完善司法救助制度設計之構想?以建設社會主義和諧社會下的救助制度為視角
作者：倪佳燕 發布時間：2008-07-31 瀏覽次數：1200
[內容提要]
司法救助是世界各國目前普遍實行的一種司法救濟制度，其建立的理論根據源于公民平等的訴訟權。司法救助制度的實施，在制度意義上彌補了司法公正機制中的“短木塊”缺陷，從而使有可能動搖“法律面前人人平等”的憲法原則的“制度真空”得以填充，維護社會公平正義。在社會意義上，司法救助是社會主義救助制度的組成部分，是人民法院承擔社會責任的一種重要方式，對司法活動取得良好的社會效果具有重要的現實意義?！对V訟費用交納辦法》專章對司法救助制度的原則、形式、程序等作了完善，并將其作為一項基本原則在《辦法》總則部分加以規定。但由于我國現有的司法救助制度的研究起步較晚，現有規定仍存在操作性不強，體系不完備等諸多問題，還需要我們不斷的完善。筆者結合審判實踐和相關的理論，就司法救助的內涵及制度現狀、當前司法救助制度在實踐中存在的問題、完善我國司法救助制度的重要意義以及進一步完善司法救助制度設計之構想四個方面提出自己淺顯的觀點，文中不足之處，敬請批評指正。
司法救助是人民法院為了維護司法公正，確?！胺擅媲叭巳似降取钡姆稍瓌t得以真正實現，以法律化、制度化的形式對某些經濟困難或者特殊案件的當事人提供的法律幫助。司法救助制度是人民法院對那些有充分理由證明自己的合法權益受到侵害且經濟困難的當事人在訴訟費用上予以緩交、減交和免交的一種訴訟內救助程序，是保障弱勢群體合法權益的社會公益性法律制度。
一、司法救助的內涵及制度現狀
（一）司法救助的內涵
法律面前人人平等是一條眾人皆知的基本原則，這里的“平等”是廣義的平等，包括司法平等和守法平等。司法平等不僅僅是指進入司法領域后適用的法律平等，更是指進入司法程序的機會平等，即訴權平等。訴權是法律賦予公民的一項基本權利，若在訴權上不能平等，則其后的其他平等也就當然的不能實現。為了保證人們尋求救濟的平等，司法救助制度應運而生。
現今我國對司法救助只明文規定了民事訴訟費救助制度，而民事訴訟費救助制度是隨著歐美市場經濟福利國家的出現而產生的。早在1921年，德意志魏瑪共和國就開始一項政府資助的訴訟費援助計劃。此后，英國、荷蘭、新西蘭、挪威等國分別通過了訴訟費用援助法。在福利國家中，由于消費者、窮人和受歧視者是傳統上鮮有可能通過訴訟來維持自身權利的群體，因此上世紀60年代以來訴訟援助制度主要針對這類人群而設立。對于窮人的訴訟援助，始終是這項制度的核心。［1］也就是說當事人私權利受到侵害后，由于其處于弱勢地位，無法或難于請求公力救濟時，司法機關應當對其進行救助。
司法救濟制度，是司法機關保障確有困難的當事人能夠通過訴訟程序維護合法權益，實現司法公正的一項制度，在我國是司
法機關對當事人行使訴訟權利的一種訴訟制度上的保證。［2］的現實生活中，有許多人由于法律之外的原因，如法律知識的匱乏、經濟上的拮據等情況而無法尋求救濟，其必然導致訴權無法得到保障，勝訴權無法得到實現，合法權益無法得到有效保護。司法救助制度，是實現法律面前人人平等原則的重要法律措施，同時也是社會文明進步的標志。
（二）當前有關司法救助的法律規定
1、《訴訟費用交納辦法》中關于司法救助的規定
目前我國有關司法救助的規定比較系統和全面的是
當事人申請司法救助，符合下列情形之一的，人民法院應當準予免、減、緩交訴訟費用：⑴殘疾人無固定生活來源的；⑵追索贍養費、扶養費、撫育費、撫恤金的；⑶最低生活保障對象、農村特困定期救濟對象、農村五保供養對象或者領取失業保險金人員，無其他收入的；⑷因見義勇為或者為保護社會公共利益致使自身合法權益受到損害，本人或者其近親屬請求賠償或者補償的；⑸因自然災害等不可抗力造成生活困難，正在接受社會救濟，或者家庭生產經營難以為繼的；⑹屬于國家規定的優撫、安置對象的；⑺社會福利機構和救助管理站；⑻追索社會保險金、經濟補償金的；⑼海上事故、交通事故、醫療事故、工傷事故、產品質量事故或者其他人身傷害事故的受害人請求賠償的；⑽正在接受有關部門法律援助的；⑾確實需要免、減、緩交的其他情形。
2、其他法律規定中關于司法救助的規定
（1）《刑事訴訟法》中關于人民法院指定委托辯護人的規定?！缎淌略V訟法》第三十四條規定了被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人，人民法院應當為當事人指定辯護人的三種情況：⑴被告人是盲、聾、啞；⑵被告人是未成年人；⑶被告人可能被判處死刑的。
（2）《民事訴訟法》中關于法院調查收集證據的規定。民事訴訟法第六十四條中規定：當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。
二、當前司法救助在實踐中存在的問題
（一）司法救助制度缺乏完整體系
衡量一個國家司法救助制度是否健全，其中一個重要的標志就是看其司法救助法制體系是否完備。［3］在許多司法救濟制度比較發達的國家，都有健全的司法救助法律體系作保障。而在我國，現行的司法救助僅限于民事、行政訴訟，這是遠遠不夠的。筆者認為，司法救助體系的構建應包括兩個部分的內容，一是司法救助制度的確立，二是圍繞該制度建立的保障體系。我國修改后的《刑事訴訟法》中增加了司法救助的內容，《法律援助條例》、《律師法》、《未成年人保護法》等法律中對司法救助也有一些規定。但至目前為止，我國還沒有一部專門的司法救助法。因此，必須通過立法程序將有關公民享受司法救助的條件、范圍、形式、程序等方面的內容上升為國家的法律規定，確立司法救助制度在整個法律體系中的應有地位。
（二）司法救助的對象不廣泛
關于司法救助的對象,《辦法》詳細列舉了11項內容，概括
起來有兩個方面：一是合法權益受到侵害但經濟確有困難的公民個人，即追索贍養費、扶養費、撫育費、撫恤金、養老金、社會保險金、勞動報酬等生活確有困難的公民個人，這是司法救助的主要方面；二是社會公共福利事業單位和民政部門主管的社會福利企業，如社會福利機構和救助管理站等。只有符合上述條件和范圍的當事人才能申請司法救助。然而，隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，大量亟需實施司法救助的法人和非法人組織卻被《辦法》排除在外，這是不合理的，也是違背和諧、公平之理念的。法律應當保障不同主體在相同條件下享有司法資源權利的平等，只要符合司法救助條件的，法人或其他組織應當與自然人享有平等獲取司法救助的機會。
（三）司法救助的中的標準不具體、不規范
司法救助的對象主要是經濟上的“貧弱群體”?“確有困難”的當事人。經濟困難這一概念比較模糊，在實踐中操作起來也很困難，對“經濟困難”的審查往往帶有一定的隨意性。司法救助的目的是讓那些合法權益受到侵犯但確有經濟困難的當事人打得起官司。但在實施救助的同時，應當避免冒用司法救助之名，隨意減、緩、免當事人的訴訟費用，造成國家財產的流失。在審判實踐中容易出現兩種傾向：一是司法救助范圍被擴大。一些不符合司法救助條件的當事人，往往能夠獲得司法救助資源。實際上，這些獲得司法救助的人并不是經濟確有困難的當事人，而是一些有關系的當事人。二是司法救助范圍被縮。一些符合司法救助條件的當事人由于對司法救助制度相關規定不了解，在經濟困難的條件下不惜負債打官司，而法院卻按普通情形受理立案，使他們失去了獲得司法救助的機會，有的人甚至因為交不起訴訟費干脆不打官司?？傊?，司法救助范圍的隨意性使得司法救助制度名存實亡，其危害不言而喻。
（四）司法救助工作的片面性
一是涉及層面的單一性。訴訟權利的保護與實現，不僅僅是當事人進入法院這道門檻，更重要的是幫助他們通過行使訴權保護合法權益，對他們進行法律知識的援助，這是整個司法系統的職責。如果僅僅是法院對他們的訴訟費進行援助，那么實質上并沒有從根本上解決司法救助的問題。二是司法救助的方式單一。司法救助如果僅僅體現在訴訟費上的緩交、減交、免交，這無疑是不全面的，也是與被救助者的需求有一定差距的，更是與公平理念有一定距離的。首先，訴訟費作為當事人在訴訟過程中必須交納的費用，一方面是要支付法院在審判過程中的各項開支，保證法院有充足的工作經費，維持法院工作的正常運轉；另一方面是要通過令訴訟當事人交納訴訟費的方式，促使當事人認識到行使訴訟權利是一件十分嚴肅的事情，在提起每一項訴訟前要深思熟慮、認真負責。當前隨著訴訟費交納辦法的調整，人民法院的審判任務加重、訴訟費收入大量減少，而政府經費的撥付不夠，必然導致辦公經費與司法救助之間的矛盾，使得法院的辦公經費更加緊缺。因此，從司法系統其他部門的角度來考慮如何進行司法救助，比法院自身在矛盾中艱難的進行司法救助更要有用。
三、完善我國司法救助制度的重要意義
（一）司法救助制度是實現社會公平的重要條件
在當今市場經濟條件下，只有立足于公平的基本理念與規則，才有可能增強經濟發展活力，提升社會整合程度，從而實現社會的全面協調發展。而何謂社會公平？筆者認為，從靜態的角度看，社會公平是指人們在社會中的各項地位平等，包括社會地位平等、經濟地位平等、政治文化地位平等以及人格平等。從動態的角度看，社會公平是指社會條件、機會和結果的平等，或者說是起點、過程和終點的平等。社會條件的平等是指人們在相同的基礎上從事活動，或者說由此出發的社會條件是相同的；機會平等是指機會均分，即社會上的每個機會向所有人開放，每個人都具有同等的選擇機會的權利；結果的平等是指人們的行動所產生的結果相同。一般而言，絕對的社會公平是不可能達到的，我們所能做的就是通過社會資源的再分配使個人的起點及最后的結果之差盡量縮小，而機會平等是實現社會公平的關鍵。司法救助制度正是以法律的形式來平衡訴訟權的平等，即機會的平等。司法救助制度體現對弱勢群體的保障，為弱勢群眾訴訟權利的行使營造了一個充分、平等的環境。
（二）司法救助制度是構建和諧社會的必要途徑
和諧社會，是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。構建和諧社會是我國政府當前的任務，同時也是司法工作的重中之重。司法是法治社會中的一個極富實踐性的環節，是連接國家與社會之間的主要橋梁，是法律制度是否完備的監測站，是實現公平正義的殿堂。[4]它作為維護社會公平和正義的最后一道防線，不僅僅要使社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確的處理，而且還要在協調和處理這些利益關系的方式上公平正義，這也就是程序的正義、訴訟的本質。
然而，訴訟本身除了是一個最公平的解決方式外，還是一個最為昂貴的成本的解決方式。這就如阿瑟?奧肯所指出的那樣：“法律面前人人平等被譽為我們權利中最高的精華。而這項權利的付諸實現，即便從最低限度說，獲得法律咨詢和辯護的花費對窮人也是高昂的?！?SUP>[5]從我國的實際情況來看，隨著社會的發展，法律體系日趨復雜，法律事務也日益專業化，公民進行訴訟的各
項花費越來越大，因此，經濟困難群眾接近司法的難度加大。當經濟困難群眾的合法權益受到侵害時，如因經濟因素制約而無法
訴諸法律，無法接近司法，就可能采取法律之外的非合法手段來解決，從而給社會帶來不穩定因素，影響社會的和諧、安定。因此，對這些經濟困難的群眾進行幫助，使他們不因經濟原因而使其合法權益得不到法律的有效保障，將是我們現階段的一個重要任務，這也是實現司法公正、保障人權的內在要求，更是建設和諧社會的應有之義。
（三）司法救助制度是貫徹“司法為民”理念的具體措施
當前，由于社會結構急劇轉型，經濟與社會發展、城鎮與鄉村發展的不平衡等原因，使得社會弱勢群體及其問題凸現。而矛盾沖突總量的增加，致使構建和諧社會難度加大。要真正實現和諧，就不能把矛盾進行掩飾，而必須通過各種化解矛盾的機制來消化這種社會壓力。法院的功能無疑成為了當前構建和諧社會的主要手段，讓困難群眾打得起官司，讓困難群眾的糾紛得到解決，讓每個公民真正體會到公平正義。因此，最高人民法院提出了“司法為民”的理念，出臺了訴訟費減、免、緩等司法救助制度，對于經濟困難的當事人予以司法救助，確保其打得起官司，確保其依法平等行使訴訟權利，平等享有國家司法資源；對于刑事被告人符合當地政府規定的經濟困難標準或者本人確無經濟來源的，被告人家庭經濟狀況無法查明，且其家屬經多次勸說仍不愿為其承擔辯護律師費用的等情況下，人民法院可以為其指定辯護人；對于法律援助機構決定提供法律援助的民事案件，經審查認為符合司法救助條件的，可以先行對受援人作出緩收案件受理費及其他訴訟費的司法救助決定，待案件審結后再根據案件的具體情況決定對受法律援助當事人一方訴訟費的減免。這些司法救助制度的實施，不僅充分保護了弱勢群體的合法利益，而且使正義和效率得到了延伸?？梢哉f，司法救助為弱勢群體、困難群眾支撐起了一片天。
四、進一步完善司法救助制度設計之構想
（一）制定司法救助法
在立法條件成熟之際，將法律援助制度、刑事被害人國家救助制度納入司法救助制度，制定司法救助法?，F有條件下，盡快建立起司法救助體系，完善法律援助、司法救助、刑事被害人國家救助三項制度，使之形成良性互動的局面。
1、完善法律援助制度。當前，司法救助對當事人的救助范圍是有限的，而法律援助對弱勢群體的援助范圍更廣。為保障當事人合法權益的實現，應當將民事訴訟、行政訴訟中的當事人的法律困難情形，納入法律援助的范圍之內，確保符合救助條件的當事人在訴訟中行使訴權時遇到法律阻卻事由以及不能、無法通過自己的能力行使訴權保護合法權益時，得到法律援助中心的律師的司法救助，及時、有效的維護自身的合法權益。
2、建立刑事被害人國家救助制度。刑事案件被害人及其家屬的權利得不到保障，遭遇司法救助難題，是近年來越來越被關注的熱點問題。刑事被害人國家救助制度的缺失，導致對刑事被害人權益的保護與對犯罪嫌疑人、被告人合法權益的保護存在著不平衡現象。刑事被害人遭受犯罪行為侵害時，不僅要承受人身、精神和財產損害的多重痛苦，同時還要承受醫療救治、挽救損失等巨大的經濟壓力。如果不對刑事被害人及時進行補償，將會引起一些不必要的申訴、上訪。因此，國家應當建立刑事被害人國家救助制度，對因犯罪行為導致生活極度困難或急需醫療救治而刑事犯罪行為人又無履行法定賠償義務能力的刑事被害人，由國家給予經濟救助或救急資助。這樣不僅可以讓受害人得到法律的保護，緩解其面臨的危機，消除其精神的創傷，又能體現和諧社會語境下的司法人文關懷，更重要的是國家承擔了應有的責任。
（二）完善司法救助的標準和內容
充分關注貧困群眾的司法需求，完善對經濟困難的當事人緩、減、免交訴訟費的具體條件與標準。筆者認為，以當事人平均年收入或月收入低于具體數額的人民幣為標準較妥。把有理由證明自己合法權益受到侵害，有證據證明經濟確有困難且年收入或月收入低于最低生活保障金，并且同時符合司法救助主體和適用范圍的，作為司法救助的適用條件。同時擴大司法救助的范圍和內容，突破只提供訴訟費用的緩、減、免交的束縛，提供與司法救助相聯系的更為廣泛的、間接的法律服務，確保司法救助的精神貫穿至訴訟全過程。
（三）完善司法救助申請批準程序
1、訴訟費減、緩、免救助程序。首先，由當事人以書面或口頭形式提出申請，說明要求救助的原因和條件；其次，由當事人提供本人及其家庭經濟狀況符合當地民政、勞動保障等部門規定的公民經濟困難標準的證明；其三，法院應當對當事人提出的申請和所附的證明進行認真審查，作出是否同意救助的意見；其四，法院各業務部門應當將是否救助的意見提交院長，由院長作出予以救助、不予救助的決定；其五，對于獲得救助的應當及時辦理手續，對于沒有獲得救助的，應當向當事人書面說明不能救助的理由和原因。
2、指定代理人的救助程序。為進入民事訴訟確有困難的群體指定承擔法律援助義務的律師擔任辯護人或訴訟代理人。尤其對醫療損害、勞動爭議、房屋拆遷補償糾紛案件，盲、聾、啞人訴訟的案件以及其他確實沒有訴訟能力的當事人提起訴訟的案件，在當事人沒有委托代理人輔助訴訟，可能影響其合法權益的情形下，承辦案件的法官應逐級報院長批準，為其指定法律援助中心的律師為代理人，幫助其進行訴訟。
3、釋明救助的程序。釋明是法官在審理案件時的一項重要義務，也是一項重要的民事救助形式。法官行使釋明義務，要貫穿到審理的全部程序中。釋明程序可分為以下幾個階段：①立案階段的釋明：對其訴訟請求是否適當、權利義務、訴訟風險予以釋明。②庭審準備階段的釋明：對證據交換，舉證后果，訴訟程序、請求、事實予以釋明。③庭審階段的釋明：對訴訟權利義務、訴訟法律后果予以釋明等。
（四）建立司法救助基金
當事人依法獲得司法保護是一項憲法性權利，而保證經濟確有困難者平等地行使訴權，在本質上是一種國家責任。因此，應當建立司法救助基金?？紤]我國的實際情況，筆者認為應當把司法救助基金納入國家財政預算，由國家財政負擔司法救助費用，從根本上解決司法救助經費短缺的問題。由于我國目前的財力狀況，為保障司法救助工作的有效開展，除了國家撥付一部分資金外，還應當將財產刑作為司法救助基金的有機組成部分，適當提取上繳國庫的罰金以充實司法救助基金。同時還應當充分調動社會力量籌集資金，以彌補司法救助基金的資金缺口，充分發揮其作用。
