摘要：環境資源許可制度是有關環境資源行政許可的各種法律規范的總稱，是環境資源行政許可的活動的制度化與法定化，是環境資源監督管理機關進行環境資源監督管理的重要手段，是污染控制和資源管理的一項支柱性制度。所以對于環境資源許可制度的規范尤其重要，我國于1987年在水污染防治領域開始實行排污許可證制度，自20世紀90年代以來逐步推行污染物排放總量控制和排污許可證制度。2003年8月27日頒布的《行政許可法》，標志著我國行政許可制度進入到一個新階段。此外，大多數環境資源法律法規都有環境資源行政許可的規定。我國對于該制度研究仍舊存在不足，對此本文進行一些探討。

 

關鍵字：環境資源許可；制度構建；完善

 

 

環境資源許可制度，又被稱為環境資源許可證制度，是指在從事對環境有影響的活動以及開發利用自然資源之前，必須向有關管理機關提出申請，經審查批準，發給許可證后，方可進行該活動的一整套管理措施。

 

（一）環境資源許可制度的種類

 

1污染物排放許可制度

 

包括水污染物排放許可證制度、大氣污染物排放許可證制度、海洋傾廢許可證制度等
排污許可證制度作為一項重要的環境管理手段，在對保護環境方面所起的作用已得到許多國家的認可，西方發達國家早已采用此制度并將其作為污染防治的”支柱”，且已通過立法使其十分完善。

 

2對環境有害物質的經營許可證制度

 

包括危險廢物經營許可證制度、危險化學品經營許可證制度、農藥經營許可證制度，放射性同位素與射線裝置的生產、使用、銷售許可證制度，以及核設施安全許可證制度。

 

3自然資源開發利用和防治生態破壞許可證制度

 

2003年我國制定頒布了《行政許可法》，明確規定了”有限自然資源”的行政許可，近年來頒行的一系列單行的自然資源法中對各種自然資源法作了相關的規定，并且出臺了配套的行政法規、部門規章以及地方法規和地方政府規章等對自然資源行政許可進行細化，自然資源行政許可制度初具規模。我國在自然資源開發利用中已經普遍實行許可制度，在水資源、土地資源、礦產資源、森林資源、漁業資源等方面建立了一整套嚴格的自然資源行政許可制度。[1]

 

（二）環境資源許可制度的特點

 

1風險品性

 

可能對生態環境造成損害的活動、行為，是環境行政許可管制的對象。與一般的損害相比，環境損害具有治理難、恢復難的特征。環境行政許可的決策具有高度的”風險品性”，一旦決策失誤，往往造成無可挽回的損失。這種”風險品性”，客觀上要求環境行政許可法律制度的建構必須以預防環境損害的發生為宗旨。

 

2公益性與公共管理性

 

環境行政許可是為環境公益目的，為維護環境公益和公共秩序即為實施特定的公共管理目的而設立。一般是針對涉及自然資源、公共資源、公共安全、人身健康、為公眾提供服務、國家安全、壟斷市場準入等與環境公共利益有關的事項，包括特定活動、特定資格等,從這方面講，環境行政許實質是特定權利的授予。因此，不得涂改、變造、偽造許可證以非法獲取并非人人都有的特定權利，環境保護是涉及公共資源、公共安全和人身健康的公益事項，屬于可實行特定活動許可的范圍。國家有權授予許可，也有權對許可后的被許可人的活動實施監督管理。有權依規定條件和程序撤銷、廢止、中止、吊銷、注銷許可。環境行政許可制度具有廣泛的公益性和社會性，充分體現了法的社會職能的功能。

 

3有限性和預限性[2]

 

環境資源具有一定的稀缺性、有限性，在特定的時空范圍內，環境容量固定不變，環境污染直接導致他人對環境容量利用的缺乏,環境容量具有有限性，基于公益目的國家只能借助環境行政許可制度對環境資源進行保護，從而導致這種許可數量必須具有有限性。環境行政許可還是預先設立限制條件的行政許可，即具有預限性。凡涉及環境行政許可范圍的事項均須預先設立，預先規定特定范圍、標準、申請條件、時限和程序等。許可的獲得必須由申請人預先申請并獲準，即許可的授予須事先申請，審批發證機關不得主動授予。只有依預設的特定目的、條件、程序申請并經環境管理機關審核批準，才能獲得許可。它有利于對開發利用環境的各種活動進行事先審查和控制，將影響環境資源的各種活動進行嚴格控制，對不符合環境保護要求的活動不予批準。未經許可，不得從事許可的特定事項。不能事后追認，不能實行”先上車后買票”的事后監督解決處理方式。同時，環境行政許可制度的預限性也體現了預防為主的原則。

 

（三）環境行政許可制度缺陷分析
　　

我國建立了較為齊全的環境保護法律、行政法規及規章制度,為環境保護行政許可制度的建立奠定了堅實的基礎。但是在環境行政許可制度的設定、運行和保障機制方面仍存在著缺陷。

 

1環境行政許可制度之設定缺陷。

 

我國環境行政許可制度具有傳統行政許可制度的弊端。首先在設定主體上，缺乏較低層次法律法規的配套支撐，導致許可主體不協調、不規范，許可權限不清晰。其次在設定程序上，環境行政許可從申請、審查、批準及對許可的監督管理全過程都存在一定的缺陷。最后在設定原則上，我國環境行政許可的規定頒布較早,已嚴重滯后于依法行政的要求,其制度設置也不能適應日益嚴峻的環境現狀。

 

2環境行政許可制度之運行缺陷。

 

我國環境行政許可制度在運行上存在諸多缺陷，比如環境行政許可運行配套制度不健全。環境行政許可的聽證制度規定的聽證事項和聽證參加人范圍狹小，主持人地位不獨立且聽證形式單一、聽證期限不確定；環境行政許可的信息公開制度存在缺陷，行政程序的透明度不高,難以保障相對人的知情權。還有就是環境行政許可運行中的執法質量問題，環境行政執法隊伍服務群眾的觀念淡薄，缺乏相關的知識儲備。

 

3環境行政許可制度之保障機制缺陷。

 

首先表現在環境行政許可內外監督制度上的缺陷，行政機關實施行政許可往往只有權力，沒有責任，缺乏公開有效的監督制約機制。這樣就造成了環境行政機關和相對人的權利義務不對等。其次是環境行政許可公眾參與機制上的缺陷，環境行政許可制度缺乏相應的公眾參與機制，沒有將許可制度的設定、運行和監督的整個程序置于公眾的廣泛參與中，不能達到設立環境行政許可制度的目的。[3]

 

（三）環境行政許可制度之完善建議

 

1貫徹許可法制原則，依法設立和實施環境行政許可

 

在我國，設立和實施環境行政許可必須依法進行。只有國家法律、行政法規和地方法規有權設立環境行政許可。部門規章只能在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。

 

2更新環境行政許可制度的觀念

 

樹立和落實新的科學發展觀和新的環境行政理念；加強環境知識宣傳教育。

 

3依法規范環境行政許可程序

 

對于公告、審查、聽證、決定、監管、處理一些列的程序性問題加以完善，完善司法救濟程序等。

 

環境行政許可制度是環境行政許可的法律化，是環境行政管理機關進行環境保護監督管理的重要手段。但是，目前我國的環境行政許可制度在觀念、立法、配套制度和執行上仍存在著一些缺陷，導致該制度在現實生活中不能充分發揮其應有的積極作用。本文嘗試通過對相關法律的剖析，總結其在理論上的缺陷，分析其實施不利的原因，力圖找到其癥結所在，以便尋找相應的方法和手段來彌補缺陷，完善我國的環境行政許可制度。以期環境行政許可制度的構建能夠在一定程度上調整我國現行環境許可制度的系統結構和運行機制，更好的使行政法治原則自始至終體現在環境行政許可制度里，為進一步完善我國的環境行政許可制度打下鋪墊。

 

 

 

參考文獻：

 

[1]  阮李全，任杰.節約型社會視野下自然資源行政許可制度研究[J]. 重慶大學法學院,重慶　400044；

 

[2]  孫敏.我國環境行政許可制度探析[J].復旦大學 2011；

 

[3]  朱艷.環境行政許可制度法律問題初探[J]. 長安大學政治與行政學院1006-4117（2011）06-0380-01