2007年4月19日，江蘇省靖江市人民法院經(jīng)過(guò)調(diào)研，出臺(tái)了《受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)行政命令行為進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法），將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰決定前，對(duì)相對(duì)人發(fā)出的“停止違法行為通知書(shū)”納入非訴行政執(zhí)行的審查范圍予以受理。經(jīng)審查符合法律法規(guī)規(guī)定的，由行政庭在7日內(nèi)作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，如相對(duì)人仍繼續(xù)實(shí)施違法行為的，由行政庭依照民事訴訟法的相關(guān)執(zhí)行規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行，以有效制止行政違法行為的繼續(xù)，避免損失的擴(kuò)大和將來(lái)處罰的執(zhí)行難度增加。該辦法的實(shí)施在遏制非法占用土地、改變土地執(zhí)法困境方面取得了實(shí)質(zhì)性的突破，卓有成效。泰州市中級(jí)人民法院對(duì)該做法賦予司法改革創(chuàng)新之舉措，予以肯定，并在泰州地區(qū)基層法院推廣。但司法實(shí)踐中，該辦法的法律層面缺憾也越發(fā)明顯，尤其在2012年1月1日《行政強(qiáng)制法》施行后，作為法律層級(jí)的《行政強(qiáng)制法》對(duì)現(xiàn)實(shí)中需及時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行的行為仍未作突破性的規(guī)定。在此，靖江市人民法院通過(guò)多年來(lái)的創(chuàng)新實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)，進(jìn)一步說(shuō)明該辦法的現(xiàn)實(shí)需要，為法律的完善提供客觀素材和樣本。

 

一、辦法出臺(tái)前靖江地區(qū)的土地違法概況及特點(diǎn)

 

2007年以前，靖江市國(guó)土資源局每年立案查處的土地違法案件均在30件左右。2003年至2006年4年間，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的土地行政處罰案件（均為拆除或者沒(méi)收土地上的建筑物的處罰）僅13件。執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)非法占用土地的建設(shè)行為通常采用這樣的方法處置：條件成就的為行政相對(duì)人補(bǔ)辦手續(xù)，使違法用地合法化；對(duì)嚴(yán)重違反土地利用總體規(guī)劃不可能補(bǔ)辦手續(xù)的，在情況緊急時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)權(quán)衡利弊，先行違法強(qiáng)制拆除，為此靖江市國(guó)土資源局曾被訴至法院，承擔(dān)了敗訴的后果；在其他手段失效的情形下，依程序進(jìn)行行政處罰，并申請(qǐng)法院執(zhí)行，至此違法后果已經(jīng)完成，行政相對(duì)人的對(duì)立情緒大，矛盾一觸即發(fā)，法院的執(zhí)行難度可想而知，所有矛盾都集中到了法院。

 

其中的一起非法占用土地建房的強(qiáng)制執(zhí)行案件，足具有典型性和代表性。2004年10月，靖江市團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)村民劉某與村民小組訂立臨時(shí)用地協(xié)議，使用該組集體土地96平方米建房。因劉某未依法辦理審批手續(xù)，且使用的土地為農(nóng)用地，靖江市國(guó)土資源局下發(fā)停工通知書(shū)，然劉某不聽(tīng)勸阻，在收到停工通知書(shū)的當(dāng)天，即請(qǐng)人連夜突擊施工，投資10多萬(wàn)元，快速建成三間樓房。隨后，市國(guó)土資源局依法對(duì)劉某作出了行政處罰決定書(shū)，責(zé)令劉某限期拆除新建的房屋。可劉某置若罔聞，繼續(xù)裝修入住新屋。2005年8月靖江市國(guó)土資源局向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行處罰決定，拆除劉某建房，交還集體土地。法院經(jīng)審查，依法裁定進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序。執(zhí)行中，劉某所在的村民小組、鎮(zhèn)人民政府均對(duì)劉某的處境表示同情，認(rèn)為劉某系住房困難戶，建房也是出于生活困難的考慮，法院如果再行拆除無(wú)疑使劉某的生活雪上加霜。劉某更是情緒失控，將怒氣轉(zhuǎn)嫁到靖江市國(guó)土資源局與法院的個(gè)別負(fù)責(zé)人頭上，在案件處理中，跑到行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人家中大吵大鬧，影響十分惡劣。在嚴(yán)格執(zhí)行法律與遭遇現(xiàn)實(shí)屏障的兩難境況下，法院花費(fèi)了大量的精力做說(shuō)服疏導(dǎo)工作，并另辟蹊徑，使對(duì)立雙方達(dá)成一致意向：劉某占用農(nóng)田建設(shè)的房屋必須拆除，同時(shí)考慮到劉某的生活現(xiàn)狀，由有關(guān)部門(mén)出資，劉某履行相關(guān)法律手續(xù)另行安排宅基建房。矛盾最終得以解決，但靖江市國(guó)土資源局為拆除違法建筑，規(guī)范土地管理秩序，卻付出了較大的成本，不值得推廣；人民法院執(zhí)行此類案件的效果也不容樂(lè)觀。造成此種局面的原因：

 

（一）是土地行政執(zhí)法手段滯后，違法行為難以被及時(shí)有效的制止。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，企業(yè)、組織和個(gè)人用地需求激增，但土地存量有限，于是未批先用的情形屢禁不止。執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)進(jìn)行立案查處，必須按照《行政處罰法》規(guī)定的程序，履行調(diào)查取證、告知當(dāng)事人作出處罰的事實(shí)依據(jù)等及其依法享有的聽(tīng)證等權(quán)利、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯、進(jìn)行聽(tīng)證、最后行政機(jī)關(guān)經(jīng)審查討論作出處罰決定，從立案查處至處罰決定作出并送達(dá)，行政機(jī)關(guān)常常需要2－3個(gè)月的辦案期限，如果遇到案情復(fù)雜的重大疑難案件，辦案期限甚至?xí)L(zhǎng)。而行政處罰決定作出后，行政機(jī)關(guān)還要等待60日復(fù)議期、3個(gè)月訴訟期屆滿，處罰決定書(shū)生效后，方能依照《土地管理法》第83條的規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

 

（二）是違法行為既成“正果”后，執(zhí)法成本加大。法院采取強(qiáng)制措施拆除的阻力大，在兩難之中，一些應(yīng)予拆除建筑物，恢復(fù)土地原狀的案件只能中止執(zhí)行不了了之。

 

（三）是執(zhí)法社會(huì)效果差，官民對(duì)立情緒嚴(yán)重。一方面執(zhí)法機(jī)關(guān)為執(zhí)行《土地管理法》規(guī)定，履行其法定管理職責(zé)，窮盡一切措施、手段整治土地違法行為，包括申請(qǐng)法院司法強(qiáng)制執(zhí)行；另一方面行政相對(duì)人出于自身利益的考慮，會(huì)百般阻撓執(zhí)行，甚至不惜以死抗?fàn)帲o法院、行政機(jī)關(guān)施加種種壓力，由于行政相對(duì)人的對(duì)立情緒極大，強(qiáng)制拆除違法建筑物相當(dāng)困難。同時(shí)造成社會(huì)財(cái)富的嚴(yán)重浪費(fèi)，社會(huì)輿論難免對(duì)行政相對(duì)人的處境給予同情，對(duì)司法強(qiáng)制執(zhí)行頗有微詞，造成執(zhí)行案件法律效果與社會(huì)效果的反差。

 

二、實(shí)施該辦法的做法和突破性效果

 

根據(jù)該辦法的規(guī)定，靖江市國(guó)土資源局在發(fā)現(xiàn)土地違法行為后，通過(guò)調(diào)查取證，查明行政相對(duì)人的土地違法事實(shí)，向其發(fā)出《責(zé)令停止土地違法行為通知書(shū)》。如行政相對(duì)人不聽(tīng)制止，繼續(xù)違法占地施工的，靖江市國(guó)土資源局可立即向靖江法院申請(qǐng)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行。法院行政庭通過(guò)對(duì)材料的審查，并至現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)際勘查，相對(duì)人違法事實(shí)清楚的，立即下發(fā)準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的行政裁定書(shū)，要求其停止土地違法行為，等待執(zhí)法機(jī)關(guān)的處理，同時(shí)要求為相對(duì)人實(shí)施建設(shè)的第三方協(xié)助法院停止施工；如行政相對(duì)人及第三方不履行法院的行政裁定書(shū)，繼續(xù)違法施工建設(shè)的。行政庭通過(guò)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施如拘留相關(guān)責(zé)任人、罰款等種種有效手段，保證違法行為的暫停，違法后果不因行政程序的緩慢而擴(kuò)大。靖江市國(guó)土資源局在違法行為得到制止后，應(yīng)當(dāng)最遲在兩個(gè)月內(nèi)依照法律規(guī)定的要求和程序，作出行政處罰決定。

 

2007年至2013年7年間，靖江市國(guó)土資源局依據(jù)該辦法的規(guī)定，共向靖江市人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行土地違法案件53件。法院受理后，一部分當(dāng)事人能停止違法行為，主動(dòng)到行政機(jī)關(guān)接受處理，一部分當(dāng)事人則或明或暗予以抵制，利用節(jié)假日或長(zhǎng)假休息時(shí)間強(qiáng)行施工，對(duì)此法院也絕不姑息遷就，一經(jīng)查實(shí)，該采取措施的當(dāng)即采取措施，使當(dāng)事人知曉法院的決心，知難而退。2009年，一農(nóng)戶在耕地里建房搞副業(yè)，靖江市國(guó)土資源局及時(shí)發(fā)現(xiàn)后制止不下，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，經(jīng)法院執(zhí)行，該農(nóng)戶仍強(qiáng)行施工被司法拘留，執(zhí)行中該農(nóng)戶不僅停止施工，還在靖江市國(guó)土資源局的要求下，將剛剛鋪設(shè)的水泥板塊等設(shè)施拆除，對(duì)農(nóng)田復(fù)墾恢復(fù)耕種。執(zhí)行的效果優(yōu)質(zhì)而高效。遠(yuǎn)比下發(fā)行政處罰決定書(shū)后申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除要容易得多，而且違法行為及時(shí)制止下來(lái)后，再通過(guò)作出行政處罰決定，拆除一些圍墻或者地基，可以大大緩解執(zhí)法人員的思想顧慮，也能避免社會(huì)資源遭受損失。

 

靖江法院大力推進(jìn)該辦法的實(shí)施，解決土地執(zhí)法強(qiáng)制手段缺失的困境，得到了靖江市國(guó)土資源局及其上級(jí)部門(mén)的肯定。但法院也憂慮重重，該辦法的出臺(tái)存有法律層面的爭(zhēng)議和分歧。

 

《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”。《最高院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第86條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟法第66條的規(guī)定申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件…（2）具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；…”。《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本法規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。上述法律規(guī)定要求，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為，必須是已過(guò)復(fù)議期、訴訟期的生效的具體行政行為。對(duì)實(shí)踐中存在的起訴、復(fù)議前的強(qiáng)制執(zhí)行，新的《行政強(qiáng)制法》未作出任何規(guī)定。

 

三、土地違法行為強(qiáng)制執(zhí)行的思考與建議

 

（一）法律障礙與現(xiàn)實(shí)需求之間的權(quán)衡與選擇

 

法院將靖江市國(guó)土資源局最初作出的《責(zé)令停止土地違法行為通知書(shū)》納入非訴行政執(zhí)行的范疇審查，賦予其司法強(qiáng)制執(zhí)行力，面臨《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》的法律障礙。但靖江市國(guó)土資源局提出《行政訴訟法》第44條、《行政復(fù)議法》第21條均規(guī)定了訴訟、復(fù)議期間，具體行政行為不停止執(zhí)行的原則，堅(jiān)持具體行政行為一經(jīng)作出，即可申請(qǐng)人民法院執(zhí)行的法律依據(jù)，就是具體行政行為不因訴訟、復(fù)議而停止執(zhí)行的這一特有原則。且法律沒(méi)有賦予土地行政主管部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在當(dāng)前土地違法現(xiàn)象頻發(fā)，行政執(zhí)法手段乏力的緊迫情形之下，如果機(jī)械執(zhí)行法律規(guī)定，勢(shì)必造成土地違法現(xiàn)象制止不力，違法后果易成“正果”，導(dǎo)致新的執(zhí)行難的被動(dòng)局面。而多年來(lái)的創(chuàng)新實(shí)踐也表明這一舉措對(duì)制止土地違法行為有意想不到的效力，靖江市國(guó)土資源局迫切希望法院繼續(xù)推行。靖江市人民法院權(quán)衡認(rèn)為，法律的實(shí)施應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，在當(dāng)前土地執(zhí)法的現(xiàn)狀下，違法占地的事實(shí)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即強(qiáng)制制止，將其消除在萌芽狀態(tài)，具有積極性的意義；且作為行政法重要原則的比例原則的核心內(nèi)容就是：行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的，應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人最小損害的手段、方法和途徑。《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定，就體現(xiàn)了該原則的精神。法院將土地違法行為納入司法強(qiáng)制執(zhí)行的范疇，亦是對(duì)比例原則的創(chuàng)造性應(yīng)用。

 

（二）進(jìn)一步完善違法用地強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范受理?xiàng)l件

 

靖江法院于2007年出臺(tái)《受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)行政命令行為進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施辦法》時(shí)，該規(guī)定適用一切行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。此后，《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施，最高人民法院作出《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》,批復(fù)明確”對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除,法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)” 。因此該規(guī)定應(yīng)及時(shí)修訂，進(jìn)一步完善，明確將土地管理領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行納入非訴執(zhí)行范圍，保護(hù)土地資源，支持土地行政主管部門(mén)依法行政。

 

規(guī)定完善的同時(shí)，還應(yīng)結(jié)合多年來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步限制、縮小土地違法行為強(qiáng)制執(zhí)行的范圍，確有必要的，法院予以強(qiáng)制制止違法行為；無(wú)必要無(wú)意義的，法院可以不予強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，違法占用土地行為的處罰通常分兩種情形：1、對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；2、對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。因此，法院予以強(qiáng)制執(zhí)行的，必須是違法行為導(dǎo)致的處罰后果是拆除建筑物恢復(fù)土地原狀的情形，是為了避免違法損失的擴(kuò)大和將來(lái)執(zhí)行難度的增加。對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的或者可以通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)合法化的違法建設(shè)，法院不予強(qiáng)制執(zhí)行。以避免司法資源的浪費(fèi)。