縱觀世界各國的司法改革，無論是以法官為重心的大陸法系，又或是以當事人為重心的英美法系，都將審判獨立作為改革的重要目標。隨著司法現代化進程的開啟，我國司法體系中審判權與審判管理權、審判監督權的關系也日受社會大眾的矚目。但由于權力關系的復雜不清，導致審判權被干涉問題的日漸凸顯，嚴重危及到了法院裁判功能的正常發揮，因此，從審判權與審判管理權、審判監督權的關系入手，尋找問題，對癥下藥，解決阻礙審判權獨立行使的現實問題，對完善審判權運行機制、更好地堅持司法為民、強化司法公信、實現司法公正與權責統一具有重要意義。

 

一、定位與問題：審判權運行機制的現狀反映

 

審判是指國家專門機關以國家名義依照法律對刑事、民事、經濟和行政等案件進行審理和裁判的活動。[1]審判權則是基于審判活動而獲得，同時服務于審判活動的權力，具有公共事務的屬性。

 

（一）審判權的定位：審判獨立與功能發揮

 

《中華人民共和國憲法》第一百二十六條、《人民法院組織法》第四條的規定體現了審判權運行的獨立性要求，可見審判獨立一直是立法者所追求的目標。但就實踐操作而言，在行使審判權時，如果不能擺脫他種干涉，會造成審理難、執行難、追責難等系列問題，最終導致法官無法獨立完成審判事務，阻礙了司法公正的實現及憲法、法律權威的樹立。

 

在我國，基于相關法律，審判權的行使主體為獨任審判的法官、合議庭組織與審判委員會。法院的裁判功能依靠這三類主體的審判活動而呈現在社會公眾面前。許多人認為法院審判權的行使僅限于對社會糾紛的裁判，其實不然，審判權是執政權的重要組成部分，司法審判工作也是社會治理體系的重要環節，再加上當前人民法院”屬地化”管理的現狀，使得人民法院除了”專司司法裁判職能”外，不可避免地要延伸自身職能參與到各種社會性事務中去，如維穩、信訪處置、拆遷、社會綜合治理等。

 

（二）審判權運行機制的現狀分析：”審判權”與 “審判管理權”、”審判監督權”的矛盾

 

18世紀法國啟蒙運動先驅者孟德斯鳩提出了具有現代意義的”三權分立”學說，審判權作為獨立于立法權與行政權的權力，其在防止權力濫用，以及引導政治社會進入良性發展軌道方面都具有重要作用。”三權分立”學說要求的是審判權的獨立，將其引申于審判權動態運行中的功能發揮，就會發現實現審判權的獨立行使，就需要厘清審判權與審判管理權、審判監督權之間的矛盾關系。

 

就”審判權”與”審判管理權”的矛盾而言，一是目前基層法院的定案決策機制上的主要問題：在合議制層面，合而不議導致承辦人的意見僭越審判長的主導權；在審委會層面，院領導先發言、按領導的少數意見作出決定、一言堂、隨聲附和式表決等問題不同程度的存在。由此形成一個信息不對稱狀態下的矛盾：一來，案件具體承辦人掌握案件基本情況，但是卻沒有最終決策權；而真正把握決策權的卻因為不掌握案件情況而可能不當干預或者判斷偏差。二是當前很多法院的審判管理過多強調了對法官的管理、對審判的控制，審判管理走進了一個誤區--重管理、輕服務，多監督、少保障，重約束、輕激勵，在上下級法院之間和法院內部，法官的裁判權被”績效考評”牢牢綁定，中國司法也由此進入”以數字論英雄”的時代。三是雖然當前法官對所辦案件實行的是”終身負責制”，然而由于審判獨立性的缺失，以及院內領導對案件的干涉，導致了裁判責任的追究不清，造成了”權責不統一”的現狀。

 

就”審判監督權”與”審判權”的矛盾而言，審判監督權要求法院在審判事務與社會性治理事務方面都要有所建樹，而審判權的行使則多是針對審判事務的進行，在社會事務上，缺少積極性，甚至存在被動性。但因為審判監督權的存在，審判權 “社會化”功能需要發揮完善，在沒有得到更多的社會資源支持的情況下，反而會擠占、干擾到法官本職工作的開展，進而影響了司法的公平正義。同時，如社會公眾、地方政府機關及各團體組織對審判權通過人、財、物等變相方式的監督，導致了審判權獨立的進一步缺失。而且，還必須引起注意的是，司法功能橫向、縱向的拓展必然會牽涉更多的利益關系，導致了大量的矛盾在”涉訴信訪”的名義下向司法領域聚集，在沒有有效化解的情況下，審判監督權則將對審判權的行使產生干擾，從而給司法審判帶來了”司法不能承受之重”。

 

二、剖析與歸納：造成審判獨立缺失的原因總結

 

（一）審判管理不善形成了審判權獨立行使的阻力

 

近年來，法院受案數量的增加，加之審判力量的匱乏，導致了法院案件的”雪球式”[2]積累，從而要求審判管理進行適當協調而保證案件的高效審理。但現實中的不當操作又往往會導致審判權被干涉更為嚴重的現象。一方面上級法院對下級法院以考核的形式敦促下級法院的快速結案以解決案件過度飽和的問題，然而由于各地發展狀況的不同，導致不同法院的案件特點也有所不同，適用統一的考核體系在一定程度上與法院自身的實際不符，同時，為了實現指標數據，就必須使用”行政化”手段強迫法院追求數據結果，又進一步阻礙了審判權的獨立行使。另一方面法院內部，院、庭長通過審判管理干預案件審理，以求完成指標任務，緩解案多人少矛盾。從定案形式而言，當前法院定案形式主要為獨任制定案、合議制定案、審委會定案，獨任制與合議制定案，需要經過院、庭長的審簽，容易造成院、庭長對案件的不當干預；審委會決策大多遵從領導的意見，縱而產生負面引導作用。因此，審判管理權的不當干預在一定程度上，給審判權的獨立行使帶來了較大阻力。

 

（二）審判監督導致的職能定位錯失引發了審判權獨立行使的困難

 

審判制度的首要任務即糾紛解決，[3]因此，法院的首要和直接職能即糾紛的裁判。然而，審判監督權的存在，就迫使法院延伸自身職能，積極主動地參與到社會矛盾的有效化解、社會管理機制創新、維護社會穩定等事務中去。再加上，法院作為國家的審判機關，除了承擔糾紛裁判職能外，自然還承擔著司法調研、司法建議等審判信息的抽象化職能與司法解釋的制定等司法規則的創制職能，[4]導致法院在積極介入社會性事務時，過度追求社會效果的實現，以有限的司法資源面對無限的社會糾紛，從而導致了審判壓力倍增以及審判資源緊缺的問題。同時，如上文所述，政府等部門對法院在人、財、物方面變相的監督，法院在處理案件時還必須依從政策性的導向，從內部管理到外部管理，從對下管理到對上管理，都形成了一定的”行政化”色彩。不管是審判壓力的集聚與資源的緊缺，還是政策性的導向的干涉，都給審判權的獨立行使帶來了現實困難。

 

（三）權責不清弱化了審判權的獨立行使

 

審判權的獨立，不僅要實現效率與公正等目標，還要建立起一套符合司法審判規律的責任追究體系。然而，當前法院因為審判管理權與審判監督權的過度干涉，導致了案件裁判后的權責不清。就現實情況而言，院、庭長在案件審理過程中把關定案作用的明顯，以及行政化思維對部分法官產生的現實影響，導致了”審而不判，判而不審”的情況在案件審理過程中時有發生，一是導致了對發改案件、瑕疵案件在追責過程中的問責不嚴，懲戒性不夠的現象；二是導致了在對差錯案件追責時，對誰追責不明的問題。由于權責的不清，法官在案件審理時，多會偏重于請示領導意見，對領導意見更是盲目跟從，導致了審判權被干涉的更為嚴重。

 

三、改進與創新：實現審判權獨立行使的改革思路

 

（一）宏觀層面：立足社會，推進審判獨立

 

1．完善立法，消除不利后果

 

埃爾曼曾經說過：”法律乃是改革的主要力量，是解決沖突的首要渠道。”推進審判獨立的首要工具是完善立法。一是出臺院、庭長在案件審理過程中的參與機制，通過法律予以規范，同時，對參與案件的責任劃分進行明確；二是建立與憲法對接的法律體系。審判獨立雖然在憲法中已經予以明確規定，但現實中缺乏針對審判獨立的專門性立法，導致了審判行為的易被干擾。因此，需要建立一套與憲法相對接的法律體系，特別是出臺不當干預審判獨立行為實質性懲戒性法律法規，減少干擾審判權行使的行為；三是進一步加強法院管理方面的立法。對于上下級法院之間的管理、法院內部的管理進行明確，進而減少法院改革可能產生的行政化管理。

 

2．深化司法公開，發揮主體監督功能

 

法院公信力的產生源自于司法信息的公開程度與社會監督功能的發揮。從司法公開的角度來講，應實現司法公開的層次性與整體性的推進。一是要對司法公開的內容、方式以及范圍等設立統一的標準，特別是要有效推進裁判文書、執行信息等實體性公開，同時建立起司法信息公開的平臺，保證審判流程公開，實現審判管理信息的資源共享與信息流通；二是選擇技術過硬的公司進行合作，強化信息公開的技術保障，以防止黑客等惡意人員的干擾；三是完善司法公開的考評機制，對于符合司法公開要求的應當予以認可，并通過通報等方式進行表彰鼓勵。而且，要拓展社會監督的方式和途徑，建立其法院公開信息的申請制度與反饋制度，強化司法公開的作用。從監督的角度來講，除了司法公開為社會提供的各種監督便利，還要加強人民陪審員、律師等對審判過程及裁判結果的監督，防止司法腐敗，并定期對該類人員進行意見咨詢，從而更好地發揮對法院審判活動的監督功能。

 

（二）中觀層面：規范層級，保障審判獨立

 

1．明確上下級法院的關系，形成監督指導

 

當前，中國法院的司法權仍然是非常弱勢的權力，并缺乏足夠的權威與信譽。而這種弱勢的根源部分來自于非正常的監督指導關系。據最高人民法院《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》的相關規定，上級法院監督指導下級法院的審判業務工作，監督指導的范圍、方式和程序應當符合法律規定。因此，上下級法院之間的監督、指導應當在法律規定的范圍內，并不應該”越權”。為此，應將規范上下級法院關系作為司法體制改革總體布局的突破點，加強頂層設計和系統構建，統籌規劃好制度改革的現實性、長遠性、科學性、合理性等問題，實現監督指導關系的理性回歸。要明確上級法院對下級法院在司法行政、人事管理等方面的方式與范圍，避免侵蝕審判導權行為的發生。對不同層級法院的功能要進行合理界定，厘清上級法院對下級法院的監督管理職權，提升指導與監督工作的針對性、實效性。可以擺脫當前案件請示的做法，以案件管轄權轉移進行替代。同時，應嚴格規范上級法院對下級法院案件發回重審與指定再審的條件，如有發回重審或是制定再審的，必須在裁判文書中說明具體事由。

 

2．完善業績考核評價機制，提升審判質效

 

科學的考評機制對檢驗評價一個法院的司法能力、審判質效等總體狀況，推動爭先創優無疑具有積極作用。但某些不科學的考核指標往往會帶來負面影響，使考核制度背離初衷。但可以肯定的是，這種依托現代科技開展的法院績效、部門績效和法官績效考評機制，使得管理的精確性和可驗證性得到加強。但是在實踐中要理性應對，考核是手段，審判質效才是目標，所以考核方式上要注意：第一，區分管理數據與案件數據的不同價值。因為法院整體發展態勢除了案件數據，還包括制度創新、隊伍建設、基層基礎建設等方面的數據，應該對其進行區分，各取所用，不能講管理數據與案件數據的考核混為一談。第二，取消既影響法官工作積極性，又沒有實際效果的考評方法。對于違背審判規律考核方式，特別是各種沒有實際效果，容易引起誤導的排名考核，應當堅決予以廢除，出臺適合審判規律，能夠切實推進審判權功能發揮的考評機制。第三，要”跳出考核抓質效”，推行正確的管理模式。設置與自身案件數量、類型特點、質效狀態、發展需要相契合的管理模式，尤其是為了保證指標數據的真實可信，要有”寧丟名次，不失標準”的魄力。

 

（三）微觀層面：加強管理，實現審判獨立

 

1．規范院、庭長監督管理職責，確保審判獨立

 

對于院、庭長的管理職責，不能走極端方式，雖然現在院、庭長的管理方式影響到了審判獨立，但并不能就此否定院、庭長的管理職責。為了規范院、庭長監督管理職責，確保審判獨立，應加強院、庭長對重大、疑難、復雜或新類型案件的監督管理，通過個案管理把監管工作滲透到審判活動中，確保在每起案件中實現公平正義。一是明確院、庭長行使審判監督權與審判管理權的范圍與方式。監督時應做到不可以越權監督，釋明監督的權限與范圍，同時還應明確監督的責任追究以及懈怠監督的責任承擔；管理時應注重不能將管理權凌駕于審判權至上，院、庭長管理職責的定位、主體、對象、內容、方法、程序等事項要有法律、司法解釋上的依據，要將管理與審判區分開，各自界定范圍，從制度完善、隊伍建設等方面服務于審判，為審判權的依法、有序運行創造有利條件，提供必要保障。二是院、庭長指導辦案，對重大疑難、集團訴訟、群體性糾紛，要求立案部門實行登記備案，在移送卷宗時告知業務庭庭長，并將重大案件的基本情況在一定時間內登記上報院長，案情重大緊急的立即匯報；對敏感性案件，院長動態跟蹤督辦，隨時了解案件進展，及時出面協調，指導審理，化解不穩定因素，確保不發生影響穩定的事件。總體來講，完善院、庭長的監督管理職責，既要切實發揮對審判活動的監督與制約作用，又要禁止超越法律規定干預審判業務部門及審判人員依法辦案，形成院、庭長監督管理與審判工作的良性互動格局。

 

2．完善定案機制，推進司法規范化

 

十八屆三中全會要求通過改革，明確審判主體，改變”審者不判，判者不審”、責任歸屬不清的亂局。[5]隨著審判獨立的推進，人民法院的定案機制將發生深刻的變化，核心導向就是讓院、庭長行政領導意義上的”管案權”重新回歸審判組織，正所謂”讓審理者裁判，讓裁判者負責”。首先，確定合議庭與審委會的裁判機制。其次，加強對合議庭與審委會的監督考核。一是明確獨任法官或合議庭行使審判權與院、庭長行使審判監督權的界限，除審判委員會討論后形成的決定以外，院、庭長不得個人改變獨任法官或者合議庭的決定。二是加強對合議庭履職過程的監督。審判管理、審務督察部門通過查看庭審錄音錄像，抽查合議庭評議筆錄，發現和查處合議庭成員怠于履職的行為。三是把合議庭全體成員的履職情況均納入考核。對裁判差錯負有責任的合議庭成員，均應承擔相應責任。最后，通過規范審委會委員職責、規范議事表決程序、規范案件報告方式等措施來強化審委會的職能發揮，如審理報告會前研閱，會上不再匯報案情；分管院領導末位發言，其他委員隨機發言和主持人點名發言等。

 

四、結語

 

審判權的行使需要審判管理權的服務以及審判監督權的約束，但在當前權力關系存在諸多問題的前提下，不僅要從理論層面，探索審判權與審判管理權、審判監督權的合理關系，更要借鑒實踐經驗，推進三種權力的良性運行，最終實現審判獨立的目標。本文從審判權與審判管理權、審判監督權關系為視角，對當前的影響審判獨立的問題予以展現，并從宏觀、中觀與微觀層面提出了相關的改革思路，但由于時間的緊迫性與資料來源的局限性，筆者所發現的問題與探尋的思路可能存在不足。鑒于此，本文只求能夠作為問路之”石”，以期能夠引來上等之”玉”。

 

 

 


[1]朱鋒主：《中華人民共和國憲法釋義》，人民出版社1993年版，第250頁。

[2]丁壽興：”司法功能完善與審判職權配置模式的構造”，載《人民司法》2010年第19期。

[3][日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004年版，第1頁。

[4]梁平，陳燾：”我國法院職能轉型過程中的法理探究”，載《河北大學學報（社會科學版）》2012年第6期。

[5]季衛東：”兩個風向標”，載《中國改革》2014年第1期。