《人民法院第二個五年改革綱要》規定，要建立法官依法獨立判案責任制，強化合議庭和獨任法官的審判職責。逐步實現合議庭、獨任法官負責制。當前，基層人民法院在合議制適用上，由于相關的立法簡單粗糙，以及現實條件的限制、操作環節的失當等因素這造成了在司法實踐中合議庭的運作發生了偏離立法原意的現象，使合議制流于形式，在基層法院，陪而不審、審而不議、議而不深的現象尤為突出，案情事實上仍由承辦人獨攬負責，合議制事實上成為案件延長審限的一個手段。本文試圖從基層法院案件審理適用合議制情況，就如何推進基層法院合議庭負責制進行探討。

一、 合議庭負責制的概念

合議庭負責制是指合議庭的全體成員對所審判的全過程和結果負責，在案件質量出現問題時，由合議庭的所有成員同等承擔責任。與其相對應的是“承辦人負責制”和“審判長負責制”。承辦人負責制是指在合議制中，案件處理正確與否仍由案件主審人即承辦人負責，合議庭僅是一種形式。“審判長負責制”是指由審判長對案件負責，其實質仍是個人負責制。上述“承辦人負責制”和“審判長負責制”，都與合議庭設立的目的相背離。只有全體合議庭人員對審判運行過程和結果負責，才能保證實現合議庭制度的真實功能。

二、基層法院建立合議庭負責制的現實需求

（一）合議庭負責制具有法律依據

《人民法院組織法》規定:“人民法院審判案件，實行合議制。”一審案件除一部分適用簡易程序審理的案件實行獨任審判外，其余的案件均由合議庭審判；二審案件、再審案件和死刑復核案件全部由合議庭審判。該規定確立了合議庭在人民法院中的基本審判組織地位。《人民法院第二個五年改革綱要》提出：要“建立法官依法獨立判案責任制，強化合議庭和獨任法官的審判職責……逐步實現合議庭、獨任法官負責制”。這一改革的要求和發展趨勢，必然要將過去由院、庭長對案件質量層層把關的做法逐步改變為合議庭、法官負責制。

從三大訴訟法規定來看，實行合議庭負責制度，能最大限度地體現立法本意。依據《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，合議庭是人民法院審判案件的基本組織形式之一，除一審法院審理簡單的民事案件、輕微的刑事案件和法律另有規定的案件，可由審判員獨任審判外，都必須組成合議庭審理案件。由此可見，合議庭是人民法院審理案件的最普通的審判組織，合議制應當是人民法院審理案件最多的審判形式。

（二）合議庭負責制是實現司法公正、提高基層法院公信力的有力保證

實行合議庭負責制，有利于發揮集體智慧，最大限度地保證案件質量，實現司法公正。我國法律規定的合議制即合議庭負責制，其顯著特點就是否定任何個人在審判工作中起獨斷專行作用，強調發揮集體智慧，對案件進行集體把關，共同承擔審判職責。在合議庭組織中，審判長處于合議庭的核心地位，對案件審理的全過程，有權進行分工負責，對審判過程進行統一調度和指揮，并注重發揮合議庭的整合效益。但是，審判長僅是合議庭的成員之一，他在合議庭中對案件的審理決定權并不享有特定的權利，他與其他合議庭成員地位平等。在對案件審理存在分歧時，仍然按照多數原則決定。

實行合議庭負責制，確保合議庭獨立行使審判權是前提。合議庭成員直接參與案件的審理，其建立在調查研究基礎之上的認識和觀點，往往最接近于法律事實真相。保障合議庭的審判權，充分發揮合議庭在決定案件中的地位和作用,有利于合議庭排除外界干擾，解決當前審判工作中比較突出的“審而不判、判而不審”的問題，對于確保司法公正、提高法院公信力具有重要的意義。

三、當前基層法院推進合議制負責制存在的障礙

要推行合議庭負責制，必須對現行合議庭運作過程中存在的問題改革。當前基層法院合議庭機制中存在以下問題：

（一）收案范圍不明

現行法律對何種案件適用普通程序審理，規定并不明確。《中華人民共和國民事訴訟法》第一百四十二條規定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件，適用本章規定。最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見第168條雖然對什么是“事實清楚”、 “權利義務關系明確” 、“爭議不大”作出了解釋，但人民法院在立案時，仍然難以準確界定。如《意見》講“事實清楚”，是指當事人雙方對爭議的事實陳述基本一致，并能提供可靠的證據，無須人民法院調查收集證據即可判明事實、分清是非。但是人民法院在受理案件時，僅有起訴人即原告一方的陳述，而沒有被告一方的答辯。從訴訟狀中根本不能看出事實是否清楚、權利義務關系是否明確。因此，目前基層法院普遍的做法，除法律明確規定必須適用普通程序審理的以外，在立案時一般將案件適用簡易程序。在案件審理過程中，如發現案件法律關系較為復雜、在三個月內不能結案的，再轉為普通程序審理，普通程序實際成為簡易程序案件延長審限的手段。在基層法院，大量適用簡易程序審理，普通程序審理的案件一般只占結案總數的5%左右，其中，下落不明必須適用普通程序審理的案件又占了80%左右，因案情復雜而適用普通程序的案件僅占很小的比例。因此，由于收案范圍不明確，導致合議庭審理案件不能有效地開展，多數案件仍沿用承辦人開庭審理、庭內討論定案的形式，合議制的優勢不能充分發揮。

（二）獨立審判受限

長期以來，與傳統的計劃經濟相適應，法院的審判管理體制也是高度集中。合議庭獨立審判案件，受到多方面的限制。

1.來自法院外部的限制。司法體制設立的模式，導致法院與當地黨委、政府存在著一定的利益關系，法院的審判權受到地方政權的牽制。如在人事權方面，法院中領導干部和審判員的審判職務由地方各級權力機關選舉、委任和罷免。地方黨委的組織部門和地方政府的人事部門擁有對法院主要領導干部的推薦權和指派權；在財政權方面，法院的財政受制于地方政府，訴訟經費、人員工資全部由地方財政負擔，使法院不得不在審判案件時盡力維護地方政府的利益。個別官員借黨委對法院的領導權干預審判，這種干預往往通過法院的領導給合議庭制造壓力，影響了合議庭的獨立審判。

2.來自法院內部的限制。長期以來，我國法院基本上實行的是行政領導對案件負責制，院、庭長對案件質量負有領導責任。在這種管理體制下，院、庭長往往要將審判管理權滲入到案件的實體處理，在合議庭意見與院、庭長意見不一致時，院、庭長往往有權將案件提交到高一級別的審判組織討論。另一方面，法院內部不合理的錯案追究制度，使得合議庭成員往往害怕承擔錯案責任，不敢獨立行使審判權，樂于借助于審判長聯席會議、庭內通案、院長參與通案、審判委員會討論等形式，將案件提交集體討論，導致“審而不判、判而不審”的問題發生。一方面，院、庭長有干預合議庭對案件實體處理的需求，而合議庭又樂于接受院、庭長指導，在這種狀態下，合議庭獨立行使審判權難以在現實中實現。

上級法院與下級法院之間存在的行政化趨勢，也對合議庭獨立審判存在著一定的影響。當前，上級法院對下級法院的審判質效進行考核，并在法院之間進行排名，雖然對審判質效具有一定的促進作用，但部分指標存在著一定的不合理現象。如考核法院的發回重審和改判率，下級法院為降低發改率，不得不經常性地向上級法院請示，這一毫無法律依據的做法在法院系統內由來已久。案件主審人更是利用各業務條線上、下級之間存在的業務關系，利用私人感情，向上級法院對口業務庭口頭請示案件，并將這種請示作為判案的重要依據。由此，上級法院的意志通過多種途徑影響著合議庭獨立審判。

（三）內部職責不明

合議庭作為一個審判組織，其內部分工應當是職責分明，各司其職，互相配合，以便最大限度地發揮群體的力量，以提高辦案效率和質量。然目前基層法院合議庭一般由庭長在分案時指定承辦人，再指定兩名法官組成合議庭，承辦人通常包攬一切，包括案件的送達、調查、開庭、法律文書制作等，全部由案件承辦人負責，合議庭成員僅負責參與庭審和合議。由于合議庭其他成員僅是象征性地參與案件的調查和庭審，導致其抱著一種事不關已的心態參與，甚至在開庭時，處理其他事務，對庭審不聞不問。在案件合議時，其他合議庭成員不認真地進行分析，而是附合承辦人的意見，合議成為一種形式。甚至于有的案件由承辦人在庭內先行進行通案，然后再由合議庭補辦評議筆錄。在上述問題的產生，其根源還在于合議庭內部職責分工不明，對其他合議庭成員，沒有任何考核措施造成的。

（四）評議規則不合理

合議庭評議作為合議庭庭審與判決的聯絡環節，既是庭審的自然延伸，又是判決的前提與基礎，其不僅體現著合議庭成員對案件的推理心證過程和思維整合過程，還直接關系到合議庭制度設置的內在機能的發揮。現行合議庭評議存在的問題：

1.思想上不重視。合議庭成員參與評議缺席嚴重，合議庭評議筆錄常有評議人員簽名不全的現象。有的評議筆錄甚至判決之后再由書記員補記，再由合議庭成員簽字，而評議時間寫于判決之前。評議筆錄內容上過于簡單，有的將主審人的案情匯報記錄為略（或詳見案件審理報告），合議庭成員的意見多數記錄為同意，或短短的幾名話。

2.評議內容不具體和評議程序不明確。合議庭評議的內容應當針對案件審理過程中的程序性問題和實體性問題進行，程序上的問題如是否追加當事人、是否采取財產保全措施，實體上的問題如案件事實如何認定、如何適用法律。在實際操作中，合議庭鮮有針對程序性問題的評議，程序性問題一般都由承辦人決定。對實體性問題上，合議庭評議主要是圍繞主審人的審理報告來進行，具體做法是根據主審人對案件事實的認定、證據的采信和處理結果進行評議，由于合議庭成員對案件的參與程度不一，導致對案件了解的深度和廣度不盡一致，評議的隨意性非常大，一般只針對案件處理結果發表一些附合性的意見，而沒有對案件證據的分析認證、事實認定、法律適用諸方面進行全方位的論述。在評議程序上，對評議前承辦人應當完成的工作和評議結果未形成多數意見如何處理，規定不明確。

3.裁判文書的制作未能充分體現合議庭的智慧。裁判文書一般都由承辦人執筆，從裁判文書采信的證據、認定的事實以及裁判的理由、甚至主文的表述，事實上都是承辦人一個人思考的結果，承辦人制作完成后，再由審判長或庭長簽發，一般不再由合議庭全體成員審閱，剝奪了合議庭成員參與制作法律的權利。

（五）法官素質的限制

推進基層法院合議庭負責制最大的障礙不在于制度，而在于法官的素質。法官的素質對合議庭負責制的影響，主要是兩個方面：

1.法官的業務素質。由于歷史的緣故，基層法院法官的來源較為復雜，文化基礎與專業素質參差不齊，導致辦案水平高低不一。基層法院法官的來源大致有四類：一是復轉軍人；二是學校畢業生；三是其他地方單位調進的；四是1985年全國法院統一招干以來歷次招干進法院的。在這些人員中，學校畢業生只占30%左右，而學校畢業生中法律本科以上畢業生又占少數，也就是在法院，法律本科以上的大學畢業生（不含在職學習獲得的）只占少數，而大多數法官是進入法院后自學或通過其他途徑在職學習獲得本科文憑，相比之下，這部分人法律理論水平明顯偏低于大學本科畢業生。但是，這部分人卻在法院擔任著主要的審判任務。由于自身業務素質的限制，難以勝任獨立審判的職責。

2.法官的政治素質。合議庭負責制的核心內容就是放權于合議庭，使合議庭有權有責。然有權力必會帶來腐敗。隨著改革開放的深入，社會情況也發生了復雜而深刻的變化，特別是利益主體的多元化和經濟成分多樣化，生活方式多樣化，社會組織多樣化，就業形式多樣化，給法院的各項工作帶來了許多新情況、新問題。面對這些新情況、新問題，一些法官放松了對個人的政治思想教育，對新形勢下出現的各種思想問題放任不管，使得少數法官喪失理想信念，世界觀、人生觀、價值觀發生扭曲，為個人的私利謀劃，“有權不用，過期作廢”的思想逐步膨脹，以致于不擇手段，辦理關系案、人情案、金錢案，個別法院甚至出現了法官群體違法犯罪事件。合議庭負責制實施后，如何對法官的權力進行監督，這也是合議庭負責制推進中的一個重要問題。

四、建立基層法院合議庭負責制的途徑

如前所述，在基層法院實行合議庭負責制具有十分重要的意義，但是，由于目前基層法院推進合議庭負責制存在著一定的障礙，必須加以改進。

（一）擴大合議庭收案范圍

簡易程序具有方便當事人訴訟、訴訟程序簡便、節約訴訟成本等優勢，但是，簡易程序也帶有一定的不足，如承辦人一個獨自辦理案件，書記員僅承擔記錄，對訴訟過程的指揮、案件的處理結果均由承辦人一人決定，案件處理公正與否，當事人對法官存在著合理的懷疑。因此，筆者認為，為進一步增強司法公正的透明度，法院應當擴大普通程序的適用范圍，而不應當一味地追求訴訟經濟而犧牲司法公正。首先，應當尊重當事人對訴訟程序的選擇權，對一方當事人要求適用普通程序審理的，一律適用普通程序審理，而不應設置任何障礙。如最高院《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第十三條規定，當事人一方或者雙方就適用簡易程序提出異議后，人民法院應當進行審理，并按下列情形分別處理： （一）異議成立的，應當將案件轉入普通程序審理，并將合議庭的組成人員及相關事項以書面形式通知雙方當事人；（二）異議不成立的，口頭告知雙方當

事人，并將上述內容記入筆錄。該司法解釋對異議的審查標準未作明確，導致當事人的異議鮮有被法院采納。筆者認為，人民法院在受理民事案件時，應當征求雙方當事人的意見，如雙方當事人同意適用簡易程序審理的，則適用簡易程序審理，如任何一方不同意或不表態的，則一律適用簡易程序審理。對刑事案件，也應當根據被告人的意見處理，對被告人不同意適用簡易程序審理的案件，一律適用普通程序審理，以最大限度地實現司法公正。通過擴大合議庭的收案范圍，使合議庭成夠受理更多的案件，有利于合議庭的規范化、專業化建設。

（二）進一步還權于合議庭

要使合議庭具有一定的職責，必然要使其擁有一定的權利。筆者認為，合議庭應當擁有以下權利：一是擁有相對的獨立審理權。對合議庭審理的案件，法院領導和黨委、政府、人大等不應當干預，應當讓合議庭獨立作出裁判。如認為合議庭審理案件存在問題，應當通過法院內部監督途徑解決，而不應當通過其他途徑向合議庭施加壓力。二是審理案件的裁判權。對合議庭能夠形成多數意見的案件，院、庭長不應加以干預，或主動要求合議庭提交審判委員會討論。院、庭長如與合議庭的意見不一致，只能向合議庭提出建議，最終決定權仍然在合議庭。合議庭提交審判委員會討論的案件，只能是合議庭要求提交審判委員會討論的案件。三是審判長應當擁有合議庭審理案件裁判文書的簽發權。院、庭長只能對裁判文書的制作提出建議，不應當在裁判文書的簽發環節設置障礙，更改合議庭的意志。

（三）明確合議庭的職責

有權必有責。合理的規定合議庭的職責，是確保合議庭負責制健康運行的關鍵。一方面，要明確合議庭的對外職責。合議庭所有成員對案件的審理負有責任，由于合議制實行少數服從多數的原則，如果錯案是由合議庭全部成員造成的，則由合議庭全部成員承擔責任；如果錯案是由部分持錯誤意見的成員造成的，則由持錯誤意見的成員承擔責任，其他成員不承擔責任。同時，在錯案責任不是審判長造成的情況下，也不應當追究審判長的責任。因為審判長僅是合議庭的成員之一，他對案件的處理結果不享有其他特權。另一方面，要明確合議庭的內部職責，要使合議庭所有組成人員的責和權相對應，防止造成“合議庭負責等于沒有人負責”的局面的產生。因此，我們應該明確合議庭成員在案件審理每一環節的具體權利和要求，審判長在合議庭中處于主導和協調的核心位置，審判長與合議庭其他成員有主持與被主持、召集與被召集的關系，審判長應當充分發揮領導、指揮職能，合理分配合議庭成員的職責，使合議庭成員人人負起責任，而不是由承辦人一人負責或審判長一人負責。

（四）提高合議庭法官素質

法官素質的是合議庭負責制能否順利實施的基礎。合議庭負責制實行后，如果因法官政治素質和業務素質低下，產生諸多問題，合議庭負責制必然難以繼續實施。筆者認為，根據基層法院法官素質之現狀，必須有針對性地提升法官隊伍整體素質：

1.必須加強對法官的業務培訓。法官業務素質不高的另一原因是在崗培訓不夠。目前，我國從最高人民法院到基層人民法院雖然都建立了一套教育培訓體系，將法官的培訓定期化，但是，目前的培訓仍存在一定的不足。一是不能按業務素質的高低分類進行培訓，不能按照各人的需求和特點，有針對性地進行培訓；二是在培訓的內容上，主要限于理論性的培訓，不注重司法技能及司法方法等司法經驗的培訓。三是省高院及最高院組織的各類培訓，一般僅針對高級別的法官進行，而高級別法官主要是院、庭長，但他們一般不直接從事案件審理工作，審理大量案件的合議庭成員，鮮有機會到省級以上法院參加培訓。因此，筆者認為，應對現有的法官教育培訓方式進行完善，擴大高層次培訓對象，增加在職培訓時間，使法官的業務培訓能起到切實提高法官業務素質的作用。

2.加強職業道德建設，遏制司法腐敗，提高政治素質。最高法院院長肖揚曾說過：“人民法官是否具備優良的品行、高尚的道德情操，這對確保公正司法意義重大。一名優秀的法官，不僅要有堅定正確的政治立場、深厚扎實的法律素養，而且還必須具有高尚的道德和情操。”說明加強法官的職業道德建設是一個亟待解決的突出問題，也是法院樹立法官職業形象、實現公信力法院的一個關鍵問題。隨著市場經濟的迅猛發展，也帶來了思想道德觀念的多層次性，不可避免地影響到法官。要切實加強合議庭成員的思想政治工作，加強愛崗敬業、職業道德教育，堅持用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想不斷武裝頭腦，使合議庭成員樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。

（四）合理建立評議規則

首先要明確合議庭評議的對象和范圍。合議庭評議的對象應當包括案件的實體問題和程序問題。程序性問題如是否準許當事人的調查取證申請、證人出庭申請、追加當事人申請、增加或減少訴訟請求申請等，凡是能夠影響案件處理的重大事項，應當一律由合議庭進行評議后再作出決定，而不應由承辦人一人決定，因為承辦人只是合議庭內部負責處理具體訴訟事務的成員，其工作職責是合議庭內部的不同分工而已，承辦人以合議庭的名義進行訴訟活動，對合議庭負責，沒有經合議庭的討論決定，不得私自行事，其行為后果也應由合議庭承擔。在案件實體上，主要包括證據的認定、法律適用、裁判文書的制作等，其中裁判文書作為合議庭審理案件的載體，是法院審判活動最集中和最終的體現。因此，必須將裁判文書作為合議庭評議決定的重點對象。在評議的時間上，要做到庭前、庭中、庭后都合議。在案件分配到合議庭后，要進行庭前合議，按各自專業特點確定由哪一個成員承辦及對其他成員進行具體分工，共同制定庭審提綱和要點；在庭審中，主持庭審的審判長要將庭審中的重大事項，及時征求合議庭成員的意見；庭審結束后，合議庭成員要各負其責地就事實認定和法律適用發表意見。

其次，要規范合議庭評議的程序。承辦人應做評議準備，應當提前一天將案件材料提交合議庭其他成員審閱。評議時，由承辦人向合議庭陳述案件審理的基本情況和擬處理的意見，再由合議庭成員就此分別發表評議意見，最后由審判長發表意見。對合議庭不能形成多數意見的，由審判長提請庭長報院長將案件提交審判委員會決定或提請庭長組織其他資深法官討論，以提供參考性意見。對庭長或其他人員提供的參考性意見，合議庭應當再次組織評議，對仍不能形成多數意見的，應當提請審判委員會進行討論。

（五）合理建立考核監督機制

首先，要將合議庭考核工作單獨設立。目前，基層法院審判管理業績考核中，并未對合議庭設立單獨考核機制，而是對承辦人進行考核。合議庭成員是否參加合議庭，或參加了多少個合議庭，并無詳細考核。在這種情況下，合議庭成員只會全身心地辦理自己承辦的案件，而對參與合議的案件漠然置之。因此，筆者認為，要對合議庭成員單獨進行考核。只有單獨進行考核，才能使合議庭成員之間的工作量有所比較，才能使合議庭之間的工作有所比較。

其次，要合理進行考核。在合議庭內部，要根據工作量進行考核。對案件承辦人，由于付出的勞動要多于其他成員，因此，在考核時要適當進行傾斜。在根據工作量進行考核的同時，要適用過錯責任。對評議時發表錯誤意見導致錯案的，要承擔錯案責任。同時要明確界定錯案認定的標準，對非故意或重大過失導致案件被改判或發回重審、再審的，不應當追究合議庭的錯案責任。只有在合議庭成員故意辦錯案或案件處理結果明顯錯誤的，才可以追究合議庭成員的錯案責任。

最后，應當加強對合議庭成員的道德品行、業務能力的日常考核和案件質量的監督。在還權于合議庭的同時，必須加強對合議庭成員的監督，這是保障合議庭依法獨立行使審判權的重要保證，否則，勢必造成審判權的濫用，導致司法不公正。要加大對合議庭成員違法違紀的處理力度。應當建立合議庭成員能者上，庸者下的考評機制，合議庭成員在案件審理中發生違法違紀情形的，應當提前任命機關免職，或降為書記員使用。