對完善訴調對接互動機制的幾點思考
作者：王君 發布時間：2010-07-13 瀏覽次數：747
目前，人們在解決民事糾紛方面對民事訴訟的依賴，使我國實際上進入了訴訟時代。在訴訟制度外部，允許和引導多元糾紛解決途徑，已成為別無選擇的改革路徑，而人民調解以其合意性與便捷性，在審判外糾紛解決機制中始終居于顯著地位。就地解決社會矛盾，最大限度地把問題解決在基層，解決在萌芽狀態，有必要對訴訟調解與人民調解的關系進行反思和重構，如何使人民調解與訴訟調解有機對接，已成為重要的理論和實踐問題。
一、人民調解與訴訟調解互動的必要性
（一）構建和諧社會的需要。當前，我國政治穩定，經濟發展，人民群眾安居樂業，總體形勢較好，但同時，隨著改革的深化，利益關系的調整，生產、生活方式的改變，由各種原因引發的矛盾糾紛不斷增多。正確處理人民內部矛盾，利用調解的方法化解矛盾糾紛，依法維護糾紛當事人的合法權益，維護社會公平和正義，對于鞏固黨的執政基礎、實現執政為民的宗旨至關重要。在新的形勢下，采取積極措施，促使訴訟調解與人民調解處于良性互動狀態，有利于維護社會穩定，實現社會和諧。
（二）訟壓力的需要。隨著我國經濟的迅速發展和各種利益的調整，各種矛盾糾紛也呈現出主體和內容多樣化、成因復雜化的特點，訴訟爆炸現象在我國已經初現征兆，各類糾紛將如潮水般涌入法院。全國法院每年受理的一審民事案件幾乎成倍增加，在法官數量增加不多的情況下，法院擔負的審判任務非常艱巨，幾乎不堪重負。法院受理案件的數量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯。法院一度忽視訴訟調解而追求當庭宣判率所引起的上訴多、申訴多、執行難等問題，不僅使法院工作陷于負重與被動局面，同時也形成了當事人對法院、法官的公信度有所減弱等現狀，使法院工作面臨嚴重挑戰。人民調解能力的急速下降，與法院案件快速上升成為鮮明的對比。人民調解和訴訟調解互動機制，可為法院減輕大量的案件負擔，使法院集中精力解決法律上的疑難案件，提高裁判的質量。
（三）符合糾紛當事人的利益。在農村，糾紛當事人之間往往有密切的關系，如果能以調解的方式化解矛盾，那么雙方這種原有的密切關系還有可能延續，至少不會反目成仇；如果硬性裁判有可能付出割舍雙方原有密切聯系的代價。訴訟調解與人民調解互動，能使當事人因糾紛影響流轉使用的資金、物資盡快正常周轉利用，受牽扯的人力盡快得以解脫，從而能安心地從事生產。
二、訴訟調解與人民調解互動的基礎
我國歷來就有著民間調解與司法調解互相結合，共同實現對糾紛化解和社會調整的傳統，并且取得較好的社會效果。調解作為中國傳統法文化的重要資源，被視為中華法系的基本標志之一。調解在古代不僅是民間社會的各種血緣和地緣組織解決其內部糾紛的主要手段,即使在官方衙門的公堂上，它也是與審判密不可分，成為糾紛解決主要手段。在古代，民間調解與官府調解同時并重，相輔相成，形成了一種互動關系。我國近代調解制度融合了司法調解與民間調解，以“馬錫五審判方式”為代表的民事訴訟制度與各種形式的調解共同構成了一個有機的糾紛解決機制。
我國先后通過制定一系列法律、法規，確立了人民調解制度和訴訟調解制度，同時注重人民調解與訴訟調解的有機結合。作為國家根本大法的憲法以及民事訴訟法、繼承法、人民調解委員會組織條例等多部法律法規都對人民調解作了明確規定。其中，我國民事訴訟法第16條規定，人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院的指導下，調解民間糾紛的群眾性組織。人民調解委員會調解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應當予以糾正。這就從法律上肯定了基層人民法院對人民調解委員會的業務指導和監督。
人民調解具有遍布基層、深入群眾、便捷、靈活及不收費等多種特點和優勢，因而廣為基層群眾所接受。我國近百萬個人民調解組織、數百萬人民調解員每年調解的民間糾紛都達幾百萬件，有的年份達上千萬件，防止了大量的民間糾紛激化為刑事案件，避免了大量非正常死亡案件的發生，為有效化解社會矛盾，形成良好的社會生產和生活秩序作出了重要貢獻，成為維護社會穩定特別是基層社會穩定的一支不可或缺的重要力量。許多法院在進行訴訟調解時，也主動與人民調解委員會取得聯系，邀請人民調解員參與調解，從而化解了大量糾紛，取得了很好的社會效果。人民調解委員會與法院的審判工作存在著密切的聯系，人民調解成效顯著的地方，人民法院的收案率就會相應減少，特別是在農村或偏遠的地區，人民調解組織與基層人民法院及派出法庭相互配合，在解決當地的民間糾紛中起著不可替代的作用。
三、當前人民調解與訴訟調解互動機制存在的問題
雖然訴訟調解與人民調解有功能互補的優勢，但由于種種原因，兩者之間的互動尚未進入良性軌道。主要表現在以下兩個方面：
一是訴訟調解與人民調解聯系不夠緊密。當前，部分法官和人民調解員對訴訟調解與人民調解互動的重要性在認識上還有誤區，表現在行動上就是裹腳不前。隨著法院受理案件的增多，審判任務越來越重，在法官數量沒有增加反而有下降趨勢的情況下，部分法官沒有將糾紛的徹底解決放在整個和諧大局中考慮，一味只追求要把目前手中的案件審結，不屑于與人民調解組織取得聯系，在送達、調處相關案件時，不與人民調解員進行接觸，更別說邀請人民調解員參與調解，由此造成了裁判結案居多，辦案的社會效果不盡人意；此時，更別指望持此種心態的法官，會去詳細指導有關人民調解員開展工作。同時，部分人民調解員也視糾紛為畏途，認為糾紛到了法院，就是法院和法官的事，沒必要參與訴訟調解，讓當事人自己在法律的框架內作出了斷。
二是人民調解缺乏介入訴訟調解的平臺。在實踐當中，人民調解一般在訴前進行，訴訟調解在法院立案后開始，糾紛當事人向法院提起訴訟是兩者在形式上分開的基點。雖然部分法官在訴訟中為增強調解成功率，也有邀請人民調解員共同參與調解的情形，但這種臨時性的邀請缺乏制度上的安排，邀請與否取決于案件審理的法院和承辦法官，具有很大的隨意性。我國雖然在法律上肯定了基層人民法院對人民調解委員會的業務指導和監督，但對人民調解委會如何介入訴訟調解卻沒有作出具體的規定，這樣一來，兩者之間缺乏互動的長效機制。
四、對完善人民調解與訴訟調解互動機制的思考
在加強訴訟調解和人民調解互動方面，人民法院應正確理順人民法院和人民調解的關系。根據我國法律規定，指導人民調解委員會的工作是人民法院的職責之一，在支持和指導人民調解工作中，人民法院要從思想和行動上做到不缺位、不錯位、不越位。在強化訴訟調解與人民調解互動方面，法院應加強以下幾個方面的工作：
（一）法院應加強對人民調解員的培訓指導。各級人民法院應配合當地司法行政機關，制定培訓計劃，派出具有較豐富的法律知識和審判經驗的審判人員定期開展對人民調解員的培訓，通過培訓，使人民調解員能夠掌握民事糾紛的性質、一定的法律知識和調解藝術，提高人民調解工作的水平。各級人民法院應當定期邀請人民調解員旁聽依法公開審理的案件；幫助人民調解委員會規范運行機制、工作程序和制度、調解方式及文書制作。對于經人民調解委員會調解過的案件，在審理前向有關的人民調解委員會了解糾紛形成的淵源、當事人的情況等，以便對癥下藥。涉及人民調解協議的案件審理終結后，具體承辦的審判人員應將生效的裁判文書寄送原承辦的人民調解委員會，就審理中發現人民調解組織在調解工作中存在的問題，可通過司法建議函提出改進意見。
（二）法院應建立調解員參與的庭前調解機制。人民調解員與來自社會其他階層的人士相比，具有獨特的組織優勢和社會資源優勢。因此可以在法院設立庭前調解窗口，選擇具有較豐富法律知識和調解能力的法官及經過一定程序聘請的調解員參與庭前調解，法官可以根據個案的具體情況決定將案件交付給某一位或幾位調解委員調解，雙方當事人也可以通過合意確定調解員。這一制度的實質是讓人民調解員在法官的監督下進行調解，將人民調解這種非訴訟糾紛解決機制與訴訟糾紛解決機制熔為一爐,二者互為補充。人民調解得以規范化，法院訴訟得以適當軟化。
（三）法院應依法支持調解委員會開展工作。當事人持已經生效的人民調解協議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規定的條件，人民法院應當支持。具有債權內容的人民調解協議，公證機關依法賦予強制執行效力的，債權人可以向被執行人住所地或者被執行人的財產所在地人民法院申請執行。對人民調解達成協議，雙方當事人向法院申請確認效力的，法院在對人民調解協議進行合法性審查時，應遵循“法律不禁止即為合法”的原則，除非查明調解協議有違反法律強制性規定或違反自愿原則，否則應依法確認其效力，可按當事人達成的協議內容制作具有執行力的調解書，一旦一方當事人不按調解書執行，另一方可直接向法院申請執行。如調解協議未經法院審核而當事人反悔又訴諸法院的，應以雙方達成的調解協議為訴訟標的，而不應以先前的糾紛本身作為訴訟標的。
（四）法院應完善訴訟調解與人民調解銜接的激勵機制。法院設置目標管理考核制度的目的在于考察法官一年的工作實績，以勉勵先進，鞭策后進。而工作實績的涵義在這里顯然應作廣義的理解，所以除了案件的數量和質量以外，我們還要考慮法官所辦案件的社會效果。因此要制定一套行之有效的兼顧辦案數量、質量、社會效果、對人民調解工作指導量、上訴率、進入執行程序率等方面的法官審判質量效率管理制度，落實獎懲，充分調動力量實現訴訟調解和人民調解的有機銜接。
