我國《行政訴訟法》第五十四條第二項明確規定，被訴具體行政行為主要證據不足的，人民法院應判決撤銷。因此，具體行政行為的主要證據是否充分，是人民法院判斷具體行政行為是否合法的要件之一。但在行政審判實踐中，對主要證據不足的含義以及表現形式等問題認識不一。筆者不揣淺薄，發表幾點個人淺見，以求教法律同仁。

一、主要證據不足的含義

行政訴訟中所說的主要證據，是指被告向人民法院提供的證據不能證實被訴具體行政行為所認定的事實。這是所說的證實，是指被訴具體行政行為確定的有關定性和處理結果及其他有關被處理人權利義務的基本事實，均有合法有效的證據加以證明，并能夠得出與被訴具體行政行為認定的事實相同的結論。如果有關被處理人權利義務的基本事實缺乏合法有效的證據加以證實，或得不出與被訴具體行政行為認定有關被處理人權利義務的基本事實相同結論的，即屬于主要證據不足。例如，某縣煙草專賣局的處罰決定認定某商店未經許可銷售香煙30箱。該商店是否取得銷售香煙許可證關系到其行為的性質，出售了多少箱香煙關系到對其的處理。如果縣煙草專賣局舉出的證據不能證實這兩個方面中的任何一個方面，該處罰決定就屬于主要證據不足。

具體行政行為中有關定性和處理結果的基本事實清楚，但一些不影響定性和處理結果的事實證據不足，則不能依此確定被訴具體行政行為主要證據不足。例如，某公安機關認定王某毆打張某，造成張某胸部一塊10×12軟組織挫傷，依照《治安處罰法》的規定給予王某200元罰款的處罰。該公安機關提供的證據證實王某毆打張某的事實，但有關證據證實張某的胸部軟組織挫傷不是10×12，而是9×11。此問題因不影響對王某行為的定性，也不影響處理結果和王某的其他權利義務，故不屬于主要證據不足。

需要指出的是，一個具體行政行為認定多個事實的，每個事實中有關權利義務的基本事實均要有證據加以證實。如果有的事實中有關權利義務的基本事實有證據加以證實，有的沒有證據或缺乏證據證實，對證實的事實應當認定主要證據確實、充分，對沒有或者缺乏證據證實的事實，應當認定主要證據不足。

二、主要證據不足的表現形式

司法實踐中，具體行政行為主要證據不足的表現形式主要有：

1、具體行政行為認定的事實不清。即具體行政行為認定的事實中，關系到定性或者處理結果的主要事實或情節不清楚。如某市衛生局認定某醫院銷售假藥，決定給予罰款5萬元的處罰，但未認定該醫院銷售了多少假藥、非法獲利多少等主要事實和情節。

2、具體行政行為認定的被處理行為或事實缺乏必要的證據所支持。具體表現是：或完全沒有證據，或只有部分次要證據。如某縣物價局認定某供銷社擅自提高農藥價格，但在庭審中提供不出有關擅自提價的任何證據。

3、具體行政行為認定的責任主體錯誤或證據不足。即將非責任主體認定為責任主體，未將責任主體作為責任主體認定，或認定的責任主體缺少有關證據加以證明。如某市技術監督局將A公司生產和銷售不合格復合肥的行為，認定為B公司的行為。

4、將行為人的身份認定錯誤，責任能力認定錯誤。如衛生防疫站將非食品經營者認定為食品經營者，公安機關將未成年人認定為成年人。

5、用來作為定案根據的材料在合法性上存在異議或瑕疵。主要表現是：違反先取證后裁決的原則，裁決時沒有依據，之后湊合；用威脅利誘甚至逼供的方式獲取證據；獲取證據沒有按照法定程序和方式進行，如未告知權利，未表明身份、佩戴標志等。

6、行政主體用來作為定案根據的證據材料與待證事實沒有關聯性。如某縣公安局以高三學生張某的學習成績不好來證明張某實施了尋釁滋事行為。

    三、對證據不足具體行政行為的處理

實踐中，有些人認為證據不足的具體行政行為就是具體行政行為所認定的事實不存在。其實，證據不足有兩種情況：一是事實不存在，如張三根本沒有打人；二是事實存在，但證明該事實的證據不足，如張三確實毆打他人，但公安機關現有證據不足以認定張三毆打他人這一事實。無論是哪一種情況，人民法院應一律判決撤銷被訴具體行政行為。應當注意的是，上述第一種情況，具體行政行為被法院撤銷后，行政主體不能重新作出具體行政行為，對于后一種情況，行政主體是可以重新作出具體行政行為的(但受《行政訴訟法》第五十五條的約束)。因此，對人民法院來說，對于前者，只能作撤銷判決，而對于后者，在作出撤銷判決的同時，還可判決被告重新作出具體行政行為。

需要指出的是，對主要證據不足的被訴具體行政行為，不僅適用撤銷判決，同時也可適用確認判決。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（二）項和第五十八條的規定，對于主要證據不足,但不具有可撤銷內容的被訴具體行政行為，或者因主要證據不足,撤銷被訴具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法的判決。對于后者，人民法院還應同時責令被訴行政機關采取相應的補救措施，造成損失的，依法判決承擔賠償責任。

四、對證據不足的具體行政行為進行補證的限制

補證是指案件中已有的證據不足，尚不能證明案件事實，需要補充證據來進一步證明案件事實的訴訟行為。被告在行政訴訟中的補證包括主動補證行為和被動補證行為兩種。主動補證行為，是指被告對自己提供的證據認為不足，主動向人民法院補充證據，進一步證明其所作出具體行政行為的正確、合法。被動補證行為，是指在人民法院要求下被告進行的補證行為。對于被告的補證行為，我國《行政訴訟法》第三十四條第一款規定，人民法院有權要求當事人提供或補充證據。由于該款對被告補充證據的條件未作限制，在審判實踐中，有的行政法官可能錯誤地理解該條的含義，允許被告無限制地補充證據，其中有些可能是行政機關在作出具體行政行為之后補充調查取得的。因此，2000年3月起施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第二十八條對被告補充證據作了嚴格的限制規定。《若干解釋》第二十八條規定：“有下列情形之一的，被告經人民法院準許可以補充相關的證據：（一）被告在作出具體行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等事由不能提供的；（二）原告或第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。”

需要強調的是，對于被告補證行為，2002年10月起施行的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《行政證據規定》）對于《若干解釋》第二十八條作了三項修改：一是限制了被告補充證據的時間。《行政證據規定》第二條規定：“原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或證據的，經人民法院準許，被告可以在第一審程序中補充相應的證據。”二是取消了《若干解釋》第二十八條中規定的“被告在作出具體行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等事由不能提供的”補充證據情形，并將被告因不可抗力等事由不能提供的情形在被告舉證時限中作了規定。《行政證據規定》第一條第二款規定：“被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在前款規定的期限內提供證據的，應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提出延期提供證據的書面申請。人民法院準許延期提供的，被告應當在正當事由消除后十日內提供證據。逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有證據。”三是規定了當事人（包括作出具體行政行為的被告行政機關）補充證據的義務。《行政證據規定》第九條規定：“根據行政訴訟法第三十四條第一款的規定，人民法院有權要求當事人提供或者補充證據。對當事人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權益的事實，人民法院可以責令當事人提供或者補充有關證據。”因此，《行政證據規定》對被告補充證據的規定與《若干解釋》相比更具有嚴謹性和可操作性。