司法建議工作是人民法院主動(dòng)將審判行為向案外延伸的重要方式之一，對(duì)于發(fā)揮法院審判職能，參與社會(huì)治安綜合治理，宣傳社會(huì)主義法治，教育公民、法人和其它組織遵守法律，堵塞制度和管理漏洞，自覺同違法犯罪行為作斗爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧發(fā)展有著十分重要的意義。但是就實(shí)際操作過(guò)程來(lái)看，法院司法建議工作的開展存在著許多缺失與不足，直接導(dǎo)致了實(shí)然與應(yīng)然的背離，影響了其功效的發(fā)揮。

 

一、司法建議的性質(zhì)界定及其價(jià)值定位

 

（一）司法建議的性質(zhì)界定：“審判權(quán)的延伸和補(bǔ)充”

 

司法建議源于人民法院的審判權(quán)，但與審判權(quán)有質(zhì)的區(qū)別，表現(xiàn)在：1.審判權(quán)針對(duì)的是訴訟中的問(wèn)題，而司法建議針對(duì)的是訴訟外的問(wèn)題；2.審判權(quán)具有法律強(qiáng)制性，而司法建議權(quán)一般不具有法律強(qiáng)制性，它一般只具有建議、指導(dǎo)性；3.審判權(quán)是對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人行為的直接裁判，而司法建議是對(duì)有關(guān)單位存在問(wèn)題一種間接的監(jiān)督和糾正；4.審判權(quán)所指向的對(duì)象一般處于司法權(quán)的控制之內(nèi)，被告必須受人民法院的支配，而接受司法建議不受法院的支配，它只是根據(jù)人民法院提供的有關(guān)事實(shí)材料，依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)，在自己的職權(quán)范圍里獨(dú)立作出相應(yīng)的處理決定。

 

司法建議是人民法院審判權(quán)的必然延伸和有益補(bǔ)充。因?yàn)橹挥性谛惺箤徟袡?quán)的過(guò)程中，人民法院才有可能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，才能有針對(duì)性地提出司法建議。它是人民法院在行使審判權(quán)的過(guò)程中處理某些特殊情形的一種特殊職權(quán)。同時(shí)，司法建議是一項(xiàng)嚴(yán)肅的、不可忽視的司法活動(dòng)。在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，及時(shí)提出司法建議也是人民法院的一種職責(zé)，它不能憑主觀意志放棄或處分。

 

（二）司法建議的價(jià)值定位：“司法能動(dòng)地服務(wù)社會(huì)”

 

強(qiáng)調(diào)司法建議，就不能不講能動(dòng)司法。能動(dòng)司法,簡(jiǎn)而言之,就是發(fā)揮司法的主觀能動(dòng)性,積極主動(dòng)地為大局服務(wù),為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。能動(dòng)司法對(duì)法院的審判工作提出了新的要求:法院不能拘泥于“裁判”這個(gè)狹隘的職能分工，只要是有助于預(yù)防、化解糾紛的工作,法院都要積極去做，包括積極開展調(diào)研、建立糾紛預(yù)警機(jī)制、提供司法建議也是司法工作的重要組成部分。法官不能只做單純適用規(guī)則的消極的裁判者,而要充當(dāng)“社會(huì)工程師”角色。司法建議工作是人民法院服務(wù)大局的重要切入點(diǎn)，人民法院結(jié)合審判工作開展的司法建議活動(dòng)，實(shí)質(zhì)是被動(dòng)司法向能動(dòng)司法的轉(zhuǎn)變，是法院以優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)參與社會(huì)治理的重要方式。俗話講，“當(dāng)局者迷，旁觀者清”。具體審理案件的法院往往最先聆聽到利益訴求，最早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，最早解析矛盾，特別是通常更能發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位存在的薄弱環(huán)節(jié)和各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更能準(zhǔn)確總結(jié)出引起糾紛的緣由和教訓(xùn)。提出健全措施或改進(jìn)工作方式的建議，往往具有相當(dāng)?shù)尼槍?duì)性和建設(shè)性。司法建議獲得認(rèn)可，會(huì)促進(jìn)相關(guān)機(jī)關(guān)或主動(dòng)或被動(dòng)的將司法建議作為制定該類政策的參考或依據(jù)，以調(diào)整或形成公共政策，因此司法建議有助于促使公共政策逐步形成，是司法能動(dòng)的參與社會(huì)服務(wù)和社會(huì)治理的重要方式。

 

二、司法建議工作實(shí)踐運(yùn)行中存在的問(wèn)題

 

（一）法院、法官對(duì)司法建議工作重視不夠

 

一方面，由于“案多人少”的壓力大，法院和法官忙于應(yīng)付審判和執(zhí)行等業(yè)務(wù)工作，少有精力顧及司法建議等“案外”服務(wù)性工作。而司法建議書的書寫要求高，占用時(shí)間較長(zhǎng)，發(fā)送一條司法建議的時(shí)間有時(shí)可以審結(jié)一二個(gè)簡(jiǎn)易案件。

 

另一方面，我國(guó)自上世紀(jì)90年起引入了控辯制，即把之前完全由法院和檢察院掌握的調(diào)查取證權(quán)放給當(dāng)事人和他們的律師，中國(guó)司法制度的運(yùn)行由此發(fā)生了一個(gè)根本性的變化。如此一來(lái)，法官在強(qiáng)調(diào)中立的模式下，職權(quán)主義蕩然無(wú)存，司法由此變得消極與被動(dòng)。盡管現(xiàn)在提倡和要求能動(dòng)司法，但消極司法的陰影仍然存在，對(duì)法官的觀念影響至深，法官對(duì)司法建議的功能和作用認(rèn)識(shí)模糊甚至存在抵觸思想，對(duì)司法建議存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為法院本質(zhì)工作是抓審判，司法建議可提可不提。

 

（二）司法建議書的形式、內(nèi)容及發(fā)送程序不規(guī)范

 

司法建議書本身形式與內(nèi)容的不規(guī)范主要表現(xiàn)在：一些司法建議書格式不夠規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，同一個(gè)法院發(fā)出的司法建議書的格式都不統(tǒng)一。有些司法建議書未詳細(xì)描述案情，或描述案情時(shí)遺漏關(guān)鍵情節(jié)，提出問(wèn)題時(shí)說(shuō)理不充分，或沒(méi)有證據(jù)支持提出的論點(diǎn)。一些司法建議的內(nèi)容空洞，只是空泛地建議某單位加強(qiáng)管理、加強(qiáng)對(duì)職工的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)等等，未提出可執(zhí)行、可操作的建議，對(duì)被建議單位沒(méi)有什么幫助。

 

目前，法官選擇什么樣的問(wèn)題，如何選擇問(wèn)題，比較隨意。個(gè)別法官為了完成任務(wù)，盡挑一些與之聯(lián)系較多、溝通容易的單位發(fā)送司法建議，建議內(nèi)容空洞，并要求被建議單位也發(fā)出敷衍的復(fù)函。撰寫出司法建議書后，一些法官未詳細(xì)了解被建議單位的詳細(xì)地址和具體負(fù)責(zé)部門就草率發(fā)出司法建議書，司法建議書可能就因此如石沉大海。發(fā)出司法建議后，一些法官自認(rèn)為完成任務(wù)，對(duì)被建議單位的反映不聞不問(wèn)。可見，目前法院發(fā)送司法建議的程序不嚴(yán)格、具有隨意性，包括撰寫司法建議書前的準(zhǔn)備程序、司法建議書內(nèi)容的審核程序、司法建議的發(fā)送程序和司法建議發(fā)送后的跟蹤督促程序不規(guī)范。

 

（三）司法建議工作的實(shí)效性有待提高

 

司法建議的實(shí)際效果是司法建議能否有生命力的關(guān)鍵。從目前法院司法建議書的回函情況來(lái)看，司法建議的反饋情況不容樂(lè)觀。一是司法建議的整體回復(fù)率較低，尤其是對(duì)社會(huì)負(fù)有管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)的回復(fù)率較低。 二是司法建議回復(fù)的形式化傾向嚴(yán)重。相當(dāng)部分的司法建議存在應(yīng)付法院催促整改的情況，不少司法建議回函僅用只言片語(yǔ)表示要加強(qiáng)管理而無(wú)具體方案。

 

造成目前司法建議反饋率低，作用發(fā)揮不足的原因除了上面分析的司法建議書本身質(zhì)量不足外，還因?yàn)椋核痉ńㄗh對(duì)外發(fā)送后，基本處于放任自流的狀態(tài)，對(duì)于被建議單位的反饋意見及落實(shí)情況，法院及制作司法建議的法官都沒(méi)有采取積極措施進(jìn)行追蹤督促。司法建議的實(shí)際落實(shí)情況不明是目前司法建議工作中存在的最大問(wèn)題。切實(shí)提高司法建議的實(shí)效性，應(yīng)是司法建議改進(jìn)工作的重中之重。

 

（四）司法建議工作開展不平衡

 

首先，從建議書的內(nèi)容來(lái)看，以一案一建議的形式制作發(fā)送的個(gè)案建議居多，針對(duì)一段時(shí)期內(nèi)審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的普遍性問(wèn)題，制作發(fā)送的類案建議，甚至針對(duì)社會(huì)全局的綜合、宏觀建議較少。其次，各部門結(jié)合各自審理的案件數(shù)量考慮，在發(fā)送司法建議的數(shù)量、質(zhì)量不平衡，說(shuō)明司法建議工作在各部門間開展不均衡的現(xiàn)象較為突出。再次，司法建議發(fā)送月份之間不平衡，往往在第四季度發(fā)送的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)前面三個(gè)季度，這一定程度上反映出部分法官有應(yīng)付考核突擊發(fā)送的傾向。

 

三、完善司法建議工作的意見與建議

 

（一）調(diào)整觀念與強(qiáng)化意識(shí)相結(jié)合，確保司法建議定位合理。

 

克服把司法建議看作“課外作業(yè)”的老思想，充分認(rèn)識(shí)司法建議是法院積極參與社會(huì)管理的有效舉措，是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、延伸服務(wù)空間的重要形式。在審判實(shí)踐中及時(shí)調(diào)整司法觀念，強(qiáng)化司法能動(dòng)性和司法社會(huì)責(zé)任意識(shí)，將司法建議工作定位于“服務(wù)社會(huì)發(fā)展大局”，以真心誠(chéng)意的服務(wù)態(tài)度，注重建議的中肯合理，注意建議的語(yǔ)言藝術(shù)，考慮被建議單位的立場(chǎng)和感受，樹立法院司法公信力，積極引導(dǎo)社會(huì)公眾依法辦事，使審判工作真正起到審理一案、教育一片、防范一方的作用。

 

（二）平衡數(shù)量與強(qiáng)調(diào)質(zhì)量相結(jié)合，確保司法建議科學(xué)可行。

 

客觀理性地看待數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，確定科學(xué)的考核指標(biāo)，注重各庭室、各季度、各類型司法建議數(shù)量的合理平衡，引導(dǎo)干警在司法建議質(zhì)量方面狠下功夫。司法建議的編發(fā)始終堅(jiān)持三個(gè)點(diǎn)：一是要調(diào)查研究，在提出司法建議前，作專門的調(diào)查研究，掌握和積累充分的原始數(shù)據(jù)材料，做到讓事實(shí)說(shuō)話；二是要有針對(duì)性，所發(fā)的司法建議必須針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題而提出，在對(duì)問(wèn)題進(jìn)行具體、透徹的分析后提出建議，做到有的放矢；三是要有可行性，提出的建議要具體，措施要得當(dāng)，對(duì)于所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的解決具有一定的指導(dǎo)意義，并能被建議的單位所接受。

 

（三）個(gè)案建議與類案建議相結(jié)合，確保司法建議覆蓋面廣。

 

發(fā)送司法建議，既注重根據(jù)審理和執(zhí)行個(gè)案中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)單位在規(guī)章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大問(wèn)題，從微觀角度提出堵塞制度漏洞、改進(jìn)工作方法、杜絕類似糾紛再次發(fā)生的司法建議；也注重以點(diǎn)帶面，總結(jié)提煉，針對(duì)某一時(shí)期、某類案件反映的普遍性、傾向性問(wèn)題，涉及全局工作的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，從宏觀角度提出系統(tǒng)解決問(wèn)題的司法建議，做到司法建議既“對(duì)癥下藥”又“未雨綢繆”，爭(zhēng)取“360度”全面覆蓋無(wú)“死角”。

 

（四）事前溝通與事后跟蹤相結(jié)合，確保司法建議落地有聲。

 

在擬發(fā)送司法建議前，先行與被建議單位進(jìn)行溝通交流，在做好對(duì)司法建議發(fā)送理由及依據(jù)的解釋工作的同時(shí)，征求對(duì)方意見，以保證司法建議的合理性和可行性，并體現(xiàn)法院對(duì)被建議單位的尊重。司法建議發(fā)送后，通過(guò)電話、信函、座談等方式與被建議單位保持有效聯(lián)系，主動(dòng)追蹤求反饋。對(duì)于重點(diǎn)單位，在收到反饋意見后，法院再進(jìn)行回訪，了解司法建議發(fā)送的效果，了解整改措施的落實(shí)情況，交流經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)方法，完善相關(guān)辦法，確保司法建議的實(shí)效。

 

（五）積極實(shí)踐與建章立制相結(jié)合，確保司法建議規(guī)范統(tǒng)一。

 

在積極發(fā)送司法建議的同時(shí)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定規(guī)范司法建議起草、審查、批準(zhǔn)、送達(dá)、歸檔等程序的統(tǒng)一規(guī)定，逐漸把司法建議作為一項(xiàng)重要制度確定下來(lái)，明確專門的部門和專人負(fù)責(zé)，實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，并出臺(tái)相關(guān)文件，具體內(nèi)容包括：一是規(guī)范司法建議的適用范圍和發(fā)放條件；二是規(guī)范司法建議的審核和備案程序；三是統(tǒng)一司法建議的格式、編號(hào)、送達(dá)和反饋意見處理程序；四是建立司法建議考核和激勵(lì)機(jī)制。