才可以請求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應(yīng)當在行政訴訟程序完成后進行，并且以被訴行政裁決行為違法為其啟動的條件。附帶民事訴訟本身不具有獨立的訴訟地位，而只能依附于行政訴訟，因此行政訴訟案件不能成立，附帶民事訴訟就失去了賴以存在的依據(jù)。

　　2、必須是引起了兩種不同性質(zhì)的爭議。即一方面引起了當事人對其行政裁決不服；另一方面對業(yè)已存在的民事糾紛發(fā)生影響，從而引起兩種性質(zhì)不同但彼此關(guān)聯(lián)的爭議。提起的附帶民事訴訟應(yīng)符合法定訴訟條件，即符合我國民事訴訟法第108條的規(guī)定。

3、必須在行政訴訟過程中的同時提起。兩個分屬不同訴訟系列的訴訟請求之間具有內(nèi)在聯(lián)系性。其中民事訴訟請求須在行政訴訟過程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結(jié)前的任何時候提起。因為在提起行政訴訟之前提起附帶民事訴訟顯然缺乏前提，若在法院作出判決之后，則喪失了附帶的意義。

　　4、必須是兩種爭議同歸一個法院審理。行政訴訟案件和附帶民事訴訟案件屬于同一法院管轄和同一審判程序，因為不屬于同一審判程序?qū)斐蓪徏壣系睦щy，除非有共同的上級法院的特別指定。

二、行政附帶民事訴訟的范圍。筆者認為主要包括下列幾方面：

1、不服行政裁決引起的附帶民事訴訟。主要包括三大類：（1）不服拆遷行政裁決、土地確權(quán)裁決等；（2）不服行政機關(guān)對其與他人有關(guān)損害賠償作出的裁決；（3）不服行政機關(guān)作出的其與他人間的權(quán)屬爭議的行政裁決，要求撤銷該裁決并確認該項權(quán)利歸屬自己而提起的訴訟。

2、代行國家求償權(quán)引起的附帶民事訴訟。行政機關(guān)對違法相對人科處行政處罰的同時，責令被處罰人賠償國家因被處罰人違法行為而受到的經(jīng)濟損失，被處罰人既對行政處罰不服，在提起行政訴訟的同時行政機關(guān)可提起附帶民事訴訟，要求法院判決被處罰人向國家支付賠償金并強制執(zhí)行。將行政機關(guān)代行國家求償權(quán)納入行政附帶民事訴訟范圍，既有利于維護法律的統(tǒng)一性、完整性，又能夠更好地保護國家財產(chǎn)免受不法侵害。

3、行政處罰決定相關(guān)民事?lián)p害賠償引起的附帶民事訴訟。包括：（1）被處罰人不服行政處罰決定，同時又對民事賠償數(shù)額有異議，要求減少賠償數(shù)額而提起的訴訟；（2）受害人不服行政處罰決定，又認為行政機關(guān)在作出處罰決定時，應(yīng)處理而沒處理民事?lián)p害賠償問題或認為行政處罰讓被處罰人承擔的民事?lián)p害賠償責任不當，要求賠償損失或增加賠償數(shù)額而提起的訴訟；（3）被處罰人不服行政處罰決定，受害人不服行政處罰所涉及的民事賠償問題而分別提起訴訟，人民法院一并審理的。

4、對行政確認行為起訴時附帶民事訴訟。行政機關(guān)的行政行為對民事爭議當事人的民事法律地位、民事權(quán)利義務(wù)給予了確定、認可、證明，當事人可以在對該行政確認行為提起行政訴訟時，附帶提起民事訴訟，請求人民法院對當事人之間的民事權(quán)利義務(wù)重新予以確定、認可。如不服頒發(fā)了宅基地使用證、房產(chǎn)證等，如果由不同審判組織分別審理將造成相互推諉，意見不統(tǒng)一，使案件久拖不決，一并審理后將大大的提高審判的效率。

以上受案范圍第2、3、4點是筆者對《行訴解釋》61條僅限于行政裁決案件的引申理解，筆者認為將它們列入行政附帶民事訴訟范圍更符合訴訟效率原則。因為法律總有滯后性，在審判過程中，人民法院根據(jù)立法的精神和案件的具體情況靈活地適用法律，這應(yīng)是對法律的完善過程。當然，也并非所有行政爭議均可以適用行政附帶民事訴訟程序，如不服行政許可等行政訴訟案件，法院經(jīng)過審理，只能作出維持或撤銷判決。對民事爭議部分只能由爭議方通過另行提起民事訴訟的途徑解決。

　　

 

　　主要參考文獻：

　　[1]馬懷德主編《行政訴訟原理》。

　　[2]甘文著《行政訴訟法司法解釋評論》。

　　[3]王名揚主編《外國行政訴訟制度》。

　　[4]應(yīng)松年主編《行政訴訟法》。