為進(jìn)一步提高司法建議質(zhì)量，規(guī)范司法建議工作，提高司法建議效果，筆者對所在的江蘇省金湖縣人民法院近三年來的司法建議的基本情況、發(fā)揮的積極作用、存在的問題及原因進(jìn)行調(diào)研分析，進(jìn)而提出一些有針對性的理論構(gòu)想和制度設(shè)想。

一、基本情況及社會效果

（一）基本情況

近年來，該院在依法履行審判職責(zé)的同時，切實加強(qiáng)司法建議工作，把開展司法建議活動作為依法開展司法服務(wù)的一項重要舉措，結(jié)合審判案件的具體情況，就審判執(zhí)行過程中所發(fā)現(xiàn)的重大問題通過司法建議的形式及時對有關(guān)單位、部門和企業(yè)進(jìn)行提醒、幫助，就涉及改革發(fā)展穩(wěn)定中存在的深層次問題向黨委、政府建言獻(xiàn)策，努力實現(xiàn)審判的法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。自2003年元月至2007年8月，該院共發(fā)出司法建議33份。從司法建議的類型分析，其中民事8份，商事6份，刑事6份，行政8份，執(zhí)行5份。從司法建議的對象分析，包括行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、學(xué)校、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。從司法建議所涉及的問題分析，涉及到企業(yè)管理、行政執(zhí)法、社會治安、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)等關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、人民群眾切身利益等方方面面的社會熱點及難點問題。從司法建議的落實反饋分析，多數(shù)機(jī)關(guān)單位、組織能予以理解并采納，少數(shù)單位不夠重視，置之不理。

（二）社會效果

從調(diào)查的情況來看，該院司法建議工作發(fā)揮了積極的作用，取得了較為良好的社會效果，從大的方面講，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是幫助企業(yè)規(guī)范管理，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。該院在審理有關(guān)勞動合同糾紛中，發(fā)現(xiàn)企業(yè)在與職工簽訂的勞動合同時缺乏對商業(yè)秘密的保護(hù)意識，合同中沒有提到職工有保守單位商業(yè)秘密和競業(yè)禁止的內(nèi)容，以致于在勞動合同解除時無法要求其繼續(xù)履行保守原單位商業(yè)秘密的義務(wù)，企業(yè)為此就承擔(dān)著很大的泄密風(fēng)險。后來該院經(jīng)過調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)這一問題普遍存在，即向縣域內(nèi)數(shù)十家生產(chǎn)企業(yè)發(fā)司法建議。這一建議反響較大，不僅在企業(yè)用工合同上，后來涉及到企業(yè)內(nèi)部管理制度、重大生產(chǎn)銷售合同等方面，許多企業(yè)都向法院咨詢，請求為其把關(guān)。該院從服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局著手，借此機(jī)會，向企業(yè)灌輸依法規(guī)范管理理念，堵塞管理漏洞，規(guī)避風(fēng)險，為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

二是預(yù)防和減少矛盾糾紛，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。該院在審判工作中發(fā)現(xiàn)一些案件背后潛藏著很大的社會穩(wěn)定隱患，如不及時預(yù)防，將來定會引發(fā)許多社會矛盾糾紛，變得更加復(fù)雜難以解決。如該院在審理農(nóng)村土地承包合同糾紛時，發(fā)現(xiàn)在當(dāng)時國家稅費政策還在調(diào)整階段，而有很多承包合同期限定得過長，動輒十幾年，一旦政策有大的變動，這樣的合同將會在村組、村民與承包人間引發(fā)很多矛盾糾紛。針對此問題，該院向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建議其在指導(dǎo)訂立相關(guān)合同過程中要預(yù)先考慮到這些問題，盡量避免由此引發(fā)的承包合同糾紛。從后來審理的案件情況來看，該建議被普遍采納，既有效維護(hù)了集體利益，又避免了很多矛盾。

三是規(guī)范行政執(zhí)法行為，促使行政機(jī)關(guān)依法行政。該院在行政案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)一些行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時很不規(guī)范，在履行行政審批時隨意性很大，有的甚至作出違法的行政行為，嚴(yán)重侵害了行政相對人和利害關(guān)系人的利益。碰到這種問題，該院不會只是一判了之，而是及時向其及上級部門建議整改，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

四是幫助整頓社會治安管理秩序，預(yù)防和減少犯罪。該院在審理刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)一些刑事案件的發(fā)生很大程度上是由于管理秩序混亂等管理漏洞引起的，如果加強(qiáng)內(nèi)外環(huán)境的管理，有的刑事案件是完全可以避免的。這類案件的案發(fā)現(xiàn)場主要是學(xué)校、網(wǎng)吧、舞廳、車站等公共場所，不僅嚴(yán)重危害到人民群眾生命財產(chǎn)安全，還涉及到青少年犯罪問題，其危害性顯而易見。該院在審理案件的同時向公安局、文化局、教育局等相關(guān)部門建議，要加強(qiáng)對公共場所的管理，整治周邊環(huán)境，不給犯罪提供機(jī)會，減少和預(yù)防犯罪的發(fā)生。

二、存在問題及原因分析

盡管該院的司法建議工作發(fā)揮了一定的積極作用，但在實踐中還存在很多問題，一定程度上制約了司法建議社會功能的有效發(fā)揮。

（一）存在問題

一是司法建議工作開展不夠充分，數(shù)量少。在很多基層法院，由于人多案少，再加上審判質(zhì)效指標(biāo)考核抓得緊，法官普遍業(yè)務(wù)繁忙，工作壓力大，只注重辦案，很少顧及司法建議工作的開展，從而導(dǎo)致這項工作開展得很不扎實，很多需要發(fā)的司法建議沒有及時發(fā)。2003年以來該院發(fā)出的司法建議數(shù)量只占總案件數(shù)量3.8%，這種情況與人民法院面臨的新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)。

二是司法建議質(zhì)量不高，可操作性不強(qiáng)，層次不深。司法建議內(nèi)容過于簡單，有的只是提出了問題，沒有提出具體的整改意見，有的不嚴(yán)格按照樣式要求制作，建議書過于隨意和簡單。司法建議的層次普遍較低，有的司法建議只從個案從微觀角度提出改進(jìn)工作的建議，而就某一時期、某一類案件反映出來的帶有普遍性、傾向性的問題從宏觀角度提出系統(tǒng)地解決問題的司法建議較少。有的對發(fā)現(xiàn)的問題沒有認(rèn)真分析問題的原因、充分闡明提出建議的理由和依據(jù)。司法建議表達(dá)不規(guī)范，有的建議措辭不準(zhǔn)確，方法不恰當(dāng)，難以被建議對象采納。

三是司法建議工作存在避重就輕的問題。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，因為基層法院法官所處的社會環(huán)境，使其擔(dān)心某些司法建議會得罪一些部門和個人，因此，就會有意識的回避一些很關(guān)鍵的問題。所以，在我們的實踐中，對完善規(guī)章制度加強(qiáng)思想教育提出的建議多，對發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門提出的處理建議少。對存在問題表面現(xiàn)象建議多，對問題背后的深層次原因分析少。

四是司法建議工作缺乏規(guī)范的制度管理。該院的司法建議工作沒有形成制度和專門的管理機(jī)構(gòu)，對提出司法建議還沒有形成統(tǒng)一的審核和備案程序規(guī)定，而是由各庭室在審判過程中或是案件審結(jié)后自行編寫經(jīng)院領(lǐng)導(dǎo)審核后即發(fā)出，且對應(yīng)當(dāng)提出司法建議的情形沒有統(tǒng)一的具體規(guī)定，對如何送達(dá)司法建議和處理建議的反饋情況也沒有明確規(guī)定，缺乏統(tǒng)計和檔案管理。不少建議既不隨案件卷宗附卷，也沒有統(tǒng)一留存，導(dǎo)致無法管理利用。

五是司法建議工作效果弱，反饋少。從調(diào)查情況來看，司法建議工作最突出的問題就是對建議的督促落實抓得不緊，缺乏跟蹤了解建議的辦理，導(dǎo)致受建議方對司法建議不夠重視，直接影響了該項工作的實際效果。

（二）原因分析

司法建議工作存在上述諸多問題，原因是多方面的，筆者認(rèn)為，從大的方面講，主要在下面三個方面。

一是法院自身的原因 。首先是思想認(rèn)識不夠到位，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和法官都對司法建議的地位和作用認(rèn)識不高，認(rèn)為可提可不提，或者認(rèn)為建議就是建議，接不接受、辦不辦理無所謂。其次是制度建設(shè)滯后，沒有形成一整套完整的規(guī)章制度，缺少對加強(qiáng)司法建議工作的流程管理，沒有將其納入任何考核，沒有一定的激勵獎懲措施，因此就無法督促相關(guān)部門和人員積極開展此項工作。

二是受建議者的主觀因素。司法建議工作是否發(fā)揮作用，最關(guān)鍵的還在于被建議者是否接受采納建議。如果一份建議發(fā)出后就被束之高閣，還是等于沒發(fā)。而在實踐中，我們很多司法建議就是這種遭遇。為什么司法建議的境遇這樣尷尬？在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一般針對企業(yè)、完善內(nèi)部規(guī)章制度管理的建議較受歡迎，易被接受和采納，而針對國家機(jī)關(guān)的建議，尤其是對不規(guī)范行政行為進(jìn)行整改的建議難以被接受。這說明司法建議不被采納，很大程度上還是因為受建議者對人民法院以司法建議的形式幫助其改正錯誤、堵塞漏洞的做法存在認(rèn)識誤區(qū)。特別是一些行政機(jī)關(guān)，還存在官本位思想，認(rèn)為是法院或者某個法官借機(jī)對其指手畫腳，或者是小題大做，對司法建議存有天然的抵觸情緒。

三是司法建議缺乏強(qiáng)制性。我國法律對司法建議并沒有專門規(guī)定，只有《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等有相關(guān)規(guī)定。《民事訴訟法》第103條規(guī)定，有關(guān)單位妨礙法院調(diào)查取證，或拒不按法院協(xié)助執(zhí)行通知書凍結(jié)或劃撥存款，拒不扣留被執(zhí)行人的收入等，法院可向有關(guān)機(jī)關(guān)提出對這樣單位的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予紀(jì)律處分的“司法建議”。《行政訴訟法》第65條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定，一審法院可以向該行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)提出給予單位主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人以法律處分的“司法建議”。接受“司法建議”的機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院。這兩部法里規(guī)定的“司法建議”是有強(qiáng)制性的，受建議單位必須按照建議辦理，但這個“司法建議”的涉及面是非常窄的，僅限于上述法律規(guī)定的范圍，而我們目前所說的司法建議已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這個范圍。因此，在法律沒有授權(quán)的情況下，擴(kuò)大了應(yīng)用范圍的司法建議并不是法律賦予人民法院的一項司法權(quán)，不具有法律規(guī)定的強(qiáng)制性，一般只起到建議和提醒的作用。既然不屬于司法權(quán)力范圍，法官就沒有特定義務(wù)去發(fā)司法建議，接受單位也就沒有一定接受的義務(wù)。一項對授受雙方都沒有制度約束的工作是很難保證其一定會達(dá)到什么樣的效果的。

三、加強(qiáng)司法建議工作的幾點設(shè)想

從上面對司法建議工作存在的問題及原因分析，要想對此項工作進(jìn)行完善，充分發(fā)揮其應(yīng)有的社會效果，還必須從問題的癥結(jié)入手。

1、規(guī)范司法建議工作的管理

加強(qiáng)司法建議工作的規(guī)范管理，是提高司法建議質(zhì)量效果的有效保證。一是提高對司法建議工作的認(rèn)識，作為法院工作的一項重要內(nèi)容，切實抓緊抓好，從而把司法建議工作全面融入延伸審判職能，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)，促進(jìn)和諧社會的總體部署中提供有效支撐。二是要加強(qiáng)司法建議工作制度建設(shè)，建立一整套有關(guān)司法建議的制作、審核、送達(dá)、歸檔等工作規(guī)范，加強(qiáng)對司法建議工作的流程管理，使司法建議活動規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。三是建立司法建議督察回訪機(jī)制，加強(qiáng)與被建議單位的聯(lián)系和溝通，了解司法建議的落實情況，接受有關(guān)部門反饋的意見和建議，在法律和能力允許的范圍之內(nèi)幫助對方解決在司法建議落實過程中碰到的難題。對那些領(lǐng)導(dǎo)不重視，拒不采納建議的單位，將情況向其上級主管部門、組織部門、紀(jì)檢和黨委、人大反映，動員各方力量，堅決堵塞漏洞。對涉及部門較多，需要共同采取措施的，請黨委政府出面做好協(xié)調(diào)工作，拿出整改的建議方案，商有關(guān)單位共同落實。四是建立司法建議工作的激勵獎懲機(jī)制，把提出司法建議的數(shù)量、質(zhì)量、反饋效果作為各部門和法官崗位業(yè)績考核一個項目進(jìn)行考評，調(diào)動法官參與司法建議活動的積極性。

2、提高司法建議質(zhì)量

一份司法建議能否取得較好的效果，質(zhì)量是關(guān)鍵。言拙質(zhì)差的建議難以被建議對象接受，只有言精質(zhì)優(yōu)的建議才能收到效果。一是堅持合法性，要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，充分闡述建議提出的理由和根據(jù)，做到有理有據(jù)，便于接受。二是注重及時性，發(fā)現(xiàn)問題及時分析，及時發(fā)出建議，提高司法建議的及時性。三是強(qiáng)調(diào)針對性，注意發(fā)現(xiàn)深層次的問題，提出具體建議，做到一事一建議，提高司法建議的針對性。四是提高指導(dǎo)性，對普遍存在的共性問題注意調(diào)查研究，有針對性地提出建議，力爭使每件司法建議都收到實效。

3、改善司法建議工作的外部環(huán)境

一是受建議單位要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，對自己存在的問題要敢于承認(rèn)，及時糾正，重視和采納司法建議。尤其是國家機(jī)關(guān)，更應(yīng)該把人民法院的司法建議當(dāng)作一項嚴(yán)肅的、專業(yè)化的監(jiān)督來主動虛心接受。二是積極爭取地方黨委和政府的大力支持，要將司法建議的落實納入社會治安綜合治理目標(biāo)對各部門進(jìn)行考核，如因司法建議未認(rèn)真落實造成嚴(yán)重后果的，由地方綜治委對被建議單位及其上級主管部門實行社會綜合治理“一票否決”權(quán)。三是積極爭取人大政協(xié)及社會各界群眾理解、支持法院司法建議工作，通過他們積極有效的努力提高司法建議的效果。

4、明確司法建議的法律地位。

正因為司法建議缺乏法律規(guī)定的授權(quán)，才導(dǎo)致不被重視、不予采納的遭遇。要想使司法建議工作能夠積極廣泛的開展起來，要明確其法律地位，對授受雙方都有法律約束才會被當(dāng)作一項制度來執(zhí)行，如果僅靠法院單方面的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。