隨著社會經濟的快速發展，城市化建設在不斷加快，越來越多的農村土地被征用，而隨之而來的征地款處分問題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權利享有問題、城市化農村村民的生活保障問題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯碰撞，成為當前城鄉結合部農村矛盾的聚集點，繼而成為司法界和理論界關注的焦點。如果不能妥善合理地處理征地后的農民問題，就會給社會穩定帶來隱患，三年來涌現的農村集體土地征收補償費分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。從2005年1月至2007年10月，洪澤法院受理了89件由于征地補償費糾紛案。其中，從2005年1月至2006年1月止，洪澤法院就審結了19件。2005年，由于上級法院駁回此類案件的審理，遏制該類案件的上升趨勢。隨著2005年《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的公布實施，此類糾紛法院作為民事案件受理已不存在爭議，即明確了此類案件性質屬民事財產糾紛。2006年1月至2007年10月，共審結68件。

一、 目前土地補償費案件的現狀及存在的問題

（一）土地補償費案件的現狀

近年來，隨著經濟的持續快速發展，農村的城鎮化建設步伐加快，開發區熱和房地產熱等紛紛興起，農村(尤其是城鄉結合部的農村)的土地越來越多地被征用，有的甚至是整個村的土地被全部征用。作為不可再生資源的土地，農村的土地更具有雙重性質，它不光是生產資料，還是社會保障，被征用的土地越多就意味著農民的生存田越少，加之在征地過程中普遍存在補償標準低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等問題，失地農民利益受到損害，不滿情緒不斷上升，對土地征用普遍采取抵制態度，失地農民與政府之間的矛盾日趨尖銳。

（二）征地補償費案件的基本特點

1、糾紛主體及類型多樣性。在我院審結的征地費補償糾紛中，主要有“農嫁農”、“農嫁居”兩種，與之類似，在農村不能享受或不能平等享受村民待遇的還包括入贅女婿、離婚或喪偶的婦女、超生子女、大中專學生等不同人群，其中的情況各有不同，十分復雜，作為糾紛主體的另一方，除了村委會外，許多情況下還涉及村民小組、鄉鎮集體經濟組織。從糾紛類型看，有關涉法案件主要集中在土地征用費分配。目前數量最多、當事人上訪不斷、困擾政府和法院最突出的是集體土地征用費分配糾紛。

2、糾紛發生的普遍性。洪澤法院審理的土地補償費案件主要涉及城區及縣城邊緣的鎮村,尤其是朱壩鎮、高澗鎮及交通條件較好的鎮。從案件情況看，雖然有的村委案件多一些，有的較少，但這并不意味著此類糾紛就是局部性的。事實上，目前法院已受理的案件只是冰山一角，大量的糾紛還潛伏在民間，許多當事人還在觀望之中。

3、糾紛起因的對抗性。從案件情況表明，大多數糾紛的起因由于“農嫁女”在經濟或政治方面的權利不能平等享有村民待遇而引起。“農嫁女”一方根據我國憲法、婚姻法、婦女權益保障法、農村土地承包法等法律的有關規定，認為自己的戶口在村里，理所當然與其他村民享有同等的經濟、政治權利，以村規民約對其“不分或少分土地征用費”等明顯違反了憲法和法律的規定，是對其合法權益的侵犯。其中大部分以 “農嫁非農（含漁民戶）的村民，嫁出后因受政策限制，戶口沒有遷出的，其本人已入戶本村的未成年子女可享受安置補助費和兩費利息。”及“農嫁農戶的村民，嫁出后戶口未遷出，并在本村居住生活的，其本人及入戶本村的未成年子女可享受安置補助費和兩費利息。”等為依據提起訴訟。而糾紛的另一方村委會(或集體經濟組織)則認為分配方案是村民大會討論通過的，是大家的意見，是村民自治權的體現；并稱根據農村的習俗，“農嫁女”應從夫居，其有關待遇問題應在落嫁地解決。糾紛各方各執一詞，互不相讓，在個別村委矛盾相當激烈。

4、判決執行難度不大。法院對受理征地補償案件最為擔心的就是判決生效后的執行問題。從審結的案件來看，土地征用多的鄉村，一般都在城郊結合部，村集體經濟相對發達，多有財產可供執行，判決生效后一般都可以得到執行。甚至出現判決補發2003年、2004年的土地補償費、安置補助費及利息生效后經法院強制執行完畢，村民又因新的補償費、安置費及利息得不到發放而再次起訴的情形。

（三）土地補償存在的問題

從征地補償款糾紛案中，我們可以探究到如下問題：

1、征地費用補償標準不合理。《土地管理法》第47條第2款明確規定，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6?10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4?6倍，這明顯帶有計劃經濟的特征，以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農用地轉為非農用地的土地價值的升值潛力，該標準顯然偏低。

2、征地費用分配工作不規范。征地補償費標準偏低，使本已非常有限的補償費用成為農民爭奪的目標，每個人都想爭得更多的補償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權利而剝奪他人的利益享有成為農民集體土地征用補償費分配糾紛案件劇增的主要原因。對于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權、享有多大分配權，因無明確的法律依據，在實踐中各地各村依《村民委員會組織法》在行使自治權中處理的結果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權，也有少數就給予分配權，但該分配權較同村組其他成員要小的多等等，于是沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對該類案件因缺乏法律依據，在處理上隨意性較大，很難使當事人服判息訟，導致越級上訪或群體上訪事件增多。

3、糾紛救濟的局限性。從糾紛的救濟途徑來看，現行法律、法規對“農嫁女”問題沒有明確的規定。不少“農嫁女”最初都是找鄉、鎮人民政府，要求政府糾正村規民約限制或剝奪其權利的規定。但實際情況表明，政府在解決此類問題上的力度有限，態度也比較猶豫。一是依法其對村委會只能指導，無權干預屬于村民自治范圍內的事項；二是村規民約體現的是大多數人的意志，怕處理不好會引發更多的矛盾，因此，對“農嫁女”問題的處理，行政救濟途徑目前并不通暢。在鎮政府或居委會不予解決或解決不了的情況下，大量糾紛被起訴到法院。

4、判決執行前景不容樂觀。因這補償案件牽扯到村委會的全體村民的切身利益。一旦土地征用費全部分配完畢，法院即使判決支持補償的請求，也難以再從村民的口袋里將錢掏出來進行重新分配。實踐中，我們往往是通過查封村委會賬戶上的其他財產來兌現補償戶的權益，但這勢必依賴于村集體是否富裕，如果村集體沒有其他財產可供查封，判決的執行就很容易落空。

二、減少土地補償費糾紛的非法律方法

（一）從涌至法院的農村集體土地征收補償費分配糾紛案件來看，糾紛產生的原因在于解決土地集體所有制和土地補償費分配糾紛的性質、土地補償費能否及如何分配問題、戶口、村民和集體經濟組織成員三者之間的關系問題。對此，應從以下方面考慮解決：

1、確定土地集體所有制和土地補償費分配糾紛的性質。在一定意義上，正是由于農村土地集體所有制產權的模糊性導致了所謂的“補償分配”糾紛，如果土地產權關系是明晰的、確定的，則無論是人口的流動還是增減，在法律上，其所有權關系都將是容易界定的。反觀現實的土地集體所有制，其土地邊界雖然可以確定，但村莊的人口則因生老病死及遷進遷出而成為一變量。當這個變量不斷增多時，也就意味著人均擁有的土地不斷減少。這也是大多數村民拒絕“農嫁女”這些“外人”分享土地權益的根本原因。

2、解決土地補償費能否及如何分配問題。根據我國土地管理法的規定，征用土地的補償費用，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費四種。其中對土地補償費能不能分以及如何進行分配，現行法律尚不明確，有關司法答復意見也不一致。但實踐中對土地補償進行分配的情況十分普遍。

3、理清戶口、村民和集體經濟組織成員三者之間的關系問題。這個問題對解決補償糾紛至關重要。因為明確了集體經濟組織成員的資格，也就確定其所應享有的各種權益，但問題是，法律對何為村民，何為集體經濟組織成員并沒有明確的規定，這給實踐中如何界定個體的權利帶來很大的隨意性。有的地方以戶口作為衡量村民和集體經濟組織成員資格的唯一標準；有的地方則結合戶口、土地和勞動義務等多項指標來確定成員資格及相關待遇。在補償糾紛中，村民大會通常以其出嫁為由將其排除在“集體”之外，而“農嫁女”則以戶籍在村要求和他人享有平等的分配權。  

（二）在目前法律規定不明、相關政策多有抵觸的情況下，只有在黨委的領導下，加強行政和司法的良性互動，多管齊下，才能平穩化解糾紛，維護社會穩定的大局：

1、建議政府針對補償問題出臺指導性意見。在城市化過程中出現的補償分配糾紛，之所以演變成范圍廣、人數多、時間長、矛盾深的社會問題，除糾紛的解決機制反應滯后外，與整個社會對補償分配問題的誤讀不無關系，許多人只看到補償糾紛中男女不平等的一面，而忽視了其另一方面即失地農民對于生存權的紛爭。因此，建議政府指令相關部門，盡快出臺解決補償費問題的指導性意見，以統一和規范各地的做法。具體可包括以下幾個方面：一是規范政府在征地過程中的行為，要按法律的規定對土地征用費項目的構成及補償額予以明確，避免規定不明帶來的訴訟障礙；二是合理提高土地征用補償標準，引導建立由農民、集體、政府三方出資的農村社會保障機制，使農民在失地后，有賴以生存的基本保障；三是加強政府對土地征用費分配方案的監督和指導，防止侵犯農民的合法權益，四是加強政府對村規民約的指導，嘗試開展對村規民約表決前的審查工作，防止濫用自治權??以多數人的意見剝奪少數人的基本權利。

2、建立多元糾紛解決機制，全力化解社會矛盾。征地補償的糾紛，單靠政府或法院，哪一家都難以徹底解決。因此，必須在黨委的領導下，建立多元化的糾紛解決機制，暢通途徑。首要一條是充分發揮農村基層人民調解組織的作用和政府強大的管理和調解功能，依靠黨員干部和群眾做工作，在源頭上化解矛盾，避免沖突激化，使多數糾紛能夠得到及時、有效的解決，減少訴訟。

3、明晰集體土地產權，推進農村股份制改革。農民和土地的關系問題是解決補償糾紛中折射出來的最重要的問題。集體所有權主體的虛擬性、成員資格的模糊性以及所有權權能的殘缺性等已經成為解決是此類糾紛的制度性障礙，有的因素還可能埋下未來社會動蕩的隱患。特別是征地補償標準嚴重背離市場價值，政府與民爭利現象突出，土地集體所有權名不符實，失地農民保障缺乏，這些補償糾紛案件背后的深層次矛盾，是司法無力解決的。因此，補償糾紛的徹底解決還在法庭之外，在于如何確立農民和土地的長遠關系。當前，有兩個方面的工作可以考慮：一是嘗試進行農村股份制改造，在公平合理的基礎上將集體土地權利根據戶口、土地承包、勞動義務投入情況固化到人，避免土地權利邊界不斷波動帶來的矛盾；二是盡量落實集體土地所有權權益，提高土地征用補償標準，嚴控公共利益征地。在集體土地一級市場未開放的情況下，對非公共利益征地的，政府要扮演好中立角色，充分發揮市場機制的配置作用，對土地征用費超出現行法定補償標準的部分，可以作為保險基金返還給農民，以建立農村的社會保障機制。

三、有關土地補償費案件的司法應對

1、關于人民法院應否受理土地補償費分配糾紛案件。土地補償費分配糾紛案件能否作為平等主體間民事案件受理長期存在爭議。因最高人民法院于1994年在《關于王翠華等三人與廬山區十里鄉黃山嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》（民他字[1994]第28號）中明確不予受理。2005年《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條、第二十四條給出明確規定，此類案件法院應作為民事案件受理。需要注意的是“對用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”這里的“數額”應理解為集體經濟組織經合法程序確定用于分配的土地補償費總額，而非根據集體經濟組織成員數所確定的人均額或實際分配給成員的數額，這與第二十四條所表達的“份額”并不矛盾，因為經民主議事程序最終確定分配給成員的土地補償費數額（份額）必然是具體明確的，由此而引發的訴爭應為確認兼給付之訴，而不僅僅是確認之訴，因確認之訴不需要也無法強制執行，如法院判決確認后集體經濟組織不主動履行給付補償款的義務，則判決會因無具體數額無法執行而成為一紙空文。

2、集體經濟組織成員未實際取得土地承包經營權的救濟途徑。2006年7月河北省石家莊市郊區某村以委員會制定的“本村女性村民結婚后戶口未遷出仍在本村居住的不能參加土地承包為由，拒絕了劉某等十余人參加承包的要求，并告知以后不得參與土地補償費的分配，致使一部分村民突然間沒有了地種，沒有了收益，受害村民請求鄉政府，土地管理局等政府部門調解，被告之到法院訴訟解決，而所在區法院以《解釋》規定“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門解決”為由口頭告之不予受理，受害村民四處求助，均無功而返，此類情況全國各地比比皆是。因各部門互相推諉，糾紛得不到及時解決，導致農民怨聲載道，矛盾激化。根據《中華人民共和國婦女權益保障法》第五十五條“違反本法規定，以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益的，或者因結婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農村集體經濟組織成員平等權益的，由鄉鎮人民政府依法調解，受害人也可以依法向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應當依法受理”之規定可以看出，受害人在集體組織中的各項權益受到侵害時，可以選擇請求調解、仲裁或者訴訟三種救濟途徑，且這三種途徑是并列選擇的，而非前置程序。由此可見，《婦女權益保障法》與《解釋》存在沖突，在實踐中如何適用急待全國人大給予解釋，以便及時公正的解決此類基層法律糾紛，以避免社會尖銳矛盾的進一步激化。

司法公正作為正義的最后一道防線，人民法院的職能是維護公民的合法權益，維護法律的尊嚴，保障法律的正確實施，是當事人尋求救濟的最后途徑，法院應盡最大限度的履行職責，以追求法律效果和社會效果的統一。