近年來，人民法院特別是基層法院受理的案件逐年大幅攀升，這一現象被稱為”訴訟井噴”。由于結案有要求、有考核，基層法官不得不疲于應付結案，法官辦案量”超負荷”已成為社會共知的普遍現象，此類消息頻頻見諸于報道，如：2009年廣東白云法院一名法官經常開庭到晚上、加班寫判決書，全年審結案件504件；2010年全國法院受理案件總量突破千萬，有的法官一年審案千余起；2010年廣東寶安法院84名法官年人均結案577宗。[1]法官超越辦案極限，勢必會造成案件質量難以保證、法官身心健康受到損害，最終影響審判事業科學發展。鑒于此，本文通過分析超越法官辦案極限帶來的弊端及其產生原因，并提出解決措施，從而緩解該問題給基層法院帶來的負面影響。

 

一、超越法官辦案極限帶來的弊端

 

目前，對基層法官的辦案工作要求有兩個特點：一是收案數量無上限；二是結案時間有限定。即，在審限規定的時間內，受理了多少案件就必須辦結多少案件，超越法官辦案極限帶來了諸多弊端。

 

弊端一：影響法官辦案質量。在法官素質相對確定的情況下，辦案的高質量依賴于以下四個方面：一是對案件基本事實的充分了解；二是對相關法律問題的充分研究；三是對案件裁判結論的慎重決定；四是對法律文書說理的反復推敲。這四項工作都需要耗費時間和精力來完成，超負荷的審案量將使法官難以在每一個案件的辦理中都達到這些要求，辦案質量也就難以保證。[2]以筆者所在的亭湖法院近六年有關審判數據為例，2008年至2013年，每年結案數分別為9547件、11543件、11800 件、13248件、13366件、11877件，發回改判率分別為0.8%、1.1%、1.2%、1.5%、1.7%、1.8%；案件投訴量占收案量的比例始終保持在4%左右，并有逐年上升趨勢。上述數據會使人得出初步結論：即當某個法院辦結案件量達到一定極限時，案件質量可能會或多或少地受到影響。

 

弊端二：影響法官司法能力。個人能力的提高必須要經歷兩個過程：一是對各種知識的學習更新；二是對方法和經驗的歸納總結。這兩個過程都以大量的研究和思考為形式，必須要投入一定的時間和精力。當法官每天疲于結案，個人空間和休息時間被過量的工作擠占的時候，法官素質也因此喪失了可持續發展的必要條件。盡管擁有大量的司法實踐經驗，有的還具有較高的學歷水平和理論功底，但由于沒有理論升華所必需的思考和整理，法官將難以形成本應具有的高超學術水平和調研能力，而只能淪為工匠式的法律職業者。[3]從長遠來看，法官的審判業務水平代表法院的司法水平，法官的職業形象就是法院的社會形象，沒有高素質的法官，將難有高權威的法院。

 

弊端三：影響法官身心健康。收案數量無限制、結案時間有要求對于法官顯然是一個不科學、不合理的工作量要求。法官超越極限辦案，會導致心理壓力劇增、生活缺乏規律、疲憊過度、運動時間過少等問題。長期處于這種狀態之下，往往會出現抑郁癥、高血壓、高血脂等各種疾病，甚至于罹患癌癥等重大疾病。[4] 事實上，在”訴訟爆炸”的形勢下，這些情況已經發生，尤其是在廣東、浙江等一些中心城市的基層法院中，一線法官長期超極限工作，影響了正常的休息和生活，甚至產生健康問題。[5]

 

弊端四：影響社會公眾信任。司法是社會正義的最后一道防線，法院的判決書是最嚴肅的具有強制執行力的國家公文之一，當事人有理由相信，它是由高水平的法官們通過細致的調查、認真的研究、嚴密的推敲而得出的結果。現實當中，基層法官為了加快辦案節奏，有時一天會安排3-5個案件開庭，如果第一個案件庭審允許當事人反復陳述，下面案件的庭審就無法準時開，甚至最后幾個案件就開不了庭，還要重新確定開庭時間。庭審中如不允許當事人反復陳述，當事人就會產生懷疑，認為法官辦案不公；如果每天少安排庭審，辦案效率又無法提高，這對矛盾很難解決。有時候，信任的基礎往往建立在充分的溝通中，但是，這些都需要一定的時間和精力來保證，而這恰恰是基層法官最缺少的。另外，基層法官在長期處于極度繁忙氛圍下工作，可能會出現裁判文書出差錯、接待當事人缺乏耐心等問題，都會引起社會公眾對法官的能力和司法公信力產生合理質疑。

 

二、超越法官辦案極限的原因分析

 

案件飽和量過大、法官難以承受的問題并不是我國的特例，在美國、德國等其他國家也曾有過類似情形，出現這種情況的主要原因有：

 

第一，在制度方面，我國訴訟體系對法院訴訟容量和法官辦案極限這一客觀存在缺乏足夠重視。法院的訴訟容量是指，只能控制有限資源的法院，在保障個案審理成本付出合理的前提下，充分利用現有資源所能夠處理訴訟案件量的最大值。[6]打個比方，這就跟生產企業有產量的上限、服務行業有客容的上限、救死扶傷的醫院也不得不有掛號的上限一樣，掌握有限資源的法院同樣也具有訴訟處理能力的上限。但我國訴訟制度顯然沒有對這一客觀存在予以應有考慮，訴訟法明確規定了案件受理的條件，只要符合法定的受理條件，法院就必須立案，立案后在規定期限內必須作出裁判。這兩項規定的運行就給法院設置了不封頂的工作任務，法院有限的訴訟容量和無限的工作任務就形成了矛盾。[7]

 

因此，在有些受案量大的基層法院，有限的訴訟容量和無限的工作任務就形成了尖銳的矛盾。在訴訟制度安排缺失的情況下，應急的解決方案有兩個：一是通過擴編法官數量和擴建法院辦公場所的方式，增加控制的訴訟資源，提高訴訟容量。此方案有一定的局限性，因為訴訟容量的增速往往跟不上案件增長的速度，僅能夠作為短期緩解之策。同時，中央明確提出，五年之內任何國家機關不得興建樓堂館所，并嚴格控制人員和機構且編制只減不增，因此，擴大規模也非長久之計。二是減少個案辦理成本，虛假提高法院的訴訟容量。對此，法官要么犧牲個人休息時間和身心健康，要么簡化案件辦理過程，降低案件辦理的質量。在被問及的87%的法官都抱怨，手中的案件太多，這邊案件剛剛報結，打開案件管理系統一看，一眨眼的功夫，就有十幾件的案件分給了自己。案件多了，審理也只能盡量簡化，能出手就不錯了，哪里還顧得上案件質量。

 

第二，在法院內部，審判資源的優化配置不夠科學合理。從司法需求的縱向結構看，全國法院一審、二審、再審各類案件的比例約為100：10：1，一審案件數量占全部案件數量的90%左右，基層的司法需求占了絕大部分，呈現典型的”金字塔”縱向結構，這說明了我國目前的司法資源配置機制存在問題。目前我國越是高等級的法院各方面的法官資源越是豐富， 越是基層法院和法庭法官資源越是貧乏，”馬太效應”非常明顯。[8] 筆者對鹽城市9個基層法院的法官配置進行了綜合分析，發現普遍存在審判一線的法官人數不足，法官資源配置不太合理的問題。有7個法院都存在綜合部門法官人數所占比例較大的問題，有6個法院配備了相當有審判實力的法官從事調研、宣傳、信息工作，有5個法院的政工部門、辦公室調用了審判能力較強的法官，還有2個法院在行政裝備部門、紀檢部門配備了年富力強的法官，而一些結案量較少、年齡精力不足、業務能力不強的法官卻長期滯留在審判一線。以亭湖法院為例：該院是全市收案最多的法院，2013年統計報表反映,全年受理各類案件14245件，審執結案件11877件，按有審判職稱的99人統計，法官人均結案119.6件。但是，在有法官資格的人數中，除去基本不辦案但有法官資格的院領導、政治處、監察室、辦公室、審管辦、信訪辦、行政裝備科、司法鑒定科、法警大隊共30人，有法官資格辦部分案件的庭長8人，實際一線辦案人員僅為61人，占全院法官的61.7%。一線法官人均結案194.7件。因此，如何合理配置法院審判資源已成為當前迫切需要解決的問題。

 

第三，在理念方面，法院審判職能的不當定位夸大了結案的重要性。長期以來，法院審判職能的不當定位是造成訴訟制度難以完善的重要原因。正確定位法院的審判職能，其實就是要回答法院審理案件要為社會經濟發展提供價值的問題?有兩個答案可供選擇：一是實現定紛止爭功能；二是確立糾紛解決標準。筆者認為，正確的答案應是確立糾紛解決的標準。但答案一也具有很大的迷惑性，原因在于：法院為社會確立糾紛解決標準往往是通過審理具體案件解決糾紛的方式體現出來，單從形式上理解，很容易誤把具體解決糾紛這一手段當作法院審判的最終功能。這些錯誤的看法很容易把法院審判工作引入尷尬的境地。正確定位法院審判職能應當從社會長期管理的宏觀層面來考慮，不能囿于形式，也不能囿于具體糾紛和暫時效果的微觀角度。

 

定位決定要求。如果把法院的職能定位于確立糾紛解決的標準，那么，對法院審判的要求就會集中于一點：標準統一，同案同判。至于具體審結多少案件是次要的。事實上，只要具有法院同案同判的衡量標準，多元的訴訟外糾紛解決機制完全可以起到化解具體社會糾紛的作用。當然，這不是說完全不講審判工作效率，只是不以結案數量為硬性要求，尤其是在這樣要求有可能影響辦案質量的時候。

 

三、解決法官辦案極限的可行性建議

 

一個法官一年最多能辦多少案件呢？這里可引用高等數學中的極限量來分析。設函數y=f(x)在(a,+∞)內有定義，如果當x→+∞時，函數f(x)無限接近一個確定的常數A，則稱A為當x趨于+∞時函數f(x)的極限。記作limf(x)＝A，x→+∞。若將法官生理與心理承受力設定為1，x為審判量，則審判量越大，越趨近于1。當審判量趨近于一定數量，法官承受壓力逼近于1時，就會出現案件質量下降、法官健康損壞、當事人不滿等種種后果，此數量可稱為”審判工作極限”。這一點用經濟學原理也很好解釋，一件事情的發展，如果超越了邊界，其效果就會向負方面轉化。[9] 因此，有必要進行訴訟體制上的變革和法院審判資源的整合。

    

(一)在訴訟體制內進行變革

 

一是改變案件管轄規定。目前，受城市化進程加快的影響，很多城市區基層法院案件量逐年上升無法應付，而有的縣法院卻案件量太少，可考慮改變收案的地域管轄規定，將案件量過多法院的案件分流一部分到案件量較少的其他法院進行審理。這與中央對地方司法管理體制進行改革的意圖是一致的。[10]

 

二是適當延長案件審限。如果對法官資源進行了最大限度的使用，不存在法院不盡責、法官失職拖延的問題，但依然產生國家和社會不能容忍的延長審限案件積壓，則應當由有權配置司法資源的部門來想辦法，或者積極拓寬其他糾紛解決途徑，但萬萬不能采用不顧法院訴訟容量，簡單要求快速結案的做法，因為那將無異于”飲鴆止渴”。[11]在審判實踐中，每一個案件的情況都是不同的，復雜程度也是難以預知的，一個案件應當用多長時間審理是無法預先確定的，所以要求法官一段時間內定量結案是不科學的，用這樣的方法來制定上限也是不合理的。

 

三是借助多元糾紛解決方式分流案件。構建人民調解、訴調對接、行政和解、法院附設ADR等非強制性程序的多層次、靈活性的糾紛解決機制。同時，進一步擴大委托調解和邀請協助調解的范圍，更多地吸納社會力量合力解決涉訴糾紛。比如，有的法院與仲裁機構聯手，在立案時就向當事人講清楚仲裁的便捷性和權威性，由當事人選擇是否接受仲裁。實踐表明，許多當事人選擇了仲裁，確實分流了不少訴訟案件。

 

(二)正確處理法官與案件的供需關系

 

一是科學設定法官辦案量的上限。這主要是一個技術問題，需要通過科學的統計和合理的方法來確定。在設定時，至少應當考慮以下三個方面的因素：一是社會心理因素。即社會公眾認為法官正常辦案應耗費多少成本，這可以通過社會調查得出科學結論。二是法官身體因素。即一個法官在工作日內全力辦案能查清多少案件事實、理清多少法律關系、履行多少法律程序、寫出多少法律文書，這可以做抽樣統計分析。三是辦案質量因素。即要求案件審理精致到什么程度。如果要求開庭能夠直播，法律文書說理論證透徹，那就應當考慮做到這種程度需要多少準備工作和研究工作，需要耗費多少成本和時間。司法實踐中，因為每一個案件的具體情況都是不一樣的，復雜程度也是無法預知的，一個案件究竟需要用多長時間審理是無法預先確定的，所以要求法官一段時間內定額結案是不合理的，用這樣的方法來制定上限也是不科學的。北京市海淀區法院的楊曉玲法官認為[12]，為同樣人數的審判組織(合議庭或獨任法官)限定同時審理案件的數量要相對科學些。首先，這樣規定不受案件繁簡因素的影響。如果案件簡單，可以快速結案后繼續承辦新立案件，不會造成因定額發生的資源浪費；如果案件復雜，可以長一些時間審理，甚至可以依據規定辦理延審，而不會造成因定額引起的倉促結案，而已經承辦的案件仍需遵守審理期限的規定，所以不會造成法官的懈怠。其次，審判組織同時審理案件的數量確實能夠體現該組織的訴訟辦案容量。審判組織的注意力是有限的，超過一定數量必然影響辦案質量。至于數量的具體確定，應當根據不同業務庭室、不同的訴訟類型，通過調查統計來完成，并隨著司法實踐的發展和統計技術的提高有所浮動和調整。

 

二是科學解決法院縱向和橫向結構中法官資源不均衡問題。法院編制人員的數量應該與案件量存在科學的對應關系。比如，以鹽城地區為例，亭湖法院的法官人數比市中院少、與濱?？h法院人數相當，然而案件量卻是濱?？h法院的近三倍。因此，對確實”案多人少”的法院應大幅度地增加編制，不能不加區別地給所有法院都增加編制。當然，更重要的還是要從法院內部挖掘自身潛力，進一步優化審判業務部門與綜合部門之間的審判資源配置，并在科學測算工作量的基礎上，合理確定各審判業務部門人員的配備比例。

 

三是大力開展法院之間法官資源的交流與支援。[13]為適應當前我國法院系統基本對應同級人大的狀況，可以暫時建立不同地區、不同法院的對口支援制度。有的法院案件量少，可以由最高人民法院總體協調，在全國法院中制定”案件救災”支援計劃，案件壓力輕的法院派法官支援兄弟法院結案，也是對這些支援法官辦案能力的提高和鍛煉。同樣，高、中級法院可以統籌規劃，協調本區域內法院的法官進行交流，甚至可以規定，一些在高院、中院辦案任務較輕的法官，每年都應當有幾個月時間到基層法院鍛煉，這不僅可以使高級法官有基層鍛煉和學習的機會，而且還可以增強其做群眾工作的能力，可謂一舉多得。通過采取上述多種形式，可以促進和實現法院之間審判資源配置的效益最大化。

 


[1]”寶安區法院84名法官去年人均結案577宗創新高，一線辦案法官身心疲勞令人擔憂”，載《法制日報》2011年2月2日。

[2] 陳建利、吳睿：”粵法官人均五天結一案，省政協委員擔心工作量大會影響案件調查”，載《南方都市報》。廣東2010年全省法官人均結案達到69.71件，5天辦理一個案件，這么大工作量會不會影響法官對每個案件的深入調查？基層法院工作存在不少問題，主要表現在審判質量、效率與群眾期望和要求存在差距，存在超審限現象。

[3] 楊曉玲：”法官審判極限研究”，載《法律適用》2011年第5期，第87頁。

[4] 從2009年開始到現在，亭湖法院在組織干警參加體檢過程中，發現有3名法官患有惡性腫瘤，90%以上的法官患有高血壓、結石、頸椎病等各種疾病且有逐年嚴重的趨勢，與此同時，這幾年也是該院案件數量持續上升的一段時期。

[5] 廣東省東莞市的基層法院,一個民庭法官一年審結1600件案子,法官每天至少開四五個庭,馬不停蹄地審判、調解、接訪,甚至每年都有女法官因工作太累而流產。可以說，法官的工作量已經到了極限。有人大代表既擔心辦案的質量，也擔心法官的身體。老是加班，壓力到了一定程度要累垮的。參見”東莞基層法官年辦案1600件 女法官工作太累

流產”，載《南方日報》2010年5月20日。

[6] 同3，第87頁。

[7] 毛天鵬：”關于限設法官工作量的探討”，載《人民司法》2007年第10期。

[8] 同7。

 

[9] 同3，第89頁。在此舉一個例證：運用函數理論，y=f(x)在(a,+∞)內，當設定時間是個既定的數字，比如，一個人每周上班5天，每個月上班天數21天，一年252天，除掉節假日、休假還應該有180天，每天用12個小時工作，幾乎已到了一個人的最極限，按照平均每6個小時完成一個案件從發起訴、判決書撰寫到宣判的所有工作，除掉開會、法院其他事務性工作花費的時間，1年360個案件應該說已經達到一個人所能忍受的最極端限度。函數f(x)無限接近一個確定的常數A=1年360個案件。

[10] 黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，”改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”

[11] 同3，第90頁。

[12]同3，第91頁。

[13] 同3，第89頁。