南通一鎮政府因隨意允諾后沒有兌現被一家房產公司告上法庭，7月25日，雖然這家公司向法院提出撤訴申請，但此案屬新類型行政訴訟案件，且影響較大，鎮政府的行政允諾是否有效？今后如何規范行政允諾？值得商?_！

2004年1月14日，最高人民法院法發（2004）2號《關于規范行政案件案由的通知》已將行政允諾看作行政行為的一種，規定了具體的行政訴訟案由。行政允諾行為是指行政主體為履行自己的行政職責，向不特定相對人發出的，承諾在相對人實施了某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門（如下屬財政部門）給予該相對人物資利益或其他利益的單方意思表示行為。行政允諾作為行政機關的一種具體行政行為，必須具有法律的明確規定或授權。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條第1款第（二）項規定，鄉、鎮人民政府具有管理本行政區域內的財政等權利，但在行使其職權的同時，不得違反其它法律、行政法規的強制性規定?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》第3條第2款也明確規定，任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征、以及減稅、免稅、退稅、補稅和其它同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。從該市審計局出具的審計報告中可以看出，鎮政府對在鎮新辦的企業按增值稅、營業稅及所得稅的一定比例發放扶持資金，實質上是稅收的先征后返，這種允諾行為不符合《中華人民共和國稅收征收管理法》和《國務院關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》的規定，應予糾正。顯然，該鎮政府在法律、法規沒有明確規定和授權的情況下，作出了以房產公司所繳稅額的一定比例作為財政扶持，超越了其行政職能，因而不具有合法性。在目前經濟形勢下，房地產開發企業處于暴利狀態，營業的利潤很高，從房產公司提供的前兩年納稅憑證可以證明，無需財政扶持。此協議明顯違反法律、行政法規的強制性規定，是無效合同。房產公司以這一不合法的行政允諾要求鎮政府履行允諾，明顯不妥，法理不通。

行政允諾行為在實踐中常見的主要有：允諾引資獎勵、允諾舉報獎勵、允諾國家工作人員辭職獎勵等。其具有如下特點：1、行為主體的行政屬性。行政允諾行為的作出者為政府或其職能部門。2、行為目的的行政性或公益性。行政允諾的目的是為了實現行政職能，一般具有社會公益目的。3、行為的單方性。行政允諾行為是一種單方的行政行為，是自己做出的一種單方承諾，它類似于懸賞合同中的“懸賞”行為。4、行為的獎勵性。行政允諾行為大多含有獎勵內容。為實現行政目的或社會公益，只有允諾給予不特定的相對人以一定的獎勵，才能使不特定的相對人踴躍作為，才能真正實現行政目的或最大化地實現社會公益。5、行為效力的非強制性。行政主體作出允諾，它實際上發出的是一種邀請，請求不特定相對人為一定行為，并允諾給予相應的“對價”。行政主體作出允諾，并不強制要求任何一個不特定的相對人作出相應的行為，它對這種行為持一種肯定和鼓勵的態度，并承諾對于有這種行為的人給予獎勵。6、行為內容和程序上的自由裁量性。現行行政主體是否作出行政允諾行為以及作出怎樣的行政允諾，并無法律上的明確規定，均屬于行政主體自由裁量的范圍。當然這也是引致訴訟及立法中應加以規范的地方。7、行為發生的臨時性或應急性。行為的發生往往基于某一臨時或特定事項，為實現某種行政目的的需要。如為破獲某一案件，地方政府或其職能部門規定對于提供案件線索或抓獲犯罪人的給予一定的獎勵，便帶有明顯的應急性質。政府或其職能部門在制定規范性文件時，一般也會限定其文件的有效期限。如政府引資獎勵，一般會規定在某個時段的引資才會給予獎勵。8、行為相對人的不特定性。行政允諾行為一般不會向特定的少數人作出，它面對的相對人是不特定的多數人，這些人隱含在社會公眾中間。當然這并不排除行政主體可以限制某些人即使做出某種行為也不屬于行政允諾獎勵的對象。9、相對人實施特定行為的非法定義務性及非法責性。即相對人在有條件的情況下可以實施行政主體要求實施的特定行為，也可以不實施該行為，相對人有自主決定實施或不實施該行為的自由。即使相對人有實施該行為的條件，但其不履行該義務在實際上也不能追究其行政責任。

對行政允諾這一新近引起重視的行政行為合理性的審查，筆者認為，首先，要審查其是否違背法律、法規的強制性規定，是否與國家政策相符合。如果其違背法律的強制性規定，或者其與國家政策相悖，那么在這種情況下，就應當認定其行政允諾行為違法。隨之產生的問題就是國家賠償問題。國家賠償的范圍，筆者認為應包括當事人為履行行政允諾設定的義務所支出的合理費用，應當以彌補相對人的損失為原則。其次，要審查其獎勵數額是否過分高昂。因為這筆費用畢竟是由國家或地方財政支出，政府或其職能部門并不能無原則地亂“許愿”，以過分浪費國家或地方財政，不兌現的話，容易引發惡意訴訟。在行政獎勵數額過分高昂的情況下，法院可以有限度地予以變更，變更的幅度既要考慮政府誠信，又要使其在一個合理的相對人可以接受的范圍內。在行政獎勵數額不是過分高昂的情況下，即使稍高，一般也以不變更為宜。

由于行政允諾行為一般在某一階段，根據某種具體的情況作出，并且其還有臨時性或應急性的特點，因此，對其進行規范較難。但隨著行政允諾行為及行政允諾糾紛的增多，筆者認為，對其立法規范十分必要，也是解決問題的最終渠道。如現在對于懸賞提供案件線索，某些地方就已形成了一些慣例及經驗。在總結經驗的基礎上，可制定相關地方性法規?；蛘?，通過權力機構對行政允諾的隨意性進行限制。這里所說的權力機構不是黨委，也不是政府，而是指真正的權力機構－－人大或其常委會，由其對相關承諾形成決議。由于行政允諾具有應急性的特點，行政主體往往自主或在請示黨委或相關領導后即自行做出決定，而幾乎沒考慮到權力機構的存在。當然，這也是一種慣例。但筆者認為，隨著法制的健全和人大制度的完善，由人大或其常委會對某一行政允諾事項是否應該做出、對相對人的獎勵應獎勵到何種幅度作出規范，是應當也是完全可行的。這樣，不僅遏制了政府或其職能部門急功近利的亂允諾，而且也有效地解決了失信于民的問題，有助于推進構建和諧社會進程。