《中華人民共和國物權法》第九條第一款規定“不動產的物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記、發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。”不動產登記行為作為行政權的一部分，其行政行為的性質屬于行政確認行為。我國《行政訴訟法》第五十四條規定，合法的具體行政行為標準是：證據確鑿充分，適用法律、法規正確，符合法定程序，不超越職權，不濫用職權，不存在不履行法定職責的問題。這不僅適用于一般具體行政行為，也同樣適用于不動產登記行政行為。本文試從程序和實體兩個方面談談如何對不動產登記行政行為進行司法審查。

一、對不動產登記行政行為是否違反程序法的審查

不動產登記行政行為有效性條件之一是必須嚴格履行法定的程序。程序是保證行政行為合法的必要手段，只有符合法定程序的不動產登記行為，才有可能是合法的行政行為。這就要求不動產登記行政行為既要符合行政程序的基本原則，又要符合行政程序的各項制度。只有在正當程序下作出的不動產登記行政行為，才能不受法律的非難。

通常認為，不動產登記行政行為的程序可以歸納為以下幾個步驟：

1、受理申請。即經權利人申請，不動產登記行政管理機關受理其申請。在這一程序中，申請人需要提交身份證和產權證件，委托代辦的要提交授權委托書以及身份證明。不動產登記主管機關對其進行檢驗，經檢驗申請人具有申請資格、產權來源合法的，由主管機關進入錄入登記，并辦理登記手續。

2、審核。經過不動產登記機關對產權檔案及有關資料進行查閱，核查申請人提交的證件以及不動產產權來源、轉移及變動情況，必要時進行現場勘查。

3、發證、歸檔。經過審核，不動產登記機關應當作出行政決定，對于符合條件的申請人應當發放產權證件。申請登記為共有不動產的，登記機構應當在所有權證上注明“共有”字樣。補發的不動產權屬證書，登記證明上應當注明“補發”字樣。

4、記載于登記簿。不動產登記機關發放產權證書后，應當將申請不動產登記相關情況記錄備案，以便于查閱和管理。

另外，根據建設部《房屋登記辦法》的規定，登記機構認為必要時，可以就登記事項進行公告。

以上是不動產權屬登記的一般程序。不動產登記應當按步驟、順序登記。同時，不動產登記機關對作出行政決定的方式、方法、步驟、形式、時間等，要進行合理的裁量。

司法實踐中，可從以下五個方面對不動產登記行政行為是否違反程序法的規定進行審查：

（一）登記行為是否違反行政程序公正的原則。不動產登記機關在實施不動產登記過程中應當遵循行政程序公正這一行政程序法的基本原則，確保在登記程序沒有偏向行為。具體講，人民法院在審查不動產登記行為時，要特別注意以下兩點：

第一、否違反回避制度的規定。在不動產登記過程中，存在以下幾種應當回避，但沒有實施回避的情形：

1、不動產登記申請人為受理不動產登記申請的行政機關工作人員的配偶、親屬和監護等關系人時；

2、不動產登記的行政機關工作人員與被申請的不動產有權屬上的利害關系，或即將產生權屬上的利害關系時；

3、不動產登記行政機關工作人員與申請不動產登記的代理人或中介機構人員有親屬關系時；

4、法律、行政法規規定的其他應當回避的情況。

第二、是否違反了禁止單獨接觸原則。不單方接觸制度是行政程序的基本制度之一。不動產登記機關工作人員在行政登記過程中，為確保行政決定的公正性，不得在沒有第三方見證的情況下，單獨與行政相對人或其代理人進行除登記過程以外的私自接觸。

（二）登記行為是否違反行政程序公開的原則。不動產登記的主要目的是為了物權的“公示”。不動產登記行政機關在登記過程中除涉及國家機密、軍事機密及商業秘密外，應當向社會公開行政登記的有關事項。在實踐中，可從以下兩個方面進行審查：

第一、是否履行了告知義務。不動產登記機關不管做出予以登記還是不予登記的行政決定，都應當通過一定的途徑向不動產登記申請人履行告知義務。告知的內容不僅包括行政決定的結果，還需要告知做出該行政決定的緣由、所依據的法律等，對涉及公民重大利益問題進行決定時還要告知聽證權。

第二、行政信息是否公開。不動產登記機關所掌握的相關行政信息在不涉及國家機密、商業秘密以及個人隱私的情況下，應當主動公開。沒有主動公開的，經行政相對人的申請也應予公開。此外，根據《房屋登記辦法》第九條的規定：“房屋登記機構應當依照法律、法規和本辦法的規定，確定申請房屋登記需要提交的材料，并將申請登記材料目錄公示”，也屬于公開的主要內容。

（三）對不予登記的情況是否說明了理由。不動產登記機關在作出不利于行政相對人的行政決定時，應當向行政相對人說明作出該決定的法律依據、審查方式等事實與理由，闡釋行政行為的合法性和正當性。

（四）登記行為是否符合法定時限。不動產登記的行政程序不能無止境的任意拖延，拖延時間本身也是對行政相對人利益的損害，必須遵守法定的時效，這是不動產登記行政行為合法性的重要條件，《房屋登記辦法》第二十三條第一款，分別對國有土地范圍內的房屋所有權登記、集體土地范圍內的房屋所有權登記、抵押權和地役權登記、預告登記和更正登記以及異議登記的法定時限作出了規定，不動產登記行政機關應當遵守。

（五）登記行為是否違反公平與效率的原則。不動產登記行政機關行使行政權力的時候應平等地對待任何人，嚴格、客觀地依照法律辦事，不論相對人的地位、權力、名望、民族、性別等，應同樣處理，不能厚此薄彼，更不能以感情代替法律。同時，不動產登記行政機關應當及時、高效地履行職責，在不損害行政相對人合法權益的前提下提高登記行為的效率。

二、對不動產登記行為是否違反實體法的審查

行政合法性原則要求行政權利存在、運用和行使必須依據法律、符合法律，而不得與法律相抵觸，否則構成行政權違反實體法。不動產登記行為的行政合法性原則，要求其不得違反實體法的規定。

對不動產登記行為是否違反實體法，也可以從以下五個方面進行審查：

（一）不動產登記的主體是否適格。在不動產登記過程中，行政行為的主體，是指經法律明確授權，具有不動產登記資格的行政執法機關。從我國現行的相關法律、法規的規定看，擁有不動產登記權能的行政部門主要有土地管理部門、房屋管理部門、農業主管部門、林業主管部門、海洋行政主管部門以及地質礦產主管部門等。這些不同行政主管部門都有相對應的法定的不動產權屬登記類型。不動產權屬登記不得交叉登記、重復登記。

（二）是否違法行政職權。不動產登記行政行為根據對象不同，由不同的行政機關來履行。因此，必須具有不動產登記行政職權的行政機關作出的不動產登記行政行為才能受到法律的承認。在行政訴訟中，對不動產登記行政機關行為職權的審查，包括對職責權限以及履行狀況進行審查。通常情況下，不動產登記機關的公務人員違反法定職責具體情況有以下幾種：

第一、超越職權和濫用職權。不動產登記行政行為的越權行為主要表現為：

1、層級越權，又稱縱向越權，指具有行政隸屬關系或上下級關系的不動產登記主體間的越權行為。如下級登記機關擅自行使上級登記機關的法定職權。

2、橫向越權，指沒有行政隸屬關系的行政主體之間，一方行使另一方的法定職權的行為。如工商行政管理部門行使不動產登記行政機關的法定職權；或不同行政區域的登記機關行使其他區域登記機關的職權的行為。

不動產登記機關在行使職權實施具體行政行為的過程中，故意違背法定目的，背離基本法理造成后果顯失公正而應予撤銷的違法行政行為構成行政濫用職權。

第二、不履行法定職責。這是指不動產登記申請人提交的材料屬實齊全，但不動產登記管理部門不履行或者不及時履行登記責任。我國《物權法》第十二條、建設部《房屋登記辦法》第十九條、第二十條等均采取列舉的方式歸納出不動產登記過程中的行政機關所應盡的職責，行政機關工作人員在具體實施過程中應盡可能地及時、準確記載有關事項、審核相關材料。對于不動產登記機關不履行法定職責所造成的行政相對人的損失，不動產登記機關應當承擔責任。

第三、錯誤登記、虛假登記。錯誤登記、虛假登記的種類有以下幾種：

1、不動產登記申請人提交的材料屬實，但不動產登記管理部門錯誤登記；

2、交易一方當事人提供虛假材料，而不動產登記管理部門沒有履行嚴格審查義務而錯誤登記；

3、不動產登記管理部門的工作人員與交易一方當事人惡意串通而進行的錯誤登記、虛假登記。

第四、行為形式不合法。不動產登記行為作為一項要式法律形式必須符合法定的形式。不動產登記行政機關對權利人的申請登記，按程序登記完畢后，應當頒發相對應的權利證書，避免張冠李戴。

第五、對申請人的申請未盡審查義務。不動產登記過程中，行政機關在必要的情況下須對申請人所申請的不動產進行實地勘查，確定申請人的申報材料是否存在虛假情況，以事實為依據，在合法的前提下作出行政決定。同時，有的不動產登記行政決定還需依據其他文本資料，如證書、契約、票據以及各類證件等才能作出。如果不動產登記行政機關對于申請人的申請是否符合實際情況沒有盡充分審查義務，則也屬違法行為。

（三）不動產登記行為不合理。不動產登記行政行為作為一種羈束性行政行為，同樣應當具有合理性。具體地講，不動產登記行政行為應當符合自然理性的要求，即行政決定的作出是出于對行政相對人合法權益的保護而作出的；同時，不動產登記行為要符合行政的正義性，在不動產登記中，所有違反公共利益的行政決定都違背了行政的正義性，都是不合理的行為。

（四）適用法律、法規錯誤。適用法律、法規錯誤，是指在不動產登記過程中，不動產登記機關未適用或錯誤地適用法律、法規，致使行政行為不具有合理性，或者行政機關對于法律、法規的適用有違立法的本意。如果不動產登記機關沒有按照法律、法規規定的權屬登記以及權利取得條件進行審查，或者超出法律、法規事先設定的要求而對相對人設定額外的要求，那么，不動產登記機關作出的登記行政行為就屬于適用法律、法規錯誤，依法應予以撤銷或者確認違法。

（五）未盡審查職責。主要表現在：

第一、將權利申請人的身份認定錯誤或未查清。其后果是導致申請人享有額外的權利，而侵犯了真正權利人的合法權利。

第二、不動產登記行政行為認定的事實不清或者沒有認定事實。即作出確定、改變行政相對人權利義務關系，限制行政相對人權利行使的決定等，沒有以一定的事實為前提。

第三、不動產登記行政決定證據不足。即不動產登記機關在沒有足夠的證據予以證實的情況下，作出缺乏合法性基礎的行政決定。

第四、登記的內容缺乏關聯性。即不動產登記的申請人與所申請登記的不動產沒有權屬上的權利利害關系，致使登記行為明顯違法。