關于進一步優化審判績效考核的調查與思考
作者：課題組 發布時間：2014-09-28 瀏覽次數：2063
審判績效考核是法院審判管理活動的一項重要內容，在推動法院審判體制改革，保證法院司法公正，提高法院審判效率，完善法院用人機制等方面發揮著積極作用，但隨著法院績效考核制度的普遍運用，這項制度在實施中的各種問題也逐漸暴露出來，對進一步推進法院審判工作的開展和審判管理體制的改革產生了影響。鑒于此，筆者以揚州市江都區人民法院審判績效考核模式為調研對象，分析當前法院績效考核機制的運行情況和存在的具體問題，并嘗試對法院績效考核機制的完善提出對策建議。
一、實證調研：當前江都法院審判績效考核的方法及特點
目前全國各家法院審判績效考核主要包括兩個層次的內容，第一是上級法院對下級法院的考核，第二是法院內部對干警和部門的考核。全國各省級法院大多出臺了對本轄區法院具有指導意義的法院績效考核規定或辦法。以江蘇省為例，2011年江蘇省高級人民法院下發了《全省法院審判質量效率統一指標體系》和《全省法院審判績效考核綜合辦法（試行）》，調整確立了19項基礎指標18項分析指標，成為考核法院和法官工作業績的基本依據，并對中級人民法院、基層人民法院以及中、基層人民法院審判業務部門的考評指標、權重和計算方法分別作了規定，同時按照績效考評得分每月對各中、基層人民法院進行排名通報。2013年江蘇省高院出臺文件改進和完善審判績效考評方式，確立了分級考評、設立考評指標合理區間值、避免簡單排名通報的的考評方法。省級以下各級法院根據省法院文件精神以及自身情況出臺了規范本院績效考核的具體辦法。以揚州市江都區人民法院為例，根據上級法院的文件精神，出臺過《干警業績考核實施辦法》、《部門崗位目標業績考評實施辦法》以及《部門審判績效目標管理責任狀》等文件對干警和部門進行考核。現結合文件規定對江都法院審判績效考核構架及特點做一簡要分析：
1. 考核對象堅持分層分類
文件對各業務部門以及各承辦法官均加以考評，同時根據崗位職能和職位要求的不同，對各業務部門法官按照審判條線粗略分為四大塊，分別為刑事審判業務部門、民事審判業務部門、行政庭以及執行局。四個條線的承辦法官所考核的指標根據審判特色作相應改變，同時每一條線由于各部門所辦理案件類型的差異，指標的設定值也有所差別，例如基層法庭由于案件法律關系較為簡單，所要求的辦案指標值比其他民事法庭較高；考慮到部門負責人身兼審判業務之外的其他事務，對各個部門負責人的辦案數量考核也較低。
2. 考核內容項目趨向合理
每年的考核內容主要根據上級法院對基層法院的考核內容作相應更改，每個審判條線的考核內容不一致，一般主要包括三個方面的指標：一是審判效率指標，包括法定正常審限內結案率、12個月以上未結案率、一審簡易程序適用率、人均結案數以及結案率等；二是審判質量指標，包括一審案件改判發回重審率、生效案件改判發回重審率等；三是審判效果指標，包括進京上訪率、一審服判息訴率等。對比近幾年來審判績效考評的指標，上級法院逐步剔除和加入部分指標，使得考核的內容日趨完善，更加貼近審判實際，更有利于真實反映承辦法官的審判水平。
3.考核方式方法量化性明顯
采取以年度為單元的考核方式，在當年末對法院各業務部門及其人員的審判績效進行考核評定，并在每年年中，開展一些以審判績效為導向的競賽活動，例如“百日辦案競賽活動”，在活動期間，定期將各承辦人的辦案數量及相關指標進行排名并公布，旨在營造良好辦案氛圍，促進全院審判質效指標提升。
關于績效考評的方法，各地法院普遍采取量與質相結合、量化為主的原則。從江都法院的做法來看，考核的依據是對考核的項目和各項具體內容進行分解，確定其量化的指標，然后對考核指標確定分值，統計分數以確定最終考核的結果。考核分數的計算，采取積極計算方法和消極計算方法相結合的方式，例如法定正常審限內結案率等設定最高百分之百的比率，比率越高得分越高，這是一種積極考核計算方法，而對信訪案件、超審限案件等指標的考核，一般采取扣分方法處理，這屬于消極考核計算方法。
該審判績效考核模式以數字化、指標化為特征，在一定程度上克服了傳統的考核模式中人為因素的弊端，將審判指標通過同一度量加以反映，使得考核結果更為簡單、直觀，同時，考核方式、方法的事先公布，考核結果的公開，能夠最大程度地激發被考核人員即法官對考核結果的認同感，從而有效促進法院管理工作的良性發展。
4. 重視考核結果的應用
考核的目的在于通過考核促進法官自我完善與發展，從而提高審判人員的總體素質。從目前情況看，江都法院較為重視審判績效考核結果的運用，考核結果與用人選人相掛鉤，有效調動法官辦案積極性。另一方面，考核結果與激勵機制相銜接，對考核優秀的要進行鼓勵，對考核不達標者要進行處罰。如果沒有獎懲，考核管理和激勵機制不銜接，管理制度就會失去作用。
二、問題透視：審判績效考核的困境分析
從上述分析來看，目前，全省各級法院在審判績效考核工作上進行了不同程度的探索，對提高法院審判工作的質量和效率起到了一定的積極作用，但仍存在一些問題，違背了司法權運行規律，挫傷了法官工作積極性，影響的法官工作的健康良性發展。
1.考核指標設定不盡科學，不完全符合審判工作規律和實際情況
（1）考核價值導向不明確。由于審判工作規律和統計學的局限性，審判績效考核指標體系中的許多指標之間存在一定的價值沖突，例如法定正常審限內結案率和一審簡易程序適用率，雖然兩個都是效率指標，但是當事人在簡易程序期限將滿時，是否該轉為合議庭，往往無所是從，這種價值導向的不明確，為日常審執工作帶來人為的混亂和沖突。
（2）考核指標設置日趨完善，但仍存在弊端。回顧近幾年的考核指標，剔除了上訴率、一審服判息訴率等指標，將法官從當事人個人意志因素的困擾中脫離出來，讓法官更加專注于審判工作，是審判管理工作改革的一大進步。目前考核指標中對審判效率方面的考核比較多，如結案率、院法官人均結案數、一審簡易程序適用率、超審限情況等，但對于審判質量的考核則比較少，且基本上都只偏重于結果，如對一審案件改判發回重審率的考核，案件被發改并不意味著一審就是錯誤，這其中包含許多不特定因素，例如出現新證據、二審當事人變更訴訟請求等情況，如果將這些案件全都納入指標值，該指標對法官辦案質量的評價不符合實際，若考慮對這些不特定因素一一進行剔除，操作難度也很大，如何科學、客觀、全面地設置考核指標，確實短時間難以完全有效解決。
2.考核方法單一片面，不能全面反映單位和法官個人審判水平
（1）法官的審判績效考核中，考核的內容包括審判質量、審判效率和審判效果的指標，從而引出對法官審判能力的綜合評價。應該說，對法官的審判能力以及相應的審判質量、效率和效果的考核是一個綜合評價的問題，很難完全用一個量化的標準加以衡量，將上述項目都納入量化考核范圍并不合理，即便審判質量和審判效率的問題也難以單純運用量化指標加以合理衡量。是否需要引入其他非量化考評方式，以量化為主，非量化為輔相結合，值得商榷。
（2）考核指標值及權重的設定有待優化。2013年省高院，確立分級考評、設立考評指標合理區間值、避免簡單直接排名通報的考評方法。簡單排名通報使得個別法院為排名先進，參與“數據制造”，在年終時人為阻滯立案，突擊引入批量案件，使得績效考評在激勵完善的范圍內喪失了部分意義，但是，如何合理有效地確定區間值范圍，較為全面地反映法院和法官的審判業務水平，也是值得探索的，例如人均結案數這一指標，在全省進行大量數據調研的基礎上還必須考慮到各個地區的具體情況，還有各條線的辦案情況。
（3）從各地法院在實踐中的做法來看，考核的依據是對考核的項目和各項具體內容進行分解，確定其量化的指標，然后對考核指標確定分值，統計分數以確定最終考核的結果，這種單項指標加權冪函數計分、以得分順序排名的考核方式被廣泛運用，該方法最終計算出來的得分能否真實確切反映法院和法官的審判水平，有待我們借助數學分析方法和實證考察進一步探討。
3.審判績效考核理念存在數字化傾向
為提高審執工作質效，審管辦每月對各部門各項考核指標情況逐一排名并進行網上通報，并對當月完成值、目標責任值、與去年同期對比情況分別列明，在全院大會上進行點名通報。一定范圍的以審判績效考評最后得分來排名進位的措施，有助于鼓勵先進，但是片面追求數據排名會出現唯數字化現象，違背審判管理的初衷。在審判績效考核運作過程中，為追求數字排名，法官的審判權被有意無意地弱化，甚至引入大量的批量案件，使得法官將大量的精力投入到批量案件中來，嚴重浪費司法資源，審判績效指標成了法官的額外負擔，降低法官的職業榮譽感。
4.對審判系統中基礎數據的錄入監督乏力
精確統計基礎數據是實行量化考核的前提。目前，有的統計數據并未在統計報表之列或未作硬性要求，如進京上訪率等，使得統計指標的基礎數據沒有公開透明。同時，基礎數據填報由具體承辦人或者書記員完成，由于系統軟件設置的缺陷以及審判管理部門監管的不到位，部分法官為追求較好的數據指標，使得案件信息填寫不真實，造成最終的指標數據失真，無法反映法官審判真實水平。
5.不盡合理考核機制下的結果運用挫傷法官積極性
當前，大多數法院將審判績效考核結果與法官晉職晉級評先評優相結合，對法院用人結果產生一定的影響。在審判績效考核機制本身存在不合理性的情況下，考核結果的運用將會挫傷法官積極性，降低審判績效考核在促進人的自我完善與發展方面的作用，導致績效考核模式在法官中的認同感不高，不利于法院審判工作的長足發展。
三、路徑選擇：進一步優化審判績效考核的思考
1.堅持遵循司法規律，合理有效考評的原則
（1）反對數據功利主義，樹立正確的司法政績觀。由于審判績效考核工作日趨精細化、數字化，在不同程度上給被考核的法官造成了一定壓力，使得部分法官本末倒置，忽略本應關注的審執工作本身，投入更多的精力到考評指標數據上。法院對待指標數據應科學合理，不能唯指標、唯數據，將指標數據當做唯一評判標準，同時更不能將客觀評估當做政績工程，弄虛作假、虛構績效，損害司法統計和績效考評的真實性和公信力。
（2）尊重司法過程，追求審判效率和審判質量相統一。法定審理天數是為了防止法官濫用審理權，侵害當事人權利，但是審判活動必須有審理時間作為保障，這是司法活動的基本規律之一。法官在審理活動中承擔著查明事實、公正判決的重要使命，決不能片面地為了追求效率而放棄公正價值，所以審判績效考評需要將審判效率和審判質量相統一起來，妥善地處理好兩者的關系，給法官在審判活動中以正確的導向。
（3）注重差異，區別單位考核和個人考核。 審判績效考核體系中的大多數指標是針對法院審判工作整體而設計的，由于基層法院審判管理部門的局限性，只是將評估指標值結合歷年法官指標實際值來確定當年的法官個人指標值，甚至部分法院只是將評估指標簡單地套用到法官的個人指標值上，審判管理部門在制定個人審判績效指標值的同時，需要注重各承辦法官的個體差異，包括案件性質、辦案習慣等等，否則會對承辦法官的辦案積極性帶來消極影響。
2.科學設立審判績效考核指標體系
（1）抓住核心指標，提升考核工作的針對性。2011年江蘇省高院制定37項涵蓋效率、質量、效果價值導向的指標考核體系，若將這37項指標均納入考核范圍，價值導向的不明確往往會使法官無所適從，績效考核必然失去意義。法院擔負著一定的社會管理職能，其工作目標和工作重點隨著社會政治經濟發展各階段的形勢與任務的變化而變化。利用數字化的指標考核體系，可以通過篩選考核指標、增減指標權重等方式，及時有效地對工作目標和重點予以調整，給法官提供明確直觀的工作導向，促進審判工作的開展。
（2）關注主觀性指標，排除不以法官意志為轉移的客觀因素影響。主觀性指標一般是指受法官工作態度、工作方法、工作質量等主觀影響較大的指標，例如調解率、法定正常審限內結案率等，相對應的客觀指標就是指更多的由客觀因素決定，包括地區經濟發展狀況、案件類型等不以法官意志為轉移的指標，例如收結案數、上訴率、申訴率等。將該兩類指標分類考核，加大主觀性指標的考核力度，有利于真實反映法官的實際工作水平，同時注意剔除主觀指標中的客觀因素，對于二審中出現新證據等因素而引起的一審案件的改判發回，不應計入一審承辦法官的改發率。
3.合理設立績效考核方法
（1）堅持合理區間值考核方式。合理區間值，即對納入考核的指標，根據審判規律以及歷史值，同時參照上級法院目標值及地區法院平均值、較高值、較低值，經過大量調研論證，確定指標的合理區間，即上限值和下限值，下限值實際就是達標值，一些指標的上限值實質就是監控執，防止因不規范行為導致指標虛高，對高于上限值的，加強重點監控。凡是處于指標值合理區間的，都應當視為良性按照滿分計算，指標值在合理區間以下的，可以按照冪函數加權計算得分。最后根據被考核主體的各項指標的分值情況，綜合評價其績效水平。這種區間值計分模式，可以在一定程度上模糊數據差異，給承辦法官適當減壓，將其注意力轉移到審判工作本身上來，有利于調動法官積極性，促進法院整體質效水平的提升。
（2）調整績效考核的方法，堅持量化指標和綜合評價相結合的原則。從審判固有規律看，對審判績效的評價，并不適宜于只采用量化指標評價方法，而應采取較為靈活的綜合評價方法。綜合評價可以以考核對象實際表現為依據，加入同事評價、領導評價和社會效果評價，由各部門負責人、院領導及部分案件當事人對該承辦法官的審判能力做一綜合評價，其中社會效果評價應占主要部分，社會效果評價是法官辦理案件效果情況最直接的反應。由于綜合評價帶有較多的人為因素，在審判績效考評中，我們仍須堅持量化為主，綜合評價為輔的績效考核評價方式。
（3）建立審判指標數據矯正反饋機制。指標數據由于其自身的局限性，不能作為法官績效評價的唯一依據，需要在使用中加以甄別和校正。部分考核指標的數值過高不正常說明其工作運行態勢不佳，甚至人為制造數據，為避免考核主體片面追求高數值，需要對數據本身進行觀察、設定警示界限，例如實際執行率，根據執行工作實際，實際執行率的數值不可能過高，如果被考核主體的數值遠遠超過該地區的平均水平，則其極有可能虛假填寫結案信息，甚至涉及虛假案件，需要有關部門及時參與調查糾正。對存在不因一審法官意志為轉移的因素而造成的發改案件，及時與上級法院承辦法官進行溝通，并對一審法官的相應指標予以修正。
（4）摒除完全以得分順序排名的考核模式，進行適度的點評。改進以往對全體被考核主體排名通報的做法，僅對排名靠前、有較大進步的進行表揚，同時對排名靠后、指標數據退步的進行適當點評，著重進行原因分析，注重強化優良績效的激勵作用。尊重法官的職業榮譽和司法獨立，防止量化考評損害法官的獨立性與積極性。
4.正確運用審判績效考核結果
（1）樹立以考核結果指導審判工作的理念。績效考核的最終目的是為法院更好地駕馭審判，提高審判的質量和效率服務的，法院績效考核方法須始終圍繞審判業務的需要加以設定，而絕不是行政化的、事務性的績效考核方法就可代替。因此，在對法院績效考核的認識上，應剔除績效考核的行政化和事務化的的色彩，堅持將審判職能的履行作為考核的主要依據，設定符合法院屬性和法官特點的績效考核原則和方法。
（2）將考評結果合理運用到隊伍建設以及審判資源配置中。在建立科學合理審判績效考核機制的前提下，將考評結果運用到人事管理及審判資源配置之中，作為干警評先評優、物質獎勵、晉級晉職、人員培訓及崗位調整的重要依據，在單位形成以業績論英雄的濃厚氛圍。充分發揮其評價、引導、獎懲的功能作用，推動法院走上良性循環道路。
