縱觀世界各國的司法改革，無論是以法官為重心的大陸法系，又或是以當事人為重心的英美法系，都將審判獨立作為改革的重要目標。隨著司法現(xiàn)代化進程的開啟，我國司法體系中審判權(quán)與審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)的關(guān)系也日受社會大眾的矚目。但由于權(quán)力關(guān)系的復雜不清，導致審判權(quán)被干涉問題的日漸凸顯，嚴重危及到了法院裁判功能的正常發(fā)揮，因此，從審判權(quán)與審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)的關(guān)系入手，尋找問題，對癥下藥，解決阻礙審判權(quán)獨立行使的現(xiàn)實問題，對完善審判權(quán)運行機制、更好地堅持司法為民、強化司法公信、實現(xiàn)司法公正與權(quán)責統(tǒng)一具有重要意義。

 

一、定位與問題：審判權(quán)運行機制的現(xiàn)狀反映

 

審判是指國家專門機關(guān)以國家名義依照法律對刑事、民事、經(jīng)濟和行政等案件進行審理和裁判的活動。[1]審判權(quán)則是基于審判活動而獲得，同時服務于審判活動的權(quán)力，具有公共事務的屬性。

 

（一）審判權(quán)的定位：審判獨立與功能發(fā)揮

 

《中華人民共和國憲法》第一百二十六條、《人民法院組織法》第四條的規(guī)定體現(xiàn)了審判權(quán)運行的獨立性要求，可見審判獨立一直是立法者所追求的目標。但就實踐操作而言，在行使審判權(quán)時，如果不能擺脫他種干涉，會造成審理難、執(zhí)行難、追責難等系列問題，最終導致法官無法獨立完成審判事務，阻礙了司法公正的實現(xiàn)及憲法、法律權(quán)威的樹立。

 

在我國，基于相關(guān)法律，審判權(quán)的行使主體為獨任審判的法官、合議庭組織與審判委員會。法院的裁判功能依靠這三類主體的審判活動而呈現(xiàn)在社會公眾面前。許多人認為法院審判權(quán)的行使僅限于對社會糾紛的裁判，其實不然，審判權(quán)是執(zhí)政權(quán)的重要組成部分，司法審判工作也是社會治理體系的重要環(huán)節(jié)，再加上當前人民法院”屬地化”管理的現(xiàn)狀，使得人民法院除了”專司司法裁判職能”外，不可避免地要延伸自身職能參與到各種社會性事務中去，如維穩(wěn)、信訪處置、拆遷、社會綜合治理等。

 

（二）審判權(quán)運行機制的現(xiàn)狀分析：”審判權(quán)”與 “審判管理權(quán)”、”審判監(jiān)督權(quán)”的矛盾

 

18世紀法國啟蒙運動先驅(qū)者孟德斯鳩提出了具有現(xiàn)代意義的”三權(quán)分立”學說，審判權(quán)作為獨立于立法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力，其在防止權(quán)力濫用，以及引導政治社會進入良性發(fā)展軌道方面都具有重要作用。”三權(quán)分立”學說要求的是審判權(quán)的獨立，將其引申于審判權(quán)動態(tài)運行中的功能發(fā)揮，就會發(fā)現(xiàn)實現(xiàn)審判權(quán)的獨立行使，就需要厘清審判權(quán)與審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)之間的矛盾關(guān)系。

 

就”審判權(quán)”與”審判管理權(quán)”的矛盾而言，一是目前基層法院的定案決策機制上的主要問題：在合議制層面，合而不議導致承辦人的意見僭越審判長的主導權(quán)；在審委會層面，院領(lǐng)導先發(fā)言、按領(lǐng)導的少數(shù)意見作出決定、一言堂、隨聲附和式表決等問題不同程度的存在。由此形成一個信息不對稱狀態(tài)下的矛盾：一來，案件具體承辦人掌握案件基本情況，但是卻沒有最終決策權(quán)；而真正把握決策權(quán)的卻因為不掌握案件情況而可能不當干預或者判斷偏差。二是當前很多法院的審判管理過多強調(diào)了對法官的管理、對審判的控制，審判管理走進了一個誤區(qū)--重管理、輕服務，多監(jiān)督、少保障，重約束、輕激勵，在上下級法院之間和法院內(nèi)部，法官的裁判權(quán)被”績效考評”牢牢綁定，中國司法也由此進入”以數(shù)字論英雄”的時代。三是雖然當前法官對所辦案件實行的是”終身負責制”，然而由于審判獨立性的缺失，以及院內(nèi)領(lǐng)導對案件的干涉，導致了裁判責任的追究不清，造成了”權(quán)責不統(tǒng)一”的現(xiàn)狀。

 

就”審判監(jiān)督權(quán)”與”審判權(quán)”的矛盾而言，審判監(jiān)督權(quán)要求法院在審判事務與社會性治理事務方面都要有所建樹，而審判權(quán)的行使則多是針對審判事務的進行，在社會事務上，缺少積極性，甚至存在被動性。但因為審判監(jiān)督權(quán)的存在，審判權(quán) “社會化”功能需要發(fā)揮完善，在沒有得到更多的社會資源支持的情況下，反而會擠占、干擾到法官本職工作的開展，進而影響了司法的公平正義。同時，如社會公眾、地方政府機關(guān)及各團體組織對審判權(quán)通過人、財、物等變相方式的監(jiān)督，導致了審判權(quán)獨立的進一步缺失。而且，還必須引起注意的是，司法功能橫向、縱向的拓展必然會牽涉更多的利益關(guān)系，導致了大量的矛盾在”涉訴信訪”的名義下向司法領(lǐng)域聚集，在沒有有效化解的情況下，審判監(jiān)督權(quán)則將對審判權(quán)的行使產(chǎn)生干擾，從而給司法審判帶來了”司法不能承受之重”。

 

二、剖析與歸納：造成審判獨立缺失的原因總結(jié)

 

（一）審判管理不善形成了審判權(quán)獨立行使的阻力

 

近年來，法院受案數(shù)量的增加，加之審判力量的匱乏，導致了法院案件的”雪球式”[2]積累，從而要求審判管理進行適當協(xié)調(diào)而保證案件的高效審理。但現(xiàn)實中的不當操作又往往會導致審判權(quán)被干涉更為嚴重的現(xiàn)象。一方面上級法院對下級法院以考核的形式敦促下級法院的快速結(jié)案以解決案件過度飽和的問題，然而由于各地發(fā)展狀況的不同，導致不同法院的案件特點也有所不同，適用統(tǒng)一的考核體系在一定程度上與法院自身的實際不符，同時，為了實現(xiàn)指標數(shù)據(jù)，就必須使用”行政化”手段強迫法院追求數(shù)據(jù)結(jié)果，又進一步阻礙了審判權(quán)的獨立行使。另一方面法院內(nèi)部，院、庭長通過審判管理干預案件審理，以求完成指標任務，緩解案多人少矛盾。從定案形式而言，當前法院定案形式主要為獨任制定案、合議制定案、審委會定案，獨任制與合議制定案，需要經(jīng)過院、庭長的審簽，容易造成院、庭長對案件的不當干預；審委會決策大多遵從領(lǐng)導的意見，縱而產(chǎn)生負面引導作用。因此，審判管理權(quán)的不當干預在一定程度上，給審判權(quán)的獨立行使帶來了較大阻力。

 

（二）審判監(jiān)督導致的職能定位錯失引發(fā)了審判權(quán)獨立行使的困難

 

審判制度的首要任務即糾紛解決，[3]因此，法院的首要和直接職能即糾紛的裁判。然而，審判監(jiān)督權(quán)的存在，就迫使法院延伸自身職能，積極主動地參與到社會矛盾的有效化解、社會管理機制創(chuàng)新、維護社會穩(wěn)定等事務中去。再加上，法院作為國家的審判機關(guān)，除了承擔糾紛裁判職能外，自然還承擔著司法調(diào)研、司法建議等審判信息的抽象化職能與司法解釋的制定等司法規(guī)則的創(chuàng)制職能，[4]導致法院在積極介入社會性事務時，過度追求社會效果的實現(xiàn)，以有限的司法資源面對無限的社會糾紛，從而導致了審判壓力倍增以及審判資源緊缺的問題。同時，如上文所述，政府等部門對法院在人、財、物方面變相的監(jiān)督，法院在處理案件時還必須依從政策性的導向，從內(nèi)部管理到外部管理，從對下管理到對上管理，都形成了一定的”行政化”色彩。不管是審判壓力的集聚與資源的緊缺，還是政策性的導向的干涉，都給審判權(quán)的獨立行使帶來了現(xiàn)實困難。

 

（三）權(quán)責不清弱化了審判權(quán)的獨立行使

 

審判權(quán)的獨立，不僅要實現(xiàn)效率與公正等目標，還要建立起一套符合司法審判規(guī)律的責任追究體系。然而，當前法院因為審判管理權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)的過度干涉，導致了案件裁判后的權(quán)責不清。就現(xiàn)實情況而言，院、庭長在案件審理過程中把關(guān)定案作用的明顯，以及行政化思維對部分法官產(chǎn)生的現(xiàn)實影響，導致了”審而不判，判而不審”的情況在案件審理過程中時有發(fā)生，一是導致了對發(fā)改案件、瑕疵案件在追責過程中的問責不嚴，懲戒性不夠的現(xiàn)象；二是導致了在對差錯案件追責時，對誰追責不明的問題。由于權(quán)責的不清，法官在案件審理時，多會偏重于請示領(lǐng)導意見，對領(lǐng)導意見更是盲目跟從，導致了審判權(quán)被干涉的更為嚴重。

 

三、改進與創(chuàng)新：實現(xiàn)審判權(quán)獨立行使的改革思路

 

（一）宏觀層面：立足社會，推進審判獨立

 

1．完善立法，消除不利后果

 

埃爾曼曾經(jīng)說過：”法律乃是改革的主要力量，是解決沖突的首要渠道。”推進審判獨立的首要工具是完善立法。一是出臺院、庭長在案件審理過程中的參與機制，通過法律予以規(guī)范，同時，對參與案件的責任劃分進行明確；二是建立與憲法對接的法律體系。審判獨立雖然在憲法中已經(jīng)予以明確規(guī)定，但現(xiàn)實中缺乏針對審判獨立的專門性立法，導致了審判行為的易被干擾。因此，需要建立一套與憲法相對接的法律體系，特別是出臺不當干預審判獨立行為實質(zhì)性懲戒性法律法規(guī)，減少干擾審判權(quán)行使的行為；三是進一步加強法院管理方面的立法。對于上下級法院之間的管理、法院內(nèi)部的管理進行明確，進而減少法院改革可能產(chǎn)生的行政化管理。

 

2．深化司法公開，發(fā)揮主體監(jiān)督功能

 

法院公信力的產(chǎn)生源自于司法信息的公開程度與社會監(jiān)督功能的發(fā)揮。從司法公開的角度來講，應實現(xiàn)司法公開的層次性與整體性的推進。一是要對司法公開的內(nèi)容、方式以及范圍等設(shè)立統(tǒng)一的標準，特別是要有效推進裁判文書、執(zhí)行信息等實體性公開，同時建立起司法信息公開的平臺，保證審判流程公開，實現(xiàn)審判管理信息的資源共享與信息流通；二是選擇技術(shù)過硬的公司進行合作，強化信息公開的技術(shù)保障，以防止黑客等惡意人員的干擾；三是完善司法公開的考評機制，對于符合司法公開要求的應當予以認可，并通過通報等方式進行表彰鼓勵。而且，要拓展社會監(jiān)督的方式和途徑，建立其法院公開信息的申請制度與反饋制度，強化司法公開的作用。從監(jiān)督的角度來講，除了司法公開為社會提供的各種監(jiān)督便利，還要加強人民陪審員、律師等對審判過程及裁判結(jié)果的監(jiān)督，防止司法腐敗，并定期對該類人員進行意見咨詢，從而更好地發(fā)揮對法院審判活動的監(jiān)督功能。

 

（二）中觀層面：規(guī)范層級，保障審判獨立

 

1．明確上下級法院的關(guān)系，形成監(jiān)督指導

 

當前，中國法院的司法權(quán)仍然是非常弱勢的權(quán)力，并缺乏足夠的權(quán)威與信譽。而這種弱勢的根源部分來自于非正常的監(jiān)督指導關(guān)系。據(jù)最高人民法院《關(guān)于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務關(guān)系的若干意見》的相關(guān)規(guī)定，上級法院監(jiān)督指導下級法院的審判業(yè)務工作，監(jiān)督指導的范圍、方式和程序應當符合法律規(guī)定。因此，上下級法院之間的監(jiān)督、指導應當在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并不應該”越權(quán)”。為此，應將規(guī)范上下級法院關(guān)系作為司法體制改革總體布局的突破點，加強頂層設(shè)計和系統(tǒng)構(gòu)建，統(tǒng)籌規(guī)劃好制度改革的現(xiàn)實性、長遠性、科學性、合理性等問題，實現(xiàn)監(jiān)督指導關(guān)系的理性回歸。要明確上級法院對下級法院在司法行政、人事管理等方面的方式與范圍，避免侵蝕審判導權(quán)行為的發(fā)生。對不同層級法院的功能要進行合理界定，厘清上級法院對下級法院的監(jiān)督管理職權(quán)，提升指導與監(jiān)督工作的針對性、實效性。可以擺脫當前案件請示的做法，以案件管轄權(quán)轉(zhuǎn)移進行替代。同時，應嚴格規(guī)范上級法院對下級法院案件發(fā)回重審與指定再審的條件，如有發(fā)回重審或是制定再審的，必須在裁判文書中說明具體事由。

 

2．完善業(yè)績考核評價機制，提升審判質(zhì)效

 

科學的考評機制對檢驗評價一個法院的司法能力、審判質(zhì)效等總體狀況，推動爭先創(chuàng)優(yōu)無疑具有積極作用。但某些不科學的考核指標往往會帶來負面影響，使考核制度背離初衷。但可以肯定的是，這種依托現(xiàn)代科技開展的法院績效、部門績效和法官績效考評機制，使得管理的精確性和可驗證性得到加強。但是在實踐中要理性應對，考核是手段，審判質(zhì)效才是目標，所以考核方式上要注意：第一，區(qū)分管理數(shù)據(jù)與案件數(shù)據(jù)的不同價值。因為法院整體發(fā)展態(tài)勢除了案件數(shù)據(jù)，還包括制度創(chuàng)新、隊伍建設(shè)、基層基礎(chǔ)建設(shè)等方面的數(shù)據(jù)，應該對其進行區(qū)分，各取所用，不能講管理數(shù)據(jù)與案件數(shù)據(jù)的考核混為一談。第二，取消既影響法官工作積極性，又沒有實際效果的考評方法。對于違背審判規(guī)律考核方式，特別是各種沒有實際效果，容易引起誤導的排名考核，應當堅決予以廢除，出臺適合審判規(guī)律，能夠切實推進審判權(quán)功能發(fā)揮的考評機制。第三，要”跳出考核抓質(zhì)效”，推行正確的管理模式。設(shè)置與自身案件數(shù)量、類型特點、質(zhì)效狀態(tài)、發(fā)展需要相契合的管理模式，尤其是為了保證指標數(shù)據(jù)的真實可信，要有”寧丟名次，不失標準”的魄力。

 

（三）微觀層面：加強管理，實現(xiàn)審判獨立

 

1．規(guī)范院、庭長監(jiān)督管理職責，確保審判獨立

 

對于院、庭長的管理職責，不能走極端方式，雖然現(xiàn)在院、庭長的管理方式影響到了審判獨立，但并不能就此否定院、庭長的管理職責。為了規(guī)范院、庭長監(jiān)督管理職責，確保審判獨立，應加強院、庭長對重大、疑難、復雜或新類型案件的監(jiān)督管理，通過個案管理把監(jiān)管工作滲透到審判活動中，確保在每起案件中實現(xiàn)公平正義。一是明確院、庭長行使審判監(jiān)督權(quán)與審判管理權(quán)的范圍與方式。監(jiān)督時應做到不可以越權(quán)監(jiān)督，釋明監(jiān)督的權(quán)限與范圍，同時還應明確監(jiān)督的責任追究以及懈怠監(jiān)督的責任承擔；管理時應注重不能將管理權(quán)凌駕于審判權(quán)至上，院、庭長管理職責的定位、主體、對象、內(nèi)容、方法、程序等事項要有法律、司法解釋上的依據(jù)，要將管理與審判區(qū)分開，各自界定范圍，從制度完善、隊伍建設(shè)等方面服務于審判，為審判權(quán)的依法、有序運行創(chuàng)造有利條件，提供必要保障。二是院、庭長指導辦案，對重大疑難、集團訴訟、群體性糾紛，要求立案部門實行登記備案，在移送卷宗時告知業(yè)務庭庭長，并將重大案件的基本情況在一定時間內(nèi)登記上報院長，案情重大緊急的立即匯報；對敏感性案件，院長動態(tài)跟蹤督辦，隨時了解案件進展，及時出面協(xié)調(diào)，指導審理，化解不穩(wěn)定因素，確保不發(fā)生影響穩(wěn)定的事件。總體來講，完善院、庭長的監(jiān)督管理職責，既要切實發(fā)揮對審判活動的監(jiān)督與制約作用，又要禁止超越法律規(guī)定干預審判業(yè)務部門及審判人員依法辦案，形成院、庭長監(jiān)督管理與審判工作的良性互動格局。

 

2．完善定案機制，推進司法規(guī)范化

 

十八屆三中全會要求通過改革，明確審判主體，改變”審者不判，判者不審”、責任歸屬不清的亂局。[5]隨著審判獨立的推進，人民法院的定案機制將發(fā)生深刻的變化，核心導向就是讓院、庭長行政領(lǐng)導意義上的”管案權(quán)”重新回歸審判組織，正所謂”讓審理者裁判，讓裁判者負責”。首先，確定合議庭與審委會的裁判機制。其次，加強對合議庭與審委會的監(jiān)督考核。一是明確獨任法官或合議庭行使審判權(quán)與院、庭長行使審判監(jiān)督權(quán)的界限，除審判委員會討論后形成的決定以外，院、庭長不得個人改變獨任法官或者合議庭的決定。二是加強對合議庭履職過程的監(jiān)督。審判管理、審務督察部門通過查看庭審錄音錄像，抽查合議庭評議筆錄，發(fā)現(xiàn)和查處合議庭成員怠于履職的行為。三是把合議庭全體成員的履職情況均納入考核。對裁判差錯負有責任的合議庭成員，均應承擔相應責任。最后，通過規(guī)范審委會委員職責、規(guī)范議事表決程序、規(guī)范案件報告方式等措施來強化審委會的職能發(fā)揮，如審理報告會前研閱，會上不再匯報案情；分管院領(lǐng)導末位發(fā)言，其他委員隨機發(fā)言和主持人點名發(fā)言等。

 

四、結(jié)語

 

審判權(quán)的行使需要審判管理權(quán)的服務以及審判監(jiān)督權(quán)的約束，但在當前權(quán)力關(guān)系存在諸多問題的前提下，不僅要從理論層面，探索審判權(quán)與審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)的合理關(guān)系，更要借鑒實踐經(jīng)驗，推進三種權(quán)力的良性運行，最終實現(xiàn)審判獨立的目標。本文從審判權(quán)與審判管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)關(guān)系為視角，對當前的影響審判獨立的問題予以展現(xiàn)，并從宏觀、中觀與微觀層面提出了相關(guān)的改革思路，但由于時間的緊迫性與資料來源的局限性，筆者所發(fā)現(xiàn)的問題與探尋的思路可能存在不足。鑒于此，本文只求能夠作為問路之”石”，以期能夠引來上等之”玉”。

 

 

 


[1]朱鋒主：《中華人民共和國憲法釋義》，人民出版社1993年版，第250頁。

[2]丁壽興：”司法功能完善與審判職權(quán)配置模式的構(gòu)造”，載《人民司法》2010年第19期。

[3][日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004年版，第1頁。

[4]梁平，陳燾：”我國法院職能轉(zhuǎn)型過程中的法理探究”，載《河北大學學報（社會科學版）》2012年第6期。

[5]季衛(wèi)東：”兩個風向標”，載《中國改革》2014年第1期。