法官獨立的路徑探討
作者：時良敏、蔣霞宏 發布時間：2014-06-06 瀏覽次數：1215
論文提要：
法官是法律由精神王國進入現實王國控制社會生活的大門，法律借助于法官而降臨塵世。而法官最重要的品格是獨立，我國現今法官獨立的現狀卻并不令人樂觀。從法官獨立的外部環境來看，我國法官特別是地方各級人民法院法官的獨立性易受到地方干預的制約，現實中還有很多地方干預法官獨立審判的實例，令法官處于十分尷尬的境地。地方人大、黨委、政府及領導都可能成為干預法官辦案的主體。這種干預不管是為公還是為私都侵犯了司法的獨立性，妨礙司法公正的實現，給司法權威造成極大的挑戰，也會降低司法的公信力。地方干預之所以能夠制約法官獨立主要是因為地方掌控法官的人事任免權、職務晉升權，掌握法官的工資待遇，在人財物受制于人的情況下，法院的法官難免會受制約。為改變這種局面，保障法官獨立，在憲法中確立法官的獨立地位，改革法官人事制度和法院財政體制，并確立法官任職的終身制勢在必行。
引言
法官是法律由精神王國進入現實王國控制社會生活的大門，法律借助于法官而降臨塵世。這是20世紀著名法哲學家和刑法學家拉德布魯赫在其著作《法學導論》中的經典論斷。法官即是法律的化身，法律借助于法官為大家所感受和認知。因而，司法的獨立最終要籍由法官的獨立而實現，法官獨立是司法獨立的最高形態。正如意大利民訴法學家M.卡佩萊特所說:“司法獨立本身不具有終極價值;它本身不是一種目的,而只是一種工具性價值,它的最終目的是確保另一價值的實現——法官公正而無偏私地解決爭端”。沒有獨立的法官便沒有獨立的司法，獨立的、不受不當干預的各個法官是實現司法獨立的根本保證。
反觀我國現今法官獨立的現狀卻并不令人樂觀。我們的周邊還有一些影響法官獨立的因素存在，如陜西省富平縣法院法官王亞光,因為“抗上”而被無情免職,奔走7年,至今仍待崗在家;河北省盧龍縣法院前院長賈庭潤因為拒絕按照“上面”的意思定案被革去院長職務趕出法院。這些活生生的案例帶給我們的遠遠不止是一聲哀嘆和幾絲無奈，更應該是對當前我國法官獨立狀況的深深思考和深入探討。
一、尷尬——透視地方干預下法官獨立的現狀
（一）獨立審判還是服從“上級”指示—法官的兩難抉擇
從我國司法實際來看，由于各級法院設置基本上與行政區劃相一致，法官的人事任免、職務晉升等權力往往掌握在地方權力機關手中，法官往往容易受到地方干預的影響而難以獨立辦案。
案例一：儲懷剛偷稅案——無法生效的無罪判決
這是
但是，站在本案主審法官的角度我們也許會有不一樣的結論。首先，這一意見是市委、政法委有關領導集體合議的結果。市委對于法官的行政職務升遷具有決定權，如果不按照意見審判，法官除非是不想升遷。而且，出臺該意見的主要理由是“對儲懷剛宣告無罪，將對阜陽的穩定、電廠的建設及處理善后工作帶來困難”，那么，法官哪敢拿著“阜陽的穩定”開玩笑，不按意見處理，造成了阜陽的不穩定，這樣大的責任又豈是一名普通法官承擔的起的？進一步說，阜陽中院人員的人事任免、財政經費等也受阜陽市制約，如果法官堅持無罪判決，可能導致阜陽中院今后難與市委、市政府就干部調整、人事任免、工資待遇等問題進行溝通。在這樣的情況下，法官的選擇往往是依照領導指示辦理。然而，這樣的處理結果卻損害了法官的獨立審判權，對法官的職業理念、職業信仰都構成極大的傷害，而受到最大損害的是當事人，是普通公民的人身財產權利。那么，該不該因為領導指示而置普通公民的人身財產權于不顧？主審法官陷入一種尷尬難處的境地。
（二）當前我國地方干預法官獨立的現狀及危害
從我國當前的司法實踐來看，地方干預法官審判獨立的情況并不鮮見。這主要與我國現行的法院設置體系、法官任免機制及法院財政體制有關。我國省市縣三級法院設置與地方行政區劃一致，法官任免由同級人大負責，法院經費、工資待遇、職務晉升更與地方財政息息相關。在這種情況下，部分地方人大、黨委、政府以各種形式干擾法官獨立裁判也就有恃無恐。
在佘祥林殺妻案的總結中，地方政府的過早介入和指示是造成該案錯判的一個因素。面對佘祥林妻子家屬的上訪，地方政府給予了法院、法官很大壓力，間接導致該案在證據不充足的情況下判決佘祥林有罪。在前文所述的儲懷剛偷稅案中，這種干預更為明顯。更為荒唐的是中國青年報報道的一篇新聞中株洲市房產管理局對法官獨立審判的干預。株洲市房產管理局兩位處長因受賄罪被法院判刑。株洲市中級人民法院出具的二審判決書中，株洲市房產管理局出具的請求法院對兩名被告人減輕處罰的函件竟然出現在所列舉的證據中。且不說該案的主審法官是否受到該函的影響而對兩名被告作出從輕判決，單看房管局敢于以公函的方式干預司法就令人汗顏。而2011年，陜西省政府就曾因一起礦產糾紛函告最高法院，以影響社會穩定為由向最高法院施加壓力，懇請最高法不要維持原判。行政機關可以公然向法院出具公函來干預司法，甚至連最高法院也成為被干預對象，這足以說明我國法官獨立審判的困境，也充分表明了當前我國地方干預法官獨立的現狀令人堪憂。地方干預給法官帶來很大的困擾，影響了司法獨立、司法公正的實現，進而導致司法權威和司法公信力的降低。
首先，地方干預影響司法獨立的實現。司法獨立最終要靠法官獨立辦案來實現，法官獨立是司法獨立的落腳點。地方黨委、政府通過各種形式干預法官辦案，法官在種種利益衡量下，往往難以完全依照法律規定獨立辦案，司法獨立的實現就缺乏了有力支撐。
其次，地方干預導致司法公正難以實現。“司法獨立與司法公正是一種手段與目的的關系。司法公正是司法獨立追求的根本價值目標,是司法獨立隱含的司法目的,司法獨立是引導和保障司法公正的途徑和手段。司法獨立與司法公正之間存在著高度依賴關系。因而，地方干預法官獨立的同時制約了司法公正的實現。在地方干預的情況下，法官難以堅持獨立辦案，往往在處理案件時依照上級指示或暗示作出偏離法律規定的判決，影響了法律所維護的社會公正的實現。
再次，地方干預降低了司法權威和司法公信力。正如培根所說:“一次不公正的司法判決比多次不公正的其它舉動為禍尤烈。因為這些不公的舉動不過弄臟了水流,而不公正的司法判決則把水源敗壞了”。地方干預司法導致司法權威遭受質疑，造成權力比法律更有話語權的不良局面，公眾對于法院、對于法官的信任降低，對于裁判結果更難信服，從而導致司法公信力下降的嚴重后果。
二、制約法官獨立的地方干預因素
（一）地方化的人事任免及職務晉升機制
省市縣三級法官的人事任免、工作調動、職務晉升等權力都掌握在地方手中，極易導致地方以各種形式干預法官獨立審判。
首先，根據法官法第11條和第14條的規定，各級法院院長由同級人民代表大會任免；副院長、審判委員會委員、庭長、審判員由同級人大常委會任免。除最高法院外，各級地方人大掌握著省市縣三級法院除助理審判員以外的絕大多數法官的任免權。其次，各級法院院長、副院長、正副庭長、審判委員會委員的任免先由同級黨委提名,甚至普通干部的調動也要接受黨委審查,法院干部的選拔由同級政府人事部門行政調配。這種體制對法官獨立審判形成兩方面的影響。從地方人大、黨委及其他對法官人事有控制權的部門或個人來講，可以控制權為籌碼對法官施加壓力，干擾法官依法獨立審判，來爭取對自身有利的判決結果，前文所述阜陽市委、政法委出具的案件審理意見和株洲市房管局的“求情函”都是這種方式的實例，然而不管是為公還是為私，這種干預都是不適當不可取的。從法官自身來講，當任命和晉升權力都操作于地方時，法官在審理與地方利益相關的案件時就不得不考慮案件裁判結果能否得到地方的認可，是否會得罪地方領導進而影響到自身前程。因而，在這種情況下法官根據地方領導或者地方黨委政府部門的指示或者公函作出與法律規定相偏離的判決也就不足為奇了。
（二）地方人大的不合理監督
憲法第3條規定：國家行政機關，審判機關，檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人大監督法院工作是法律明文規定，但是人大的監督“只能是依法定程序和原則對司法機關是否嚴格遵守法律和正確適用法律進行監督，這種監督應是整體的、抽象的、一般的，并且透過一個時期一批案件所暴露出來的現象發現問題，進行調查，以利于立法修正，而不是直接參與個案，對具體案件提出意見或者變相向法官施加壓力”。而實踐中卻出現很多監督亂象，監督主體多元化，信訪部門或其他部委都可以提起監督，更有甚者，人大代表個人直接就個案予以監督。如在某地的一次人代會上，人大代表對法院所提出的議案有17件，一位擔任人大代表的律師的提案就占了其中的5件，這5件正是他所代理的5個敗訴案件。試想，審理這5個提案所涉案件的法官是怎樣的無奈。面對這樣的監督，法官又如何能夠在作出裁決時堅持獨立而不受干擾。人大的這種不合理監督缺乏應有的謹慎性，法官在不必要的監督下承擔了更多的壓力，導致難以獨立辦案。
（三）地方政府對法官工資待遇的制約
除最高法院以外，我國省市縣三級法院的財政經費都由各級地方財政負責，法官的工資福利待遇也由地方政府財政撥付。通俗地講，各級地方政府控制著省市縣三級法官的“飯碗”。漢密爾頓曾言：“就人類天性而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。”盡管地方政府這種控制不直接針對法官單個人，但是可以通過對法院經費和法官總體工資待遇水平的控制來干預法院的獨立進而間接影響法官獨立。
三、出路——擺脫地方干預的路徑
地方干預在很大程度上制約了法官獨立審判權的實現，尋找擺脫地方干預、保障法官外部獨立的出路刻不容緩。筆者在研究國外法官獨立保障機制的基礎上，結合我國國情，提出以下建議：
（一）憲法確認
法官之所以受到來自外部的各種干預，與我國相關法律規定的缺失有很大關系。我國憲法第126條的規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，這樣的規定很容易引起一種反向假設，人民法院獨立審判不受“行政機關、社會團體和個人的干涉”，是否意味著“行政機關、社會團體和個人”以外的勢力可以干涉法院審判。顯然，這種假設對于維護法官的獨立是不利的。
憲法作為國家的根本大法，應當對法官的獨立作出明確規定。從世界范圍來看，許多國家在憲法中明確規定法官的獨立地位。例如,德意志聯邦共和國基本法第97條規定:“法官具有獨立性,只服從憲法和法律。”日本憲法第76條也規定:“所有法官依良心獨立行使職權,只受本憲法和法律的拘束。”據對世界142部成文憲法的統計,有105部憲法規定了司法獨立或法官獨立,占73.9%。世界第一部成文憲法即美國憲法就為法官獨立行使職權建立了實際的保證,如法官的終身制,法官的薪金在任期內不得減少等等。那些采用不成文憲法的國家如英國,法官獨立也早已成為有約束力的憲法慣例。因而，應將憲法第126條修改為“法官獨立行使職權,只服從憲法和法律”，從而賦予法官獨立以憲法地位，確保法官獨立有明確的法律保護。在這方面，我國法律界也早有類似的嘗試，
（二）改革法官任免制度成立法官管理委員會
“司法獨立的根本意義就在于使司法權從其他國家權力中超脫出來”。同樣，法官獨立的根本意義也在于使法官從其他國家權力中超脫出來。因為“法官不是普通的國家官吏,人們力圖把法官塑造成公正與權威的化身,希望他體現普遍的公平正義,成為法治理想的代表與守護神。”所以必須改變我國現行的法官隸屬于公務員體制的現狀，切斷同級黨政機關控制法官的紐帶，建立法官任命和管理的垂直體系。建議將法官管理委員會作為這一體系的核心機構。具體來講，在最高法院設立法官管理委員會，專門負責全國各級法官的錄用、任免、配置、晉升、獎勵以及處分。各級法院設立法官管理委員會，接受最高法院法官管理委員會的領導，負責向最高法院法官管理委員會提供本級法院的相關人事數據，但人事決定權仍由最高法院法官管理委員會統一掌握。將法院人事從地方獨立出來，避免地方對法院的不當控制和制約，確保法院和法官獨立于地方黨委和政府。
（三）建立法院財政經費的統一管理制度
為使法官在審判案件時沒有經濟上受制于地方的后顧之憂，真正獨立與地方行政，應該建立法院財政經費獨立的管理制度，徹底解除地方行政對法官的制約。
有學者建議由最高人民法院統一掌握法院廳舍等設施的建設和管理事務,決定法院內部的工資、報酬以及事務費預算,徹底排除行政機關對司法的干涉。由于全國各地經濟發展水平不均衡，財政收入差異較大，由最高法院統一各級法院的財政預算需要耗費很大的人力物力，而且缺乏現實性,因而建立相對容易實現的財政機制更符合國情，即中級以上人民法院由全國人大預算并由中央財政列支后交最高人民法院統一管理,按當地經濟水平逐級核撥到下一級法院,基層人民法院由省級人大預算并由省級財政列支后交各高級人民法院統一管理,按當地經濟水平直接核撥到基層人民法院,其中法官的待遇要根據當地經濟水平并高于當地行政公務員預案。這樣，法院財政來源于中央財政，盡管由人大負責預算，但撥付權由最高法院和高級法院掌握，法院對地方財政不再形成依賴，法官在審理案件時面對地方的干預也就少了經濟上的后顧之憂，依法獨立辦案更容易實現。
（四）確立法官終身制
法官職務不會被隨意剝奪也是確保法官獨立辦案的重要因素。如美國憲法第三條第一款規定：“最高法院與下級法院的法官忠于職守者，得終身任職。”日本憲法第七十八條規定：“法官除依審判決定因身心故障不能執行職務外，非正式彈劾不得罷免。”這意味著免除了法官因抵御干擾，公正執法而可能帶來的后顧之憂。從我國司法實踐來看，面對地方機關或者領導的干預，法官處于弱勢一方。如果堅持不受干擾，依法獨立辦案，不僅晉升無望甚至會被免職。前文所述王亞光法官因為“抗上”而被無情免職、河北省盧龍縣法院前院長賈庭潤因為拒絕按照“上面”的意思定案被革去院長職務趕出法院就是活生生的例子。因而確立法官終身制，規定法官一經任用，不得隨意更換，保障法官身份的穩定性，也是擺脫地方干預的有效途徑。當然，這并不意味著法官可以任意妄為，若有依法應當免除職務的行為，法官仍然可以被免除職務。但是，為避免地方以正當理由為借口免除依法獨立辦案的法官，法官的免除權力應當由最高法院行使。
結語
“法官個人應當自由地履行其職責，根據他們對事實的分析和法律的理解，公正地裁決其所受理的案件，而不應有任何的約束，也不應為任何直接或間接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右，不論其來自何方和出于何種理由。”獨立，應當是法官的職業本色。然而，當法官的人事任免、職務晉升等重要權力控制于地方時，司法的地方化必然會出現，法官的獨立本色必將在地方化的干預下黯然失色。如果身為法律守門人的法官不能獨立，何談審判獨立，何談司法公正。因而，改革現有法官人事及財政體制，保障法官職務穩定，確保法官擺脫地方干預迫在眉睫。當然，實現法官獨立并非朝夕可成，所涉及到的法律修訂、人事及財政改革等問題涉及面廣、影響范圍大，甚至會引起全國法院系統的大變革。也許進程會極為緩慢，也許路途還十分遙遠，但為了使身為法律守門人的法官在審判時能夠心無旁騖，用獨立的審判捍衛法律的尊嚴、守護社會的公平與正義，這樣的路途即使再遙遠再艱難也值得每一個法律人風雨兼程。
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