隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大，各種社會矛盾碰頭疊加，不同群體利益訴求相互交織，訴訟案件數(shù)量大幅上升，審判工作面臨巨大壓力。司法的"副產(chǎn)品"涉訴信訪問題形勢也不容樂觀，作為全國信訪案件的重要組成部分，其數(shù)量持續(xù)高漲，不僅損害了司法權(quán)威，而且嚴(yán)重影響了國家管理秩序，阻礙了法治中國的進(jìn)程。因此，如何從根本上解決涉訴信訪問題，就必須客觀地了解涉訴信訪的現(xiàn)狀，分析引發(fā)涉訴信訪的深層次原因，研究涉訴信訪與法律規(guī)則之間的沖突問題，并探索解決這一難題的有效路徑。

 

一、涉訴信訪機(jī)制的運(yùn)作現(xiàn)狀及存在問題

 

(一)涉訴信訪機(jī)制運(yùn)作現(xiàn)狀

 

在中國的民主政治中，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在各種權(quán)力之間起著主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，司法權(quán)與行政權(quán)之間相互配合，司法權(quán)獨(dú)立性未能夠得以完全體現(xiàn)。涉訴信訪游離于法律與各種權(quán)力之間，其運(yùn)作情況可以從法院內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境來分析。

 

從法院內(nèi)部環(huán)境看，設(shè)置涉訴信訪體制，通過群眾啟動(dòng)信訪程序，將自己的法律糾紛提交相關(guān)法院，既是要求對其私人權(quán)益的救濟(jì)，同時(shí)也是對一些違法違紀(jì)問題的控訴。統(tǒng)計(jì)顯示：全國法院2010年共接待群眾來信來訪106.7萬件（人）次，2011年共接待群眾來信來訪79萬件（人）次，2012年共接待群眾來信來訪60.1萬件（人）次，  短期內(nèi)涉訴信訪高位運(yùn)行的態(tài)勢難以得到根本轉(zhuǎn)變。

 

從法院外部環(huán)境看，涉訴信訪數(shù)量同樣在以較快速度遞增。國家信訪局在2004年1月至7月間，接待的涉訴類上訪比2003年同期增長137.8%。 涉訴信訪的運(yùn)作為黨政權(quán)力參與法律決策提供了合法的途徑，這種參與既保證了黨對司法權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也在一定程度上制約了司法腐敗。如果從涉訴信訪的個(gè)案層面看，個(gè)案解決的社會效果好，不僅體現(xiàn)了黨委、人大、政府和司法之間的統(tǒng)一與配合，而且有利于黨和國家政治目標(biāo)的實(shí)施，從而推進(jìn)法治中國建設(shè)的進(jìn)程。

 

(二)涉訴信訪機(jī)制運(yùn)作中存在問題

 

涉訴信訪機(jī)制的運(yùn)行為群眾在法律實(shí)施的領(lǐng)域內(nèi)的深度參與提供了綠色通道，上訪者可以在無須遵守實(shí)質(zhì)程序的情況下參與，甚至改變司法過程及結(jié)果。但是，各種各樣的、形形色色的涉訴信訪，給國家和社會生活造成了巨大的危害。一是嚴(yán)重?cái)_亂國家管理秩序。一方面信訪人越級訪、集體訪、暴力訪以及圍堵黨政機(jī)關(guān)等行為越過法律邊界，妨害社會管理秩序；另一方面，對信訪工作的過度集中與重視，又模糊了黨政機(jī)關(guān)的法律職能，對各機(jī)關(guān)法定職責(zé)界限是一種破壞，其后果是較為嚴(yán)重的，不良影響可能更為深遠(yuǎn)。二是影響審判工作正常開展，大大增加了司法成本。三是反復(fù)的毫無限制的復(fù)查、再審勢必?fù)p害司法權(quán)威。四是造成上訪者本人及其家庭日常生活質(zhì)量下降，經(jīng)濟(jì)收入減少，極有可能走向另一個(gè)極端。

 

二、涉訴信訪的發(fā)生機(jī)理分析

 

客觀上講，當(dāng)前涉訴信訪的大量涌現(xiàn)是社會轉(zhuǎn)型時(shí)期伴隨的必然現(xiàn)象，造成這種局面，既有國家宏觀的背景，也有信訪者個(gè)人微觀的因素；既有歷史傳統(tǒng)沉淀的影響，又是現(xiàn)實(shí)生活的反映；既有法院內(nèi)部的原因，又有法院外部的諸多因素。概括起來主要是以下原因：

 

(一)法制傳統(tǒng)上的根源

 

中國法律文化傳統(tǒng)中缺乏"法治"的因子，具有濃厚的"人治"色彩。在清官意識與賢人政治雙重力量的作用下，涉訴信訪得以生生不息。

 

在幾千年的封建社會中，實(shí)行君主專制政治體制，司法、行政高度合一。百姓仰仗"父母官"為民作主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國國民骨子里的一個(gè)傳統(tǒng)。 根植于其中的上訪現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是百姓"清官意識"心理文化的延續(xù)和心理訴求的反映。一旦百姓認(rèn)為有冤時(shí)，在法律程序敗訴之后即求助于青天，試圖得到法外施恩，挽回?cái)【帧４送猓饕残枰ㄟ^"清吏"解決一些冤情，以標(biāo)榜其統(tǒng)治"順天應(yīng)民"。無怪乎，美國學(xué)者昂格爾都認(rèn)為，（中國封建社會）官僚與庶民是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，人治成為統(tǒng)治社會秩序的基本方式，法律僅僅被當(dāng)作馭民的工具。

 

新中國成立后，出于國家意識形態(tài)和制度合法化需要，在解決問題的實(shí)踐中，堅(jiān)持群眾路線、實(shí)事求是和有錯(cuò)必糾的原則，建立了新型的信訪制度。在其后的幾十年內(nèi)，通過種種方式改造和完善信訪制度，服務(wù)于國家對社會的治理。通說認(rèn)為，其間這一制度的功能經(jīng)過幾次流變，目前已然成為司法救濟(jì)程序的補(bǔ)充程序，擔(dān)負(fù)起化解糾紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的重要使命。 然而，在這一制度運(yùn)行內(nèi)部，作為被治理對象的社會個(gè)體也在積極行動(dòng)，采取各種措施和策略，以實(shí)現(xiàn)自我訴訟利益的最大化。因此，信訪制度為社會個(gè)體纏訟、上訪留下了制度空間。今天，當(dāng)國家意欲實(shí)現(xiàn)法律制度轉(zhuǎn)型時(shí)，轉(zhuǎn)型的目標(biāo)司法體制與信訪制度發(fā)生了沖突，兩者之間存在著悖論和巨大張力。 在這種張力作用下，涉訴信訪任重道遠(yuǎn)。

 

(二)處理涉訴信訪的機(jī)制不合理

 

1、信息不對稱的誤導(dǎo)。某法院曾成立課題組，對涉訴信訪進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)：信訪總量逐年下降，到基層法院信訪呈逐年減少趨勢，而越級上訪在整個(gè)信訪中的比例卻逐年上升。 這種現(xiàn)象的背后是人民法院喪失了司法權(quán)威，人民群眾"信上不信下"、"信訪不信法"。"上訪人大多數(shù)是有道理的"這一論斷缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的支持。 之所以會在某些時(shí)候認(rèn)為涉訴信訪大多數(shù)有道理的主要原因，在于信息接收不對稱造成的。信訪部門或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)只是閱讀或聽取信訪人一方的信訪材料或陳述，未聽取訴訟相對人陳述，自然會認(rèn)為上訪人多數(shù)是有道理的。如果能再聽聽對方當(dāng)事人的陳述，往往能夠得出比較客觀的評價(jià)。因此，越級上訪現(xiàn)象越多，上訪人的權(quán)利邊界越容易越過而被濫用，上訪秩序越混亂，司法資源浪費(fèi)越大，司法權(quán)威受到的損害越大。同時(shí)，由于大量當(dāng)事人濫用信訪權(quán)，背離了法律軌道，也已經(jīng)出現(xiàn)了"反法治"的傾向。 

 

2、現(xiàn)有涉訴信訪機(jī)制對實(shí)質(zhì)效果的漠視。未建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制。盡管國務(wù)院《信訪條例》中有關(guān)于信訪受理、辦理和督辦的規(guī)定，但僅僅是形式上的工作流程，對參與信訪處理的各方主體均無約束力。此外，《信訪條例》還擴(kuò)大了憲法中當(dāng)事人的申訴信訪權(quán)力，增加了對個(gè)人私權(quán)事務(wù)的上訪權(quán)，即對個(gè)人私權(quán)受到侵犯的也可以信訪，把依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁解決的事項(xiàng)又作為信訪處理，使得已經(jīng)進(jìn)入司法途徑的公民私權(quán)事務(wù)又可以脫離法律程序通過信訪的方式尋求解決。由于未建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，且對違法的涉訴信訪行為制裁不力，致使一些群眾產(chǎn)生法不責(zé)眾心理，濫用信訪權(quán)利。    

 

（三）司法解決糾紛機(jī)制本身的問題

 

1、司法高成本在一定程度上助長了涉訴信訪的高漲。與其他手段相比，訴訟是成本較高的一種糾紛解決方式。人們可以把自己的糾紛交給法院處理，但是這需要前提，那就是你自己必須對法律本身有一定的認(rèn)知，熟悉一整套復(fù)雜的訴訟規(guī)則，否則你就需要花錢去購買法律服務(wù)。對于大多數(shù)僅具有鄉(xiāng)土知識的農(nóng)民來說，其自身法律素質(zhì)不高，對訴訟文書和證據(jù)規(guī)則實(shí)在不懂，忽視證據(jù)的收集、固定與提交，而律師費(fèi)又往往高得嚇人。司法的高成本無疑大大降低了社會弱勢群體通過正常訴訟獲得公正的概率，從而將他們引上了信訪的維權(quán)之路，信訪上能通天，下能觸地，不受時(shí)間、地域等條件限制，不要訴訟費(fèi)，也不必花錢請律師，只要會寫字有條腿，就可以尋求救濟(jì)，而且在個(gè)案中取得的實(shí)際效果可能比訴訟更好。

 

2、再審制度不合理助長了部分當(dāng)事人盲目信訪上訪。根據(jù)我國相關(guān)訴訟法規(guī)定，對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，本級法院院長、最高院院長、上級法院、最高檢察院、上級檢察院均有權(quán)力啟動(dòng)再審。在這種情況下，裁判作出之后，當(dāng)事人可以向上述任何一個(gè)機(jī)關(guān)和個(gè)人提出請求，要求他們運(yùn)用權(quán)力改變原審。由于監(jiān)督者眾多，給了當(dāng)事人很多信心和選擇，從而助長了其有時(shí)候比較盲目的信訪上訪。此外，法律對當(dāng)事人的申訴和法院的再審也沒有時(shí)間和次數(shù)的限制，除了民事訴訟法規(guī)定"當(dāng)事人申請?jiān)賹彛瑧?yīng)當(dāng)在判決、裁定發(fā)生法律效力后六個(gè)月內(nèi)提出"之外，刑事訴訟和行政訴訟中當(dāng)事人的申訴事實(shí)上不受時(shí)間上的任何限制。因此，只要當(dāng)事人愿意，他可以把一個(gè)案件的申訴無休止地進(jìn)行到底，而只要法院愿意，也可以把一個(gè)案件三番五次推翻重審。

 

3、部分法官司法能力不強(qiáng)是引發(fā)涉訴信訪的重要原因。如果把裁判結(jié)果視為司法向社會及當(dāng)事人輸出正義的產(chǎn)品，那么質(zhì)量低劣的產(chǎn)品顯然為社會所不容，質(zhì)量不高的案件自然容易引發(fā)當(dāng)事人申訴。如在佘祥林故意殺人一案中，承辦法官的認(rèn)定證據(jù)能力不強(qiáng)，受"民憤"因素影響，獨(dú)立辦案能力欠缺，錯(cuò)誤裁判佘祥林就是殺害其妻的真兇。佘祥林母親因不相信兒子會殺人而上訪，佘祥林長兄為弟弟申冤，被關(guān)41天。結(jié)果妻子"復(fù)活"，案件被徹底推翻。案件質(zhì)量不高只是一個(gè)表象，根源在于法官司法能力的不足。具體體現(xiàn)在：一是案件程序和實(shí)體上的一些瑕疵是引發(fā)當(dāng)事人申訴的起因之一。少數(shù)法官在立案、庭審、聽證、送達(dá)等環(huán)節(jié)未嚴(yán)格執(zhí)行三大訴訟法及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，引起程序上的瑕疵，這些瑕疵雖不涉及實(shí)體，但卻使當(dāng)事人對法院判決的正確性和嚴(yán)謹(jǐn)性產(chǎn)生懷疑，以致一些本可避免的申訴案件的出現(xiàn)。有的法律文書文字上錯(cuò)漏較多，事實(shí)敘述不清、認(rèn)證不充分、說理不透徹，文字有瑕疵，格式有錯(cuò)漏，不能以法服人，以理動(dòng)人，當(dāng)事人難以讀懂、理解，更不能從內(nèi)心接受判決的內(nèi)容。二是調(diào)解結(jié)案的能力不足。現(xiàn)在有的法官雖重視調(diào)解，但在具體工作方法上還是存有欠缺，僅僅是輕描淡寫地征求一下當(dāng)事人是否愿意調(diào)解，缺乏在深入分析雙方當(dāng)事人利益及意愿的基礎(chǔ)上，合理引導(dǎo)雙方當(dāng)事人平等協(xié)商的能力，使得部分本可以調(diào)解解決的案件仍然久拖不決，錯(cuò)失了化解矛盾的好時(shí)機(jī)。三是做息訴工作的能力不足。有的法官重依法結(jié)案、輕息訴化解工作，只要一結(jié)案，就不做耐心細(xì)致的說服和解釋，即使答疑，也是敷衍了事，甚至動(dòng)轍就將當(dāng)事人推給信訪部門，認(rèn)為息訴化解是信訪部門的事，只要自己是依法辦理就沒什么問題，息訴化解與其無關(guān)。

 

此外，還有其他原因，諸如：傳統(tǒng)文化中權(quán)力本位的影響；隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、私有觀念深入人心，人們對財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等權(quán)利的自我意識日益強(qiáng)化；社會輿論不正當(dāng)引導(dǎo)；法院內(nèi)部存在極少數(shù)案件裁判不公和部分案件執(zhí)行不力或消極執(zhí)行的行為等。

 

三、涉訴信訪與法律規(guī)則之間的沖突

 

我國的涉訴信訪是在本土上滋生出來的一種社會、政治與法律現(xiàn)象，而現(xiàn)代法律規(guī)則基本上來源于其他國家?guī)装倌甑纳鐣?shí)踐。法律規(guī)則的大量制定與實(shí)施，使涉訴信訪制度逐漸喪失了正當(dāng)性與合理性，涉訴信訪與法律規(guī)則之間充滿了緊張。

 

(一)涉訴信訪的政治依賴性與法律規(guī)則的價(jià)值理念有抵觸。人非社會則不能生活，而社會生活則非有一定秩序不能進(jìn)行；任何一時(shí)一地之社會必有其所為組織構(gòu)造者，形諸于外而成其一種法制、禮俗，是即其社會秩序也。 在現(xiàn)代法治國家，強(qiáng)調(diào)社會治理應(yīng)在法律規(guī)則下運(yùn)行，才能取得較好的功效。因?yàn)榉梢?guī)則是一種社會規(guī)范，它是由國家制定或認(rèn)可的，以國家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的，具有完整的邏輯結(jié)構(gòu)的特殊行為規(guī)則。與法律規(guī)則相比，涉訴信訪則是在中國政法傳統(tǒng)下形成的一種特殊的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，其特點(diǎn)是違反法律的自主性。誠如學(xué)者所指出："信訪制度是一種重要的有著深厚社會基礎(chǔ)的國家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活動(dòng)為代價(jià)。因?yàn)樗幻娉ㄩ_大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，一面為對司法活動(dòng)的行政性干預(yù)提供制度化的正當(dāng)渠道。 由此可以看出，涉訴信訪遭遇法律規(guī)則時(shí)，必然顯得別扭和難以溝通。

 

(二)涉訴信訪程序的缺失與法律規(guī)則程序的嚴(yán)格適用相違背。在法制的理念中，程序不僅是解決糾紛過程中的基本依憑，而且也是處理結(jié)果的合法性依據(jù)。 正當(dāng)程序意味著在解決糾紛過程中必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，這是法律施行過程中的一個(gè)基本要求。以法律規(guī)則的嚴(yán)格程序性反觀涉訴信訪制度，則不能不被其隨意性所驚訝。學(xué)者應(yīng)星認(rèn)為"與按照程序運(yùn)作的司法救濟(jì)相比，信訪救濟(jì)的另一個(gè)顯著特征就是它的非程序性。這并不意味著信訪救濟(jì)的運(yùn)作完全沒有規(guī)則，而是說其運(yùn)作沒有明確的、穩(wěn)定的、普遍主義的規(guī)則，而是另有一套模糊的、變動(dòng)的、特殊主義的'潛規(guī)則'。這種'潛規(guī)則'不是由某一方預(yù)先制定的，而是由有關(guān)各方在推拉伸縮的實(shí)踐中形成的。" 信訪制度由于缺少程序而無法控制涉訴上訪現(xiàn)象的大量發(fā)生，信訪活動(dòng)的博弈過程因此充滿著緊張和戲劇性，信訪結(jié)果也難以預(yù)料和想象。

 

(三)涉訴信訪中個(gè)體的失范與法律規(guī)則的效力之間產(chǎn)生失衡。法律規(guī)則之所以有效，只在于人們對其抱有一定的信仰，才真正成為社會生活的有效規(guī)則，而此種信仰的產(chǎn)生，乃是經(jīng)由諸多因素和程序證明法律是合理的、平衡的。導(dǎo)致法律規(guī)則失效的因素是多方面,包括法律規(guī)則自身結(jié)構(gòu)上的整合不足、規(guī)則所蘊(yùn)涵的價(jià)值取向與社會整體價(jià)值取向之間的錯(cuò)位、法律規(guī)則與其他社會規(guī)則之間效力的沖突以及社會個(gè)體規(guī)則觀念的匱乏等。從社會學(xué)的角度來看，法律規(guī)則的失效既與社會個(gè)體的"失范"行為有密切的關(guān)系，又將直接導(dǎo)致社會的"失范"，同時(shí)也可以看作是在規(guī)則效力運(yùn)動(dòng)與社會群體對法律規(guī)則效力的預(yù)期之間產(chǎn)生意義上的斷裂，它為社會的合理建構(gòu)帶來顯形與隱性雙重代價(jià)。 因此，尋求涉訴信訪與法律規(guī)則之間的平衡點(diǎn)，就迫切需要預(yù)防和制止社會個(gè)體行為的失范。

 

四、完善涉訴信訪制度的若干思考

 

涉訴信訪雖在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期存在著悖論，我國目前仍堅(jiān)持信訪制度，但不等于信訪權(quán)可以濫用，必須要在法律的規(guī)制下運(yùn)行，這就迫切需要對涉訴信訪制度進(jìn)行必要的改良。

 

(一)建立涉訴信訪終結(jié)制度。這是解決涉訴信訪量逐年攀高的必然措施。在任何現(xiàn)代法治國家的社會治理結(jié)構(gòu)中都必須建立一個(gè)終局解決矛盾糾紛的機(jī)制，否則，矛盾和糾紛的長期積累和惡化會從根本上動(dòng)搖國家治理的基礎(chǔ)。信訪在我國目前是憲法確認(rèn)的一項(xiàng)民主權(quán)利，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人均無權(quán)剝奪和限制。但是由于涉訴信訪缺乏終結(jié)處理機(jī)制，使得當(dāng)事人用越級上訪、重復(fù)上訪、進(jìn)京上訪以尋求"權(quán)力"機(jī)關(guān)、"權(quán)力"人物的法外開恩和保護(hù)，出現(xiàn)了有關(guān)部門多頭登記、多頭交辦的現(xiàn)象，導(dǎo)致法院疲于應(yīng)付，牽涉了大量的審判精力，嚴(yán)重影響司法權(quán)威。因此，建立涉訴信訪的終結(jié)機(jī)制顯得十分迫切與必要，但仍應(yīng)嚴(yán)格依法建立，標(biāo)準(zhǔn)和程序也必須遵循訴訟法的規(guī)定。涉訴信訪的終結(jié)制度最終應(yīng)如何構(gòu)建，不是本文所要解決的問題，但無疑，這是涉訴信訪工作改革的一個(gè)趨向。

 

(二)建立涉訴信訪救助基金制度。這為解決涉訴信訪問題提供了重要的經(jīng)費(fèi)保障。西方有句家喻戶曉的法諺即"無救濟(jì)即無權(quán)利"，其強(qiáng)調(diào)救濟(jì)對于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要作用。在法治國家，權(quán)利必定意味著司法上的救濟(jì)。公民的某一權(quán)利在受到侵犯之后，只有可以訴諸司法裁判機(jī)構(gòu)獲得有效的司法救濟(jì)，該權(quán)利的存在才具有法律上意義。司法救濟(jì)是一種最根本、最重要的維護(hù)利益不受侵害的解決途徑，是保障現(xiàn)代國家長治久安的基本手段。如果人們關(guān)注權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就必須關(guān)注權(quán)利的救濟(jì)。信訪權(quán)同樣需要救濟(jì)，涉訴上訪群眾的訴求中絕大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)利益訴求。由于社會保障體系還未健全，轉(zhuǎn)型時(shí)期的應(yīng)急救助機(jī)制沒有配套跟進(jìn)，通過先行建立涉訴信訪專項(xiàng)基金，在解決涉訴信訪問題和社會救助之間找到一種制度作有益的、必要的補(bǔ)充，解決那些合乎情理而暫無政策規(guī)定的涉訴信訪問題。

 

(三)建立涉訴信訪復(fù)查聽證制度。實(shí)行涉訴信訪復(fù)查公開聽證目的就在于通過規(guī)范的程序?qū)π旁L案件形成共識，其利處是：能夠增強(qiáng)人民法院處理涉訴信訪問題、信訪人從事涉訴信訪活動(dòng)的法制觀念；能夠廣泛聽取各方面意見，公平、公開、公正地處理信訪問題，提高法院的社會公信力；表達(dá)了對信訪人申訴權(quán)的尊重，滿足了信訪人感情宣泄的心理需求，達(dá)到終結(jié)無理信訪的目的。聽證會也不能適用所有涉訴信訪案件，否則人民法院的審判工作就會受到影響，筆者認(rèn)為其適用范圍應(yīng)限于認(rèn)定為上訪老戶和無理上訪以及在社會上引起重大影響的信訪案件。此外，聽證會可在法院的院長、庭長以及負(fù)責(zé)復(fù)查案件的資深法官主持下進(jìn)行，這樣社會效果會更好。

 

(四)將涉訴信訪納入社會管理綜合治理。改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開安定團(tuán)結(jié)的社會政治環(huán)境。鄧小平同志曾指出："中國要實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，擺脫落后狀態(tài)，必須有一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，必須有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地進(jìn)行建設(shè)。" 安定團(tuán)結(jié)的政治局面的實(shí)現(xiàn)需要進(jìn)行社會治安綜合治理，1992年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，指出"在各級黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會穩(wěn)定，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。"社會治安綜合治理解決人民內(nèi)部矛盾的思路與信訪制度在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期被賦予化解人民內(nèi)部矛盾的新使命是一致的。因此，對于司法程序已經(jīng)用盡的無理信訪、上訪老戶，就不能再定位于法院審判工作的延續(xù)，而應(yīng)當(dāng)納入社會綜合統(tǒng)籌管理，通過地方黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會各界力量形成的合力，進(jìn)行綜合治理。

 

(五)加強(qiáng)司法能力建設(shè)。司法能力是黨的執(zhí)政能力的重要組成部分。法官是司法活動(dòng)的唯一主體，加強(qiáng)司法能力建設(shè)，必須堅(jiān)持以人為本的宗旨，司法能力主要是通過法官的審判活動(dòng)體現(xiàn)出來的。因此，必須注重提升法官的庭審駕馭能力、適用法律能力、裁判文書制作能力以及重大社會矛盾的調(diào)處能力。如北京海淀區(qū)法院的宋魚水法官被譽(yù)為"辯法析理，勝敗皆服"的法官，這是極有份量的關(guān)于法官個(gè)人司法能力的評價(jià)。其實(shí)，司法能力建設(shè)也是法官職業(yè)的全球性課題，如美國某州對法官的能力從六個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)。1、信仰，法律信仰是法官最基本的價(jià)值觀。2、公正，嚴(yán)格依法辦事。3、學(xué)識，能夠準(zhǔn)確理解法律的含義，正確地適用法律。4、禮貌，具有優(yōu)雅的司法禮儀。5、氣質(zhì)，法官在審判活動(dòng)中所展示出來的風(fēng)度。6、勤勉，具有高度的司法敬業(yè)精神。這些都是人類司法文明的共同財(cái)富，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。