近年來，我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)大，建設(shè)用地資源日益緊張，征收農(nóng)村集體土地已經(jīng)成為城市化的必由之路。但農(nóng)村宅基地征收與補(bǔ)償?shù)闹贫葏s沒有建立起來，溫家寶總理在2011年中央農(nóng)村工作會(huì)議上對(duì)這一問題也高度關(guān)注：“應(yīng)該看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作。” 在相關(guān)法律制度還未出臺(tái)前，本文試對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地及地上房屋征收補(bǔ)償制度進(jìn)行探討。

 

一、我國(guó)宅基地與地上房屋征收補(bǔ)償概況

 

我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“（1）為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有權(quán)的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。（2）征收集體所有權(quán)的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。（3）征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”

 

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2010〕15號(hào)）第八條規(guī)定：“住房拆遷要進(jìn)行合理補(bǔ)償安置。征地中拆遷農(nóng)民住房應(yīng)給予合理補(bǔ)償，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解決好被拆遷農(nóng)戶居住問題。在城市遠(yuǎn)郊和農(nóng)村地區(qū)，主要采取遷建安置方式，重新安排宅基地建房。拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補(bǔ)償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。”

 

綜上，我國(guó)宅基地及房屋征收后補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)可以概括為三點(diǎn)：

 

（1）非市場(chǎng)化補(bǔ)償：我國(guó)宅基地及地上房屋被征收后的補(bǔ)償價(jià)格是由政府確定的，這與我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)受政府壟斷，可進(jìn)行交易的宅基地市場(chǎng)狹小，無(wú)從確定市場(chǎng)價(jià)格有關(guān)。政府確定的價(jià)格往往為原土地產(chǎn)值的若干倍，有最高限的規(guī)定，也有最低限的規(guī)定。

 

（2）房地補(bǔ)償分離：房屋的補(bǔ)償金額是參考其重置成本和租金、經(jīng)營(yíng)的預(yù)期收益，宅基地的補(bǔ)償金額參考當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)，就是說包括除青苗補(bǔ)償外的土地補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)和遷移和拆遷安置補(bǔ)助費(fèi)。

 

（3）土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)集體的宅基地所有權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)的一體化補(bǔ)償，即實(shí)行一次性補(bǔ)償后，宅基地所有的權(quán)屬都將收歸國(guó)家。

 

二、我國(guó)宅基地與地上房屋征收的補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)存在的缺陷

 

（一）  對(duì)于房屋的補(bǔ)償只考慮重置成本，無(wú)法彌補(bǔ)農(nóng)民的實(shí)際損失

 

宅基地上房屋不僅僅是其建設(shè)成本，還包括其裝修成本，如墻體粉刷、地板鋪設(shè)、一體式家具、門窗、燈飾等，這些設(shè)施會(huì)因?yàn)榉课莸牟疬w，變得沒有利用價(jià)值，對(duì)于被拆遷人來說是一筆不小的損失。我國(guó)法律對(duì)室內(nèi)裝修是否應(yīng)該補(bǔ)，沒有做明確的規(guī)定，往往是地方政府自己決定。大部分地方對(duì)于室內(nèi)裝修損失是不予補(bǔ)償?shù)幕蛘哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，這對(duì)農(nóng)民來說顯然是不利的。

 

（二）對(duì)宅基地的補(bǔ)償費(fèi)參考土地若干年平均年產(chǎn)值倍數(shù)的做法不科學(xué)

 

農(nóng)民的宅基地被征收，出讓的是其永久的宅基地使用權(quán)（雖然有年限，但可以續(xù)期），補(bǔ)償卻是按照若干年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，這無(wú)疑對(duì)土地的價(jià)值進(jìn)行了低估，宅基地使用權(quán)不同于其他的耕地，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅”原則，有合法手續(xù)的宅基地是一種稀缺資源，即使其可交易的市場(chǎng)受限，但其價(jià)值遠(yuǎn)非若干年平均產(chǎn)值的倍數(shù)可以比較。同時(shí)，集體失去了宅基地的所有權(quán)，在我國(guó)的征收過程中對(duì)于集體不再另行補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償方式很難讓人滿意，由此引發(fā)大量的官民沖突也就不足為奇了。

 

（三）農(nóng)民的生活成本被迫提高

 

雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了住房安置，但農(nóng)民集中居住后的生活習(xí)慣、生活成本等問題也相繼出現(xiàn)，集中居住打破了以往的別門獨(dú)院的生活方式，原有村莊內(nèi)部人與人之間的倫理生活秩序在集中居住后被重新塑造，同時(shí)，集中居住打破了原有的生活習(xí)慣，水、電、氣、物業(yè)服務(wù)費(fèi)等生活成本增加，集中居住區(qū)可能離承包地更遠(yuǎn)，村民的交通等成本也相應(yīng)增加，耕做變得不盡方便，同時(shí)，村民原有的一些家庭產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)在集中居住后也變得不可能，一些農(nóng)民的家庭收入也下降了。

 

三、完善我國(guó)農(nóng)村宅基地及地上房屋征收與補(bǔ)償制度的建議

 

（一）改革宅基地上房屋征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

 

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化

對(duì)于土地以及土地補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)、遷移和拆遷安置補(bǔ)助費(fèi)、房屋造價(jià)等，征收方和被征收方可以先行協(xié)商確定補(bǔ)償價(jià)格，如無(wú)法達(dá)成協(xié)議可提交法院解決，法院應(yīng)以政府正式發(fā)文確定進(jìn)行征收之日的市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)，確定各項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容的相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，按照“公平、公正”的原則，進(jìn)行宅基地的征收補(bǔ)償，保護(hù)各方利益不受損害。

 

2、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

 

我國(guó)的宅基地及地上房屋的征收補(bǔ)償應(yīng)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)、遷移和拆遷安置補(bǔ)助費(fèi)、房屋造價(jià)補(bǔ)償費(fèi)以及屋內(nèi)裝修如墻體粉刷、地板鋪設(shè)、一體式家具、門窗、燈飾等，補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)該以當(dāng)事人的實(shí)際損失為準(zhǔn)。除此之外，因征收導(dǎo)致的附帶性損，如搬遷費(fèi)用，歇業(yè)費(fèi)用和停業(yè)損失等；因征地使得人們脫離生活共同體而造成損失；因?yàn)橥恋卣魇赵斐墒I(yè)的損失；因?yàn)楣檬I(yè)污染等可能造成的損害，都應(yīng)當(dāng)給與一定的補(bǔ)償。

 

（二）完善征收補(bǔ)償程序

 

1、完善財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序：鑒于我國(guó)宅基地市場(chǎng)化程度低，宅基地及地上房屋市場(chǎng)價(jià)格難以確定，由政府定價(jià)比較艱澀，有必要建立專門的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立一套健全和完備的宅基地評(píng)估體系和方法，以便政府在宅基地征收時(shí)委托具有豐富土地專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的土地評(píng)估師，運(yùn)用科學(xué)的方法進(jìn)行勘查評(píng)估，以確定被征收宅基地的正常交易價(jià)格，使被征收人和征收受益人雙方均能信服和接受，財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序強(qiáng)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的合法性，評(píng)估機(jī)構(gòu)由中介機(jī)構(gòu)來運(yùn)作。

 

2、完善征收聽證程序：我國(guó)在征收土地時(shí)已經(jīng)開始實(shí)行聽證程序，但對(duì)于聽證的規(guī)定還顯得過粗。“行政機(jī)關(guān)聽取對(duì)方意見的原則包含三個(gè)內(nèi)容：①公民在合理的時(shí)間內(nèi)及時(shí)得到行政機(jī)關(guān)通知的權(quán)利；②知曉行政機(jī)關(guān)的決定以及做出決定所依據(jù)的法律法規(guī)的權(quán)利；③為自己辯護(hù)的權(quán)利。” 當(dāng)自己的權(quán)利“可能產(chǎn)生不利或者已經(jīng)產(chǎn)生不利的結(jié)果時(shí)”有一個(gè)程序來對(duì)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。

 

（三）完善失地農(nóng)民的社會(huì)救助制度

 

1、使失地農(nóng)民享受居民基本的社會(huì)保障福利

 

宅基地及地上房屋一旦被征收，農(nóng)民也就失去了居住、生活的場(chǎng)所，隨之而來的生活成本也會(huì)加大。政府動(dòng)用土地征收權(quán)是為了城市化和工業(yè)的發(fā)展，目的是為了提高經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)資源的更高效的配置，對(duì)于失去土地的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)給予享有社會(huì)福利的權(quán)利，將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，確保被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障，這是國(guó)家應(yīng)有的義務(wù)。

 

2、建立健全失地農(nóng)民的失地專項(xiàng)保險(xiǎn)制度

 

宅基地征收后，使得農(nóng)民原有的居住環(huán)境發(fā)生變化，新居的物業(yè)費(fèi)用、生活成本對(duì)于無(wú)固定工作或收入偏低的農(nóng)民來說，難以承擔(dān)。建立相應(yīng)的保險(xiǎn)制度，使得農(nóng)民在遇到生活困難時(shí)，可以多一些幫助。設(shè)立省、地（市）、縣（市）三級(jí)失地農(nóng)民社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，可從目前各級(jí)勞動(dòng)保障廳（局）所屬的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局（中心或處）中增設(shè)。可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立勞動(dòng)保障事務(wù)所，負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)工作。

 

3、對(duì)失地農(nóng)民給予免費(fèi)的技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)

 

長(zhǎng)期以來國(guó)家在農(nóng)村的教育投入不足，農(nóng)民大多文化素質(zhì)較低，尤其缺乏工業(yè)、服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)技能，進(jìn)城以后面臨失業(yè)和生存的危機(jī)，政府除去給農(nóng)民住房安置和社會(huì)保障外，應(yīng)當(dāng)提供農(nóng)民更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)他們提高勞動(dòng)技能，通過學(xué)習(xí)在勞動(dòng)市場(chǎng)上獲得就業(yè)的機(jī)會(huì)。還應(yīng)該建立一些專門面對(duì)農(nóng)民的服務(wù)機(jī)構(gòu)，幫助解決他們進(jìn)城后可能遇到的問題。