新修改的《民事訴訟法》第五十五條新增加了關于公益訴訟的規定，這是通過社會管理創新，提高公益訴訟司法保護力度的一項創造性舉措，彰顯了司法的進步。但是現有的民訴法對于公益訴訟的規定仍不夠明確具體，配套制度和設施并不完善，這是我國法律制度的缺憾。筆者擬通過對公益訴訟進行多位解構，界定民事公益訴訟的概念和范圍，并對我國當前的民事公益訴訟制度現狀予以反思，進而提出構建我國民事公益訴訟制度的設想，創建一套適合我國的公益訴訟制度，完善我國對公共利益的保護機制。

 

一、公益訴訟概述

 

（一）民事公益訴訟的概念

 

公益訴訟在我國并不是一個法律概念，而是學界使用的一個術語，主要是指國家、社會組織或個人根據國家授權或規定作為原告，對侵害社會公共利益的行為提起訴訟，依法追究違法者法律責任的一類訴訟的總稱。與公益訴訟相對應的就是私益訴訟，“私益訴訟是為了保護個人私有權利的訴訟，僅特定人才可以提起”  。公益訴訟突破了傳統的單一訴訟模式，將一些按照既有的訴訟理論不具有訴的利益和不適格的原告提起的訴訟吸納進來，以達致當事人平等地接近司法和正義的目標。

法律是以利益為基礎衍生出來的產品，主要目的在于通過利益的優化分配，以達到利益團體之間的和諧共贏。而民事公益訴訟的構建主要在于實現對公共利益的有效保護。其核心內容就是利益的公共性，基本內涵是指在特定社會歷史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數社會成員的公共需要，經由公共程序并以政府方為主導所實現的公共價值 。盡管公共利益衡量的是利益的公共性，但是實踐中并不能僅以利益相關的人數和范圍來作為界定利益公共性的唯一標準。就如梁慧星先生所說的“公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，當然，損害社會公共利益最終要損害個人利益，但這里做狹義的理解，只是指沒有直接損害” 。因此公共利益并不是簡單的個人利益的相加，而是與不特定多數人的生產和安全相關的，涉及社會經濟秩序的利益總和。

 

（二）民事公益訴訟的特點

 

為保護社會公共利益而設置的公益訴訟是經濟社會發展過程中出現的一種新的訴訟類型，標志著民事訴訟法理由保護個體正義向保護所有人正義方向轉變。與私益訴訟相比較，民事公益訴訟呈現以下特點：

 

1、訴訟目的的公益性。與私益訴訟相比，公益訴訟是為了公共利益而提起的訴訟，起訴主體并不是僅僅通過訴訟達到追求自己在個案中的利益的目的，而是通過訴訟達到保護隱含在個案中又超越個案的公共利益和公共價值。目的的公益性是公益訴訟的核心特征。在公益訴訟中，訴訟標的遠遠超越了私人糾紛領域，而帶有明顯的公益性,且在利益實現上呈現出公共性和巨大的影響性特征。因此，法院裁判此類案件必須關注裁判的社會后果，體現社會公共福祉。

 

2、原告主體的多元化。傳統私益訴訟的原告必須對待決事實具有訴的利益，否則不予受理。而公益訴訟中特定的組織和個人只要認為行為人的行為損害了社會公共利益，就有權向法院提起訴訟，請求法院制裁這種違法行為。公益訴訟的啟動者不再局限于案件直接利害關系人，起訴主體不再唯一，呈現多元化特征。有關機關和組織都可以作為原告提起訴訟，包括檢察機關、團體、個人都可以在案件中出現，作為公共利益的維護者敦促政府履行監管職責，實現公共價值的最大化。

 

3、裁判效力的擴張性。民事公益訴訟案件因為涉及公共利益，受害主體往往不只一人，少則幾十人，多則成千上萬，不僅包括已經受到現實侵害的，也包括正處在侵害危險中的，還包括將來可能受到侵害的。當事人主張維護的利益具有公共性，因此公益訴訟的受益主體呈現廣泛性，針對該案作出的裁判效力不僅及于起訴主體，且對其他未參訴的利益相關者同樣具有拘束力。

 

4、程序啟動具有選擇性。民事公益訴訟針對的主要是環境污染，消費者權益損害，國有資產流失等重大觸犯行政法律法規的案件。作為受害主體，可以直接請求行政監管部門履行職責，制裁懲處違法行為，對于行政機關的不作為可以依然提起行政訴訟，也可以不走行政程序直接將違法行為人作為被告提起民事公益訴訟。因此，公益訴訟具有適用上的選擇性。

 

二、我國民事公益訴訟的現狀與反思

 

（一）我國民事公益訴訟的發展現狀

我國雖沒有正式確立民事公益訴訟制度，但在很多專家、學者和社會公益人士的推動和介入下，司法界也進行了積極的探索和實踐，涌現了很多公益訴訟案例的典型，如2008年貴陽市人民檢察院訴被告熊某等人在水資源保護區修建違章建筑一案，如中華環保聯合會訴江蘇某集裝箱公司案，這些典型案件推動了民眾對推行公益訴訟的拷問，同時引發了司法界對于建立科學高效合理的公益訴訟制度的司考。這是我國民事公益訴訟發展的進步，但是我們也應看到在實踐中存在的問題，如紫金礦業污染事件、康菲溢油事件以及三鹿奶粉等危害公共利益事件，不斷刺痛著公眾的神經，人們期待能有人或組織站出來，基于公益提起訴訟。這說明在我國公益訴訟并沒有形成普遍的制度，很多公民和個人仍然無法作為適格主體參與訴訟，違法違規行為在法律和制度的漏洞下依然頑強生存，公民權益和社會公共利益得不到及時保護，公平正義難以實現。

 

（二）民事公益訴訟的發展困境

 

民事公益訴訟作為彌補國家在維護公共利益過程中存在的弊端和漏洞的重要手段和工具，在推進民主與法制、維護社會公平正義、促進經濟社會科學發展方面具有不可替代的作用。但無論是在立法層面還是在司法實踐中，民事公益訴訟作為一個不成熟的理論和訴訟模式仍然存在很多問題，亟需關注和解決。

 

1、民事公益訴訟立法制度上存在缺陷。

 

民事公益訴訟作為民事訴訟法修改后新增加的條文，只是一個概括性、指引性的條款，并沒有對此類訴訟類型的主體、受案范圍、管轄法院、舉證責任分配、訴訟費用分擔上做出明確具體的規定，導致民事公益訴訟制度的實施面臨諸多障礙，嚴重影響了民事公益訴訟在推動公共利益實現方面的作用。

 

首先，未明確規定起訴主體的具體范圍，造成認識上的偏差。新《民事訴訟法》僅規定法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這里的“法律規定的機關和有關組織”是指具體哪些機關和組織，符合什么樣的條件才可以作為公益訴訟的原告提起訴訟并沒有做出明確的規定。這種概念的模糊和抽象性，在司法實踐中不可避免的帶來操作的難度，造成起訴主體與法院在主體認識上產生理解上的誤差，不利于公共利益的保護。同時該規定將公民個人和檢察機關排除在起訴主體之外，導致直接利害關系人和代表國家公訴權、具有法定調查取證權的檢察機關無權作為公益訴訟當事人，顯然不利于公共利益的維護。

 

其次，未明確規定公益訴訟的保護對象，導致受案范圍不明。修改后的民事訴訟法關于公益訴訟受案范圍采取并列加概括的方式予以規定，其中，“污染環境、侵害眾多消費者合法權益”是最典型的兩類案件，而損害“社會公共利益的行為”則屬于兜底性條文。在司法實踐中如何界定社會公共利益行為并不明確，導致法院可以缺乏相關法律依據為由，或出于維護強勢一方的需要，或出于地方保護主義的目的，對于某些案件要么不予受理，要么駁回起訴，如松花江水污染公益訴訟案件。

 

最后，未明確規定公益訴訟案件舉證責任分配方式。在民事訴訟中遵循“誰主張，誰舉證”的原則，但是由于民事公益訴訟被告往往是大公司大企業，與民事公益訴訟原告相比在司法資源、訴訟技術方面處于優勢地位，由原告承擔舉證責任顯然有失公允，調查舉證比較困難。

 

2、由于主體多元化和公民法律意識的缺乏，導致存在濫訴現象。民事公益訴訟的目的在于保障公共利益受到侵害的單位和個人擁有訴權，以及時制止侵害公共權益的行為。但在司法實踐中也給別有用心和不法者提供惡意侵害他人利益的平臺，致使沒有利益相關的人提起訴訟惡意侵犯對方的合法權益；抑或擁有訴權的組織和個人以同一損害事實分別向法院提起訴訟。大量的民事公益訴訟案件涌向法院，將矛盾集中到了司法審判部門，增加了法院審查的難度和工作量，造成了司法資源的浪費，影響了司法機關的效率。

 

3、民事公益訴訟程序缺乏有效監督和制約機制。在民事公益訴訟案件中，原告主體絕大多是具有代表意義的社會團體或有關組織，并不是權益的直接相對人，有關機關和團體在參與訴訟時也沒有相應的授權，只是基于法律規定參與訴訟。但是法律法規對有關機關和組織的處分權限并沒有進行限制，對于其在訴訟活動中承認、放棄、變更訴訟請求的行為沒有具體規定，導致相關主體參與訴訟活動缺乏有效監督，極易造成授權被濫用，侵害社會公共利益。

 

三、我國民事公益訴訟制度的理論構建

 

鑒于我國在民事公益訴訟立法上的滯后和實踐上的不可操作性，與當前公益訴訟逐漸成為保護公共利益主流方式的現實矛盾，我國有必要重構民事公益訴訟制度。針對我國民事公益訴訟的特殊性，結合國外實踐經驗，筆者擬對民事公益訴訟的具體實施和運用提出以下幾方面的建議：

 

（一）建立科學的民事公益訴訟制度體系

 

1、進一步完善立法和明確授權，合理規定訴訟主體制度，將檢察機關和公民個人納入訴訟主體范圍。

 

公益訴訟作為獨立的訴訟程序，應該建立一套完整的法律制度，包括起訴主體、舉證責任、審判程序等，成為民事訴訟法單獨的一編。目前亟待解決的就是民事公益訴訟主體問題，新修訂的《民事訴訟法》規定“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，而現行法中只有海洋環境保護法明確規定海洋行政主管部門可以在該領域提起公益訴訟，而其他法律未做此規定。因此為方便有關主體提起訴訟，對“法律規定的機關”宜在此處做縮小解釋，理解為維護社會公共利益的相關行政機關及其檢察機關，通過單行法授權相關部門公益訴訟主體資格。對于有關組織的規定則采取擴大適格主體的方式，僅由法官在審理案件時對在我國依法注冊或者備案登記范圍內的民間團體的訴訟資格進行依法審核，而不需履行批準程序。另外，可以通過補充規定將負有參加社會管理責任和義務的公民個人納入主體范圍，以解決公益訴訟求告無門的問題，亦可以最大限度保護公共利益，充分發揮公民個人的法律監督作用。

 

2、明確民事公益訴訟案件的受案范圍。

 

民訴法中關于民事公益訴訟受案范圍的規定不明確，給法律適用帶來了很大的難度。根據訴訟主體的不同，可以做出如下限制性規定，對行政機關提起的民事公益訴訟案件范圍應限定于行政機關職權管理范圍內的案件，并且這種職權應為其法定范圍內的職權,超越行政機關職權管理范圍的公共利益案件則不應由其提起民事公益訴訟 ；檢察機關提起的民事公益訴訟應當限定為涉及國家、社會或其他公共利益,無具體受害人或者受害人不便提起訴訟的重大案件，如國有資產流失案件、嚴重擾亂社會主義市場經濟秩序案件等以及其他與公共利益有關的案件；社會團體組織提起的民事公益訴訟案件應為自身注冊的利益代表范圍內的案件，不能超越法定職權和范圍；公民個人作為原告提起訴訟的案件必須是與自身有直接或間接的利害關系，代表一類群體參與訴訟，訴訟結果可以及于群體范圍內的所有受害人的訴訟案件，如特殊侵權等。

 

3、進一步明析民事公益訴訟案件的舉證責任分配方式。

 

鑒于民事公益訴訟屬于特殊侵權領域，雙方舉證責任能力等方面懸殊極大，如果按照一般舉證原則各自承擔舉證責任顯失公平。因此，在民事公益訴訟案件中適宜實行無過錯責任和過錯推定責任原則，由原告證明公共利益受到損害的事實或即將受到損害的事實即可，同時相關行政機關負有提供信息等協助義務，而由被告對法律規定的免責事由以及行為與結果之間不存在因果關系承擔證明責任。

 

（二）完善民事公益訴訟起訴程序

 

1、建立公民個人與有關機關和組織的信息交流平臺。

 

雖然公民個人暫未被納入公益訴訟主體范圍，但并不意味著就此剝奪了公民權利。公民個人負有參加社會管理的責任和義務，同樣也有檢舉、控告、監督侵害公共利益、危害社會管理等行為的權利。為了保障公民個人權利的行使，有必要在公民個人和有關機關組織之間建立信息交流平臺，便于公民個人反映違法侵權、損害公共利益的行為，經由相關機關和組織調查核實后提起公益訴訟。此舉既能保障公民個人的監督、控訴權利，同時相同申訴和控告行為經由相關機關和組織核實整合后起訴，又能防止濫訴行為，大大減少了法院的工作量，節省了司法資源。

 

2、建立民事公益訴訟的訴前程序。

 

將公民個人納入公益訴訟主體范圍是民事公益訴訟發展的大勢所趨，但由于主體多元化和公民法律意識的缺乏，給濫訴留下了極大空間。因此，有必要建立民事公益訴訟的訴前程序。由公民個人作為原告的案件，必須履行先向行政機關申報的程序，對于行政機關履職范圍內的案件，可以由行政機關先行處理或履行職責。對于已經起訴到法院的案件，法院先行審查，對于不屬于公益訴訟范疇的案件，告知當事人提起民事訴訟；對于應由其他國家機關提起訴訟的案件，及時告知當事人和相關機關，由合法的主體提起訴訟；對于確定是濫訴的行為要依法追究相關法律責任，對被告造成損失的要賠償相應損失，故意捏造事實、偽造證據等構成犯罪的，依法追究刑事責任。通過訴前程序，實現對案件的分流，同時可以預防和制裁濫訴行為，規范民事公益訴訟程序的流程管理。

 

（三）在民事公益訴訟中引入監督機制

 

在民事公益訴訟中，由于起訴主體通常并不是侵害行為的直接受害人，只是公共權力的維護者和代表者，在訴訟活動中由于各方壓力或出于私利容易作出損害公共利益的權利處分行為。因此，必須對原告主體的權利進行限制。對于有關組織和團體作為原告在訴訟中放棄訴訟請求、承認對方請求、撤回訴訟請求、進行和解等訴訟行為必須經過法院準許，法院依職權調查收集證據，從而干預訴訟主體的處分權。同時，在民事公益訴訟中引入檢察監督機制，充分發揮檢察建議的作用。對于訴訟中出現的問題及時向相關部門提出建議，敦促相關部門糾正和解決，以切實保護社會公共利益。

 

四、結語

 

民事公益訴訟法門漸開，理論實務仍需努力。毋庸置疑，“公益訴訟”入典肯定了我國建立民事公益訴訟制度的決心，彰顯了我國法治的進步。但單純的一個條文遠不能承載公益訴訟如此龐大的制度。對此，仍需通過理論和實踐的不斷探索，進一步完善各種程序，以期有效消解我國當前司法實踐中民事公益訴訟面臨的諸多困境，同時也使民事公益訴訟真正成為侵害社會公共利益事件受害者的利器，進而預防和遏制侵害社會公共利益事件的發生。