摘要：公示催告制度是我國民事訴訟法中規定的一項特別程序，它屬于當事人在權利憑證喪失時的一種權利救濟手段。通過權利憑證喪失人的申請，由法院進行止付通知和一定期限的公告，來確認該權利憑證的無效，從而重新賦予申請人原有權利。雖然2012年新民訴法對公示催告做了局部修改和調整，但是在司法實踐中仍然不盡人意，本文從公示催告適用范圍、效力、訴訟欺詐等幾個方面分析公示催告在實踐中存在的問題，以期找到完善公示催告的路徑，維護票據市場的穩定秩序。

 

關鍵詞：公示催告；不足；完善建議

 

 

一、公示催告程序的概述

 

公示催告程序，是指按照規定可以背書轉讓的票據持有人，因票據被盜、遺失或滅失，可以向票據支付地的基層人民法院申請公示催告；人民法院受理申請后，應通知支付人停止支付，并發出公告催促不明的利害關系人在法定期間申報權利；逾期無人申報，法院便會做出宣告票據無效的判決程序。由此可見，公示催告程序是我國民事訴訟中一種特殊的非訴程序，它不同于民事訴訟一般程序，是失票人在喪失票據后申請法院宣告票據無效而使票據權利和票據相分離的一種法律程序或法律制度。

 

1、公示催告的作用和意義

 

公示催告對我國來說一個舶來品，它最先在1991年的民事訴訟法中得以體現，以后得到不斷完善，它最早起源于德國，后來被大陸法系國家普遍采用，從性質上來講，公示催告作為民事訴訟法中的一種特殊權利救濟方式，并以特別程序的形式在民事訴訟法中加以規定。從作用上看，公示催告程序是指法院根據當事人基于法定理由提出的申請,以公示的方式,催告不特定或不明的利害關系人在一定期間申報權利,如果不申報,即產生失權效果或其他不利法律后果的程序。各國法律之所以在民事訴訟法中規定公示催告程序，其主要目的是為了調整因各種原因使民事權利陷入不確定狀態時的法律關系，結束權利不確定的狀態，從而使得權利人和善意第三人的合法權利得到保護。

 

在現實生活中，經常會發生票據被遺失、滅失、欺騙、被搶等多種違背當事人意愿的情形。在這種情況下，當事人的民事權利便處于一種無法實現的不確定狀態中。這不但使得當事人的應有權利得不到充分保護無法行使，而且，此種權利不確定狀態的長期存在，會使得權利的行使與現實發生障礙，在無法滿足當事人個人權利的同時還會從很大程度上威脅公共交易安全損害社會經濟秩序以及票據市場的穩定。因此，為了更好地維護和平衡利害關系人和申請人的合法權利，公示催告程序的設立顯得尤為必要。對申請人來說，可以還原其本來的權利，對利害關系人來說，也可以根據有人主張相應權利而有對象地為自己的相關權利尋求及時的保護。可以說設置公示催告程序作用和意義重大。

 

2、公示催告的構成要件

 

根據各國法律規定來看，申請人申請公示催告必須滿足一定的條件。根據我國民事訴訟法二百一十八條的規定：按照規定背書轉讓的票據持有人，因票據被盜、遺失或者滅失，可以向票據支付地的基層人民法院申請公示催告。可以看出公示催告程序至少必須滿足以下三個要件，其一客體必須是能夠背書轉讓的票據，即本票、支票、匯票。票據背書的目的在于轉讓票據權利，票據背書連續，具有權利轉移和證明效力，從而保障交易安全。其二，公示催告的申請主體只能是該被盜、遺失、滅失票據的最后持有人，而非任何與票據有關的人。其三，對于公示催告的管轄法院，申請人只能向票據支付地的基層人民法院申請，支付地是指票據上載明的付款機構所在地或付款人所在地。[1]

 

3、公示催告的效力

 

法院收到公示催告申請以后，應當立即審查，并決定是否受理，受理以后同時通知止付人停止止付，款人停止支付，從而產生防止冒領和其他損害失票人合法權益現象發生。根據現行法律規定公示催告期間轉讓票據權利的行為無效。這也就表明，公示催告期間持有票據的人，無論是合法持有人，還是非法持有人，都不得將票據權利轉讓與他人；在公示催告期間，受讓票據的人無論是善意的，還是惡意的，都不能取得票據權利。這項規定主要保護了票據喪失人的權益，是典型的對”靜”的安全的保護，并限制了票據流通。

 

4、公示催告的現狀

 

從司法實踐的角度上看，雖然公示催告制度引入我國的時間不長，普通民眾對其不甚了解，立法和司法實踐中還存在許多不完善的地方。但是隨著社會經濟發展的加速和民眾維權意識的提高，司法實踐中適用公示催告程序的案件逐漸增多，申請公示催告案件在法院民商事審判中的比重不斷增加，且標的金額也呈上升趨勢。以筆者所在的基層法院為例，前幾年一直徘徊在十幾件或者幾十件，但是近三年以來公示催告的案件都保持在上百件，而且有繼續增多的趨勢，而且涉及金額高的多大幾百萬元。可見，為了保證公示催告制度的科學性，維護公示催告程序所涉及的各方當事人合法權益和社會金融秩序，有必要改革、完善我國現有的公示催告制度。

 

二、我國公示催告程序當前存在的問題與不足

 

1、公示催告的適用范圍過于狹隘

 

公示催告的適用范圍過于狹隘只要表現在申請人的范圍狹隘和適用客體范圍的狹隘以及原因的狹隘。首先，我國現行法律規定，公式催告的申請人只能是背書轉讓票據的最后持有人，包括擁有票據的收款人和從轉讓人手中取得票據的受讓人。然而，在現實生活中，出票人、付款人、被追索人、委托收款人、質權人等也有喪失票據的可能性，他們是是否也可以申請公示催告，現行法律并沒有做出明確的規定。這種狹隘的規定往往會使真正的票據權利人無法申請公示催告，損害其合法權益。其次，通過和德國等大陸法系公示催告的適用范圍比較來看，我國公示催告的適用種類過于狹窄。僅僅規定是可以背書轉讓的票據。目前雖然《公司法》和《海事訴訟特別程序法》中也對公示催告制度的適用范圍做出了相應的拓寬。但是相對于日趨復雜的經濟形式仍然顯得過于狹窄。[2]最后，公示催告的適用情形范圍過于狹隘。我國法律規定只有在票據被盜、遺失和滅失的情形下才能申請公示催告，而對于票據因欺詐、脅迫、搶劫等法律規定的”被盜、遺失或滅失”以外的原因失去票據占有的情形，可否申請公示催告？法律并沒有做出明確的規定，有人認為公示催告不適用這幾種情形，我們認為公式催告程序的設立目的在于，還權利以原有的狀態，對權利證明的喪失原因不宜作過多的限制。

 

2、公示催告期間票據轉讓效力的規定不利于善意第三人利益保護

 

對于公示催告期間的轉讓票據行為是否當然無效問題，在不同的立法例中并不相同。我國《民事訴訟法》明確規定票據轉讓行為無效。該規定”是對票據現持有人的限制，以防止某些非法持有票據的人，通過轉讓票據而規避法律，獲得非法收益。如果在公示催告期間又發生了票據轉讓，則一律認定為無效民事行為，申請人不承擔任何票據義務，也不影響票據權利人在公示催告期滿行使票據權利。我們的規定排除了對善意第三人的保護，這是其一大缺陷，反觀國外立法，大多數國家主張公示催告并不是善意取得的障礙條件。[3]此外，這一規定也違背了票據無因性和流通性這些根本屬性，并直接與善意取得原理相沖突。票據的主要價值之一在于流通，保護票據流通，是票據法保護票據交易安全的出發點和立足點；票據善意取得則為票據法的支柱制度之一。而且在公示催告過程中，相對喪失的票據在公告期內是經常發生票據善意取得的，另外，由于轉讓無效的規定，致使票據善意取得人申報權利也得不到保護，在利益取舍下，票據善意取得人不如不申報，將票據繼續轉讓還能為自己的生產和交換發揮作用。票據公示催告與其他補救票據喪失的措施一樣，在保護失票人的同時，必須充分考慮票據善意取得人的正當權益。

 

3、公示催告欺詐的民事、刑事責任缺失導致訴訟欺詐案件劇增


 

現行法律并沒有對進行惡意進行公示催告的申請人制定相應的懲罰措施，導致惡意進行公示催告的現象大量存在。因為公示催告欺詐相對于一般欺詐而言成本小、收益大，識別、救濟困難。[iv]行為人持有票據復印件和票據前手的證明即可申請公示催告，獲得除權判決，案發后逃匿或被抓獲后，由于訴訟欺詐是否構成犯罪尚不清晰，不少法院都以罪刑法定為由不追究刑事責任。可見公示催告欺詐的實施成本和違法成本都較低。另一方面，票據作為重要的金融工具，流通數量較大，金額也較大，行為人得逞后即能獲得豐厚的回報，這就成為不少人鋌而走險、實施公示催告欺詐的誘因。[v]

 

此外，由于實踐中，經濟主體的票據轉讓不規范，往往是票據背書不具有連續性也為票據的惡意公示催告提供了便利。

 

4、錯誤除權判決救濟程序不完善

 

由于公示催告程序實行一審終審制，又僅以程序確定實體事實的方式進行處理，催告期限也較短，所以完全有可能產生持票人因不可抗力或其他正當理由而不能在除權判決前向法院申報權利的情況，當然也可能因為持票人的疏忽而沒有及時申報權利，甚至包括因公示催告程序中的工作瑕疵導致持票人未能有效申報權利。當利害關系人因正當理由而未能在除權判決作出之前申報權利時，就產生了如何恢復利害關系人的票據權利，為其提供法律救濟的問題。

 

因此，各國都規定了相應的救濟規則。我國民訴法第二百二十三條規定了利害關系人因正當理由不能在判決前向人民法院申報的，自知道或者應該知道判決公告之日起一年內，可以向做出判決的人民法院起訴。可以看出，另行起訴的理由僅限于”因正當理由不能在除權判決前向人民法院申報權利”，而對于其他影響其權益的重大事項，例如申請事項不屬于公示催告的范圍、法院違反法定程序、審判人員濫用審判權等等，則不能作為提起訴訟的根據。[vi]

 

此外，對于起訴的性質，也未做出明確的規定，有人認為這是一種撤銷之訴，[vii]也有人將其解讀為另行起訴。如采撤銷之訴說，則面臨著法律依據欠缺的尷尬，如采另行起訴說，有可能出現相互矛盾的兩個判決，損害司法程序的嚴肅性。正是由于這種程序的不確定性、解釋和適用的多樣性，增加了受害人司法救濟的成本。

 

三、完善公示催告程序的建議

 

1、 拓展公示催告程序的適用范圍

 

首先，對于公示催該申請人，我們認為應該改現在的票據的最后持有人為票據權利人，在司法實踐中，凡票據關系人，包括出票人、收款人、付款人、背書人等均可以票據最后持有人的申請公示催告程序和除權判決。根據申請公示催告程序的立法原意為保護真正權利人的利益。所以，將公示催告程序的申請人從票據持有人變為票據權利人較為合適。[viii]其次，對于公示催告的原因，我們認為應該取消原因對公示催告程序適用范圍的限制，因為，公示催告的真正目的是為了保護票據權利人的合法權益，結束不穩定的權利持續狀態。只要這種狀態存在，不管其什么原因，都可以允許權利人申請公示催告。最后，也要拓展公示催告的適用種類。隨著我國經濟社會的發展，為了更好的保護有關當事人的合法權益，維護法律關系的穩定和交易的安全，應該拓寬可以申請公示催告程序的案件范圍，擴大可以申請公示催告的有價證券的種類，對除法律規定的票據、記名股票、提單外的其他有價證券，如倉單、債券、債權憑證等同樣可以適用公示催告程序。[ix]

2、放開對公示催告期間轉讓票據一律無效的規定，合理保護善意第三人的利益

在票據實踐中，以前廣泛存在法院受理公示催告時間不定、公示催告期間起算日含混不清、公示催告公告刊登與公示催告公告存在時差、潛在受讓人獲得公示催告公告信息渠道不暢等情形，[x]所以對公示催告期間轉讓票據的效力進行嚴格的限制。但是，近年來，法院審判人員的票據法律知識水平不斷提高，票據公示催告公告的質量同步提高，也由于互聯網技術的發展，公示催告公告信息的獲得變得便利而有效，票據受讓人可以輕而易舉在中國法院網或者中國票據網查詢相關票據是否已經被公示催告。所以，只要加強票據潛在受讓的注意義務就可以防止相關問題的出現。假如票據受讓人沒有盡到注意義務就要為自己的過失行為負責，而不是將損失轉移給善意第三人。

 

3、完善公示催告民事、刑事責任體系，抑制虛假訴訟的增多

 

當前之所以存在大量的惡意公式催告的行為，就是因為對惡意行為懲處責任缺失，違法犯罪成本較低。使申請人有恃無恐。利用公示催告程序實施訴訟欺詐，作為惡意訴訟的一種，可借鑒英美侵權法有關惡意訴訟民事侵權責任的規定，并參酌我國學者的立法建議，以完善其民事責任追究理論架構。具體到司法實踐中，可以建立公示催告保證金制度，在申請人申請公示催告時，為防止惡意申請，可以強制要求申請人繳納一定比例的保證金。在人民法院

 

作出除權判決以后的一定期限內，如有相關證據能夠證明申請人陳述理由與事實不符時，則申請人所繳納的保證金上繳國庫；如在一定期限內，并無相反證據證明申請的陳述與事實不符，則退還申請人的保證金。對于這一方面，江蘇省法院走在了前列，例如江蘇省高級人民法院印發的《關于為全省金融持續健康發展、防范化解金融風險提供有效司法保障的意見》中明確規定了”申請人申請公示催告的，失票人除說明票據的相關情形外，還要提供擔保，擔保的數額相當于票據載明的金額。”這對惡意申請公式催告的人產生了巨大的震懾作用。同時，我們覺得也有不合理之處，對于票據真正權利的享有者，假如丟失數額較大時，提供足額擔保，無疑會加重其經濟負擔，而且周期還較長。所以我們覺得，對于保證金的數額，應該按照票據的票面金額實行浮動比例制較為合適。

 

同時，對于利用公示催告進行票據詐騙，擾亂市場經濟秩序，后果嚴重的，也要追究其相關刑事責任。

 

4、完善錯誤除權判決的救濟程序

 

根據前文分析，票據權利享有人可能因為種種原因不能在公告期內申報權利。所以，事后救濟程序顯得尤為重要。當前我國民事訴訟法第二百二十三條規定的救濟條件顯然過于狹隘，此外我們還應該增加一些其他情形，例如說：申請人濫用權利惡意申請公示催告，法院違反程序作出錯誤除權判決，公示催告程序存在足以影響利害關系人及時申報權利的瑕疵，如未依法定方式為公告、止付通知未送達付款人等等。當出現這些情形時，我們也應該對票據權利實際享有者給予救濟。

 

總之，公示催告程序除了在上述幾個方面存在問題以外，在公告期的規定、除權判決的效力等諸多方面也存在一定的問題。這里就不再逐一贅述。

 

 


[1] 王開定：《票據法新論與案例》，北京：法律出版社2005年版，第99頁。

[2] 魏治敏：”銀行貼現票據被公示催告之風險”，金融法苑,2011第5期。

[3] 楊忠孝：”論公示催告程序的制度完善”，政治與法律，2009年第6期。

[iv] 余秀麗：”利用公示催告實施訴訟欺詐問題研究”，浙江工商大學學報,2010年第3期。

[v] 葛志華：”公示催告欺詐的識別與司法應對”，人民司法，2010年第9期。

[vi] 孫瀟：”我國公示催告制度的沖突和路徑選擇--以實證分析為視角”，山東審判，2012年第2期。

[vii] 解靜靜：”淺析我國公示催告程序的缺陷與完善”，大眾商務，2010年第1期。

[viii] 劉國昱：”完善票據公示催告程序的思考”，經濟師，2012年第12期。

[ix] 王小能：《中國票據法律制度研究》，北京：北京大學出版社2008年版。

[x] 胡德勝、李文良：《中國票據制度研究》，北京：北京大學出版社2005年版，第268頁。