[關(guān)鍵詞]

 

民事公益訴訟    概念    法理依據(jù)    特點(diǎn)   適用范圍   起訴主體    意義    缺陷    完善    建議 

 

[摘要]

 

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定是新修訂的《民事訴訟法》對保護(hù)社會(huì)公共利益方面做出的一條特別的規(guī)定，這一規(guī)定形成了我國民事公益訴訟制度的法律依據(jù)，具有重要的作用。但是我國目前民事公益訴訟制度仍然存在缺陷，筆者結(jié)合司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和學(xué)界普適性觀點(diǎn)提出些許完善建議，是為美芹之獻(xiàn)，供司法實(shí)務(wù)界、學(xué)術(shù)理論界和立法部門參考。

 

一、民事公益訴訟的概念

 

民事公益訴訟在民事或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，公民、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)以及有專門組織，對違反民事、經(jīng)濟(jì)法律法、侵害國家社會(huì)的公共利益，破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序的公民、法人或其他組織提起民事訴訟，要求人民法院通過審判程序，來維護(hù)國家或者社會(huì)的公共利益的訴訟行為。

 

二、民事公益訴訟的法理依據(jù)

 

（一）《憲法》依據(jù)

 

我國《憲法》第二條規(guī)定："中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。"

 

這體現(xiàn)了主權(quán)在民原則。一方面，人民以法定程序把管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力委托給國家機(jī)關(guān)行使。另一方面，為了人民真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，也保留了人民直接參與國家事務(wù)管理的權(quán)利。

 

當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害或者有受侵害之危險(xiǎn)時(shí)，人民有權(quán)依法通過公益訴訟來行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。公民行使公益訴訟的權(quán)利，是人民民主權(quán)利的具體體現(xiàn)，它是憲法原則在訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我國是社會(huì)主義國家，公民的個(gè)人利益從根本上來說與社會(huì)公共利益、國家利益時(shí)一致的。侵害社會(huì)公共利益也必然最終侵害到公民的個(gè)人利益。

 

（二）民法依據(jù)

 

1、《民法通則》第七條規(guī)定"民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序"，第五十五條第三項(xiàng)規(guī)定"民事法律行為應(yīng)當(dāng)具備下列條件：不違反法律或者社會(huì)公共利益"。

 

2、《合同法》第七條規(guī)定"當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益"。

 

上述法律規(guī)定對維護(hù)國家公共利益和社會(huì)公共利益作了明確具體的，但對侵害國家利益和社會(huì)公共利益的民事權(quán)益由誰去維護(hù)，如何維護(hù)？如果《民事訴訟法》沒有規(guī)定，那么程序法上的空白使實(shí)體法律無法適用。"無救濟(jì)即無權(quán)利"，社會(huì)生活中社會(huì)公共利益不斷地受到侵害而無法通過法律途徑保護(hù)。　　　

 

（三）訴訟法依據(jù)

 

 1、《刑事訴訟法》第九十九條規(guī)定："如果國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟"；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百四十二條規(guī)定"國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時(shí)提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。人民檢察院提起附帶民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)列為附帶民事訴訟原告人。被告人非法占有、處置國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)的，依照本解釋第一百三十九條的規(guī)定處理"。這是我國《刑事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》在民事公益訴訟方面最直接的法律規(guī)定。

 

2、《民事訴訟法》第三條規(guī)定"人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定"；《民事訴訟法》第五十四條規(guī)定"訴訟標(biāo)的是同一種類、當(dāng)事人一方人數(shù)眾多在起訴時(shí)人數(shù)尚未確定的，人民法院可以發(fā)出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權(quán)利人在一定期間向人民法院登記。向人民法院登記的權(quán)利人可以推選代表人進(jìn)行訴訟;推選不出代表人的，人民法院可以與參加登記的權(quán)利人商定代表人。代表人的訴訟行為對其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認(rèn)對方當(dāng)事人的訴訟請求，進(jìn)行和解，必須經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意。人民法院作出的判決、裁定，對參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力。未參加登記的權(quán)利人在訴訟時(shí)效期間提起訴訟的，適用該判決、裁定"。《民事訴訟法》第二條對事的效力的規(guī)定和第五十四條關(guān)于訴訟代表人制度的規(guī)定都在某種程度上體現(xiàn)了民事公益訴訟的精神。訴訟代表人制度則是現(xiàn)行法律規(guī)定中較明確公害事件的司法救濟(jì)的主要形式。　

 

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定"對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國《民事訴訟法》在民事公益訴訟方面的最直接的法律規(guī)定。

 

（四）其他法律依據(jù)

 

1、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第一款第七項(xiàng)規(guī)定"消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行下列公益性職責(zé)：（七）就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照本法提起訴訟"。

 

2、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定"對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求"。

 

上述是我國其他法律在民事公益訴訟方面最直接的法律規(guī)定。

 

三、民事公益訴訟法的特點(diǎn)

 

1、民事公益訴訟的直接目的是為了維護(hù)公共利益。

 

私益民事訴訟的目的是為了維護(hù)個(gè)人、法人或者其他組織的合法權(quán)益，民事公益訴訟的目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益、國家利益和社會(huì)的整體利益。因此，建立民事公益訴訟可以使公共利益、社會(huì)利益、國家利益得到保護(hù)。

 

2、民事公益訴訟的原告一般與民事訴訟標(biāo)的無直接的利害關(guān)系的公民、法人和其他的社會(huì)組織（包括特定的國家機(jī)關(guān)）。

 

3、民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的是受到侵害或者有受侵害之危險(xiǎn)的社會(huì)公共利益。

 

四、我國民事公益訴訟的適用范圍

 

新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定："對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。"從這條規(guī)定可以看出，我國民事公益訴訟的受案范圍是采取了列舉加概括的方式。法條中列舉了兩項(xiàng)民事公益訴訟的受理事項(xiàng)：環(huán)境污染或者侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。我國民事公益訴訟的適用范圍應(yīng)當(dāng)是某種行為侵害了社會(huì)公共利益，該行為就具有可被訴性，屬于我國民事公益訴訟的適用范圍。

 

民事公益訴訟不同于私益訴訟之處在于，公益訴訟超越了對個(gè)人利益的保護(hù)，它涉及到公共利益的事項(xiàng)。民事公益訴訟的原告可能并不是利害關(guān)系人，但是他所請求的是保護(hù)社會(huì)公共利益。人民法院在受理此類案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)在受理時(shí)審查原告提供的初步的證明材料，鑒定該事項(xiàng)是否涉及到社會(huì)公共利益，最后決定是否受理此項(xiàng)公益訴訟案件，以防止出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象，造成我國司法資源的浪費(fèi)。

 

五、我國民事公益訴訟的起訴主體

 

根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定："對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟"。可見，有權(quán)提起民事公益訴訟的主體為"法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織"。

 

（一）關(guān)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)。

 

法條中并沒有具體的列舉出哪些機(jī)關(guān)具有起訴的權(quán)力，但是筆者認(rèn)為，在我國所有的機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該是最適合代表國家和社會(huì)的公共利益的訴訟主體。

 

原因如次：

 

第一，這是由檢察機(jī)關(guān)本身的地位決定的。檢察機(jī)關(guān)在我國的機(jī)關(guān)中處于一種法律監(jiān)督的地位，檢察機(jī)關(guān)它代表了國家的利益，有義務(wù)維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益，并且有義務(wù)促使我國社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)；

 

第二，這是由檢察機(jī)關(guān)本身的條件決定的。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)差取證，收集證據(jù)，擔(dān)負(fù)訴訟成本等方面具有本身的優(yōu)勢，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部擁有很多具有優(yōu)秀法律素養(yǎng)的高級知識分子，在維護(hù)社會(huì)公共利益方面具有專業(yè)方面的優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，對民事公益訴訟的提起也擁有很多經(jīng)驗(yàn)，以上是其他國家機(jī)關(guān)所不具備的。

 

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起提起我國民事公益訴訟的責(zé)任。

 

《刑事訴訟法》第九十九條規(guī)定："如果國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟"；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百四十二條規(guī)定"國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時(shí)提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。人民檢察院提起附帶民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)列為附帶民事訴訟原告人。被告人非法占有、處置國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)的，依照本解釋第一百三十九條的規(guī)定處理"，這是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該作為代表國家和社會(huì)的公共利益作為民事公益訴訟主體的直接法律規(guī)定。

 

（二）關(guān)于有關(guān)組織。

 

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有關(guān)的社團(tuán)組織在我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著越來越重要的作用，在我國的法律活動(dòng)中也扮演著重要的角色，在提起民事公益訴訟方面有關(guān)的組織也擁有起訴的權(quán)力。

 

但是并不是所有的組織都可以提起民事公益訴訟，必須具備必要的條件：

 

1、該組織必須是依法成立或者依法登記或者備案的；

 

2、提起的民事公益訴訟必須符合該組織的章程；

 

3、必須擁有具備相關(guān)領(lǐng)域或者專業(yè)的法律知識的人才；

 

4、應(yīng)該加強(qiáng)對有關(guān)組織的法律監(jiān)督。

 

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第一款第七項(xiàng)規(guī)定："消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行下列公益性職責(zé)：（七）就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照本法提起訴訟"；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定："對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。"

 

這是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門應(yīng)該作為代表國家和社會(huì)的公共利益作為民事公益訴訟主體的直接法律規(guī)定。

 

六、建立民事公益訴訟制度的意義

 

建立民事公益訴訟制度具有重要法律意義:

 

（一）填補(bǔ)了我國程序法方面的空白。

 

我國之前對民事公益訴訟制度的規(guī)定是空白、確實(shí)的，雖然僅僅通過《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定并不能完善我國民事公益訴訟制度的構(gòu)建，但是它為我國民事公益訴訟的構(gòu)建提供了法律的基礎(chǔ)，起到了法律奠基石的作用，我國民事公益訴訟在此基礎(chǔ)上會(huì)更加完善。

 

（二）維護(hù)了弱勢群體的合法權(quán)益。

 

民事公益訴訟制度的提起，更加有利于與維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益。民事公益訴訟的被告往往是具有強(qiáng)勢的群體，個(gè)人在維護(hù)自己合法權(quán)益時(shí)顯得勢單力薄。民事公益訴訟的提起，正是為弱勢群體提供了一條維護(hù)自身合法權(quán)益的道路。

 

七、我國民事公益訴訟制度的缺陷及其完善的建議

 

（一）《民事訴訟法》第五十五條對我國民事公益訴訟的規(guī)定僅僅放在訴訟參加人這一章中，并沒有形成一個(gè)完整的程序，顯然不能與現(xiàn)實(shí)需要相匹配。 

 

缺乏對有關(guān)的起訴條件、受理?xiàng)l件、管轄范圍、證據(jù)、舉證、審判程序、以及最后的執(zhí)行等相關(guān)的審判程序明確的規(guī)定。雖然民事公益訴訟也屬于我國的民事訴訟，它的執(zhí)行大多使用一般的民事訴訟程序，但是由于我國進(jìn)來公益訴訟受到越來越到的關(guān)注，應(yīng)當(dāng)將民事公益訴訟制度單獨(dú)列為特別的程序，與審判監(jiān)督程序、督促程序等列為并列的程序來規(guī)定。

 

（二）《民事訴訟法》第五十五條中并沒有規(guī)定公民個(gè)人提起民事公益訴訟的權(quán)利。

 

這可能是立法者出于以下的原因才做出這樣的決定：

 

第一，我國公民個(gè)人的公益訴訟的意識還不夠高；

 

第二，我國公民個(gè)人的法律意識以及法律知識水平不高；

 

第三，防止濫訴。

 

但是民事公益訴訟所涉及的不特定多數(shù)人的利益，憲法也規(guī)定了公民具有管理公共事務(wù)的權(quán)利，我們應(yīng)當(dāng)為公民個(gè)人開辟這樣的道路，讓他們參與到保護(hù)社會(huì)公共利益中來。

 

 

[參考文獻(xiàn)]

 

[1] 伍玉功：《公益訴訟制度研究》，湖南師范大學(xué)出版社，2006年版。

 

[2]顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社，2002年版。

 

[3]上律﹒指南針?biāo)痉荚嚸}研究中心：《2014年國家司法考試必讀法律法規(guī)匯編》（第五卷），經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年1月第1版，第1頁、第17頁。

 

[4]上律﹒指南針?biāo)痉荚嚸}研究中心：《2014年國家司法考試必讀法律法規(guī)匯編》（第五卷），經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年1月第1版，第90頁。

 

[5] 廖中洪：《檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問題研究》，2003年3月，載于《現(xiàn)代法學(xué)》。