執行難是困擾人民法院執行工作的一大難題,特別是在交通事故和其他人身損害賠償、贍養費、撫育費、撫養費等案件的執行中,有的義務人因事故和其他原因,極度貧困,致使這幾類案件得不到執行,嚴重影響權利人的傷病治療和基本生活,矛盾十分尖銳部分地區針對這種嚴峻的現實,在當地政府支持下,由財政撥出專款,設立執行救助專項基金,用于對上述案件權利人的救助，取得了很好的社會效果,有效地緩和了矛盾,促進了社會穩定。當前各級法院都在創新執行方法和執行機制上作了探討和嘗試,執行救助基金的設立應該說就是在這種背景下產生的,救助基金的設立確實緩解了一些矛盾,節約了執行資源,讓執行法官能從沒完沒了的信訪中解脫出來,能有更多的時間辦理其他執行案件

筆者認為,救助基金的性質屬于社會保障機制的組成部分,應屬于社會救濟制度的范疇,發放的對象是交通事故和其他人身損害賠償、贍養費、撫育費、撫養費等案件的權利人。發放的條件是被執行人確無履行能力,申請執行人極度貧困。救助基金的使用目的是緩解社會矛盾,促進社會穩定

一、救助基金設立及實際操作過程中存在的問題

（一）救助基金資金來源上的問題

救助基金的確解決了一些困擾執行工作,且影響社會穩定的案件,有利于法院解決“執行難”,但是救助基金制度的建立也存在一些問題。蘇財行[2005]68號文件要求各級財政部門應將執行救助基金列入年度財政預算,逐年撥付執行救助基金數額可以根據當地需要執行救助的案件數量和財政條件予以安排。執行救助基金的使用嚴格限于被執行人確無履行能力,申請執行人極度貧困,易導致社會不安定的交通事故和其他人身損害賠償、贍養費、扶養費、撫育費等案件。但是,財政是政府的財政,各級政府都有一套財政支出制度,由財政廳發文要求設立救助基金不合體制,政府也不會聽命于財政廳，只有靠法院領導與黨委政府以及財政部門負責人協調解決,而法院在轄區的地位對基金的設立具有重要作用。事實也正是如此,可以說蘇財行[2005]68號文件下發后,只有少數法院建立了執行救助基金,這種現象也屬正常,《中華人民共和國道路交通安全法》明確規定國家設立道路交通事故社會救助基金,亦規定了具體的使用范圍,但是真正建立道路交通事故社會救助基金的能有幾家,法律都未能有效解決的問題,僅靠部門文件來解決是不現實的,所以,救助基金的來源問題亟需解決。

（二）救助基金的設立、管理主體問題

從本市已設立救助基金情況看,數量均為5萬元,面對累計幾百萬乃至近千萬的案件標的,可謂是杯水車薪,與其說是執行救助基金,不如說是執行信訪基金,法院不可能解決上述所有執行不能的案件,否則,法院就成了最大的債務人。筆者認為，由于案件的執行不能而權利人生活困難的,應由政府通過社會保障機制來救助,而不應該由法院來承擔此救助義務, 這已超出了法院的職責范圍，是一種責任錯位,從某種意義上講,這種錯位更加重了法院的執行難。筆者認為,由法院設立執行救助基金是特殊時期、特定環境下的產物,是權宜之計。執行救助基金作為解決社會矛盾,構建和諧社會的一種方式值得倡導,但是設立執行救助基金應理順關系,形成政府管理，法院參與的格局

 (三)法律上的結案方式問題

當前執行救助基金是由政府財政撥款,由法院管理發放。有的法院認為,符合發放救助基金條件的案件, 權利人的案件款已從執行救助基金中支付,只要案件款全部支付或者部分支付但余款放棄的,即可按執結處理,這不符合法律規定,首先，法律已嚴格規定了執行案件的結案方式:（1）生效法律文書確定的內容執行完畢;（2）裁定終結執行；（3）裁定不予執行；（4）當事人之間達成執行和解協議并已履行完畢。不符合上述條件的,不能算結案;其次,政府不是法律文書確定的義務人,法院亦不是義務人,只是從社會保障的角度保障權利人的基本生存權利,以達到緩解社會矛盾的目的，救助基金對權利人的救助，并不能免除債務人的給付義務，案件并未執行結束，還存在國家追償問題,此時案件按執結處理明顯不妥。但是,此類案件，如果不作結案處理,則形成了權利人實現債權,而案件仍然留在檔案室和報表上,形成案結事未了的現象;如果作結案處理，應以何種方式結案，目前法律上沒有規定,有待進一步完善。

（四）追償上的法律問題

通常情況下,申請執行人在領取救助基金前，應填寫救助基金申請表，承諾放棄向被執行人進一步行使追償權，執行救助基金發放后,人民法院應根據被執行人的財產狀況,加大執行力度,在執行款中將已發放的救助金額收回,補充救助專項資金。但是,法院繼續執行應采取何種方式,執行依據是什么?法院擔任何種角色?誰取得追償權?這都是法律上的空白。法院墊付案件款后，法院如果依職權執行,誰是案件的權利人,如果是法院,法院既是執行案件的主體又是案件的權利人,造成裁判員與運動員混同,會不會影響法律的嚴肅性？法院應如何執行，是繼續執行,還是重新立案執行,據以執行的法律依據是什么,是原先的法律文書,是否應當重新制作裁定書？另外,追償的范圍值得商討,除了法律文書確定的義務外,是否應包括遲延履行利息,法律上亦無規定。

（五）救助基金設立產生的負面問題

從救助基金實際使用的情況來看,執行救助基金設立給某些當事人造成了錯覺,只要到法院申請執行了，就能實現債權,即使債務人無履行能力,法院可用執行救助基金墊付。有的當事人在債權暫時無法實現時,便采取種種方式要求法院從基金中給付,一旦要求無法得到滿足，便到處上訪,法院迫于無奈只得拿錢買平安,導致了救助基金發放條件放寬,違背了設立執行救助基金的初衷,所以必須建立一套嚴格的救助基金發放制度

二、建立健全救助基金使用制度

（一）基金來源法制化

以法律的形式將基金設立納入地方財政預算,根據地方的財政狀況和交通事故和其他人身損害賠償、贍養費、撫育費、撫養費等案件執行不能的情況決定基金的數量,以達到緩解社會矛盾,穩定社會的目的,避免因政府部門或領導之間的推諉,讓法院的領導為設立基金而磨破嘴,跑破腿。

（二）基金管理制度化

《中華人民共和國道路交通安全法》第二十四條規定,國家設立道路交通事故社會救助基金。有下列情形之一時，道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用，由救助基金先行墊付，救助基金管理機構有權向道路交通事故責任人追償：

1搶救費用超過機動車交通事故責任強制保險責任限額的；

2肇事機動車未參加機動車交通事故責任強制保險的；

3機動車肇事后逃逸的。

筆者認為，可將道路交通事故救助基金與執行救助基金合并使用,交由公安機關統一管理,或者交地方財政局管理,或者交民政部門管理,亦可單獨設立,專款專用,由上述某個部門管理,由當事人申請,法院負責審查,決定是否發放以及發放金額,管理部門負責發放,改變目前救助基金設立在法院,由法院一家說了算的不合理現象。

（三）確定救助基金的使用范圍

區分執行標的的大小,根據權利人家庭困難狀況決定發放的數額,解決的原則是因執行不能而影響了權利人生存問題。筆者以為,必須具備幾個條件,其一是社會對權利人進行了救濟,但不足以解決權利人的生活困難;其二是法院已窮盡了所有的執行措施,導致案件執行不能。執行救助基金的使用,嚴格限于被執行人確無履行能力,申請執行人極度貧困,易導致社會不安定的交通事故和其他人身損害賠償、贍養費、扶養費、撫育費等案件。具體列舉如下：1追索贍養費、扶養費、撫育費、撫恤金的；2孤寡老人、孤兒或者農村“五保戶”；3沒有固定生活來源的殘疾人、患有嚴重疾病的人；4國家規定的優撫、安置對象；5追索社會保險金、勞動報酬和經濟補償金的；6交通事故、醫療事故、工傷事故、產品質量事故或者其他人身傷害事故的受害人，請求賠償的；7見義勇為或為保障社會公共利益致使自己合法權益受到損害，本人或者近親屬請求賠償的當事人生活困難的；8進城務工人員追索勞動報酬或者其他合法權益受到侵害而請求賠償的或者家庭生產經營難以為繼的；9正在享受城市居民最低生活保障、農村特困戶救濟或失業保險金，無其他收入；10因自然災害或者家庭生產經營難以為繼的；11起訴行政機關違法要求農

民履行義務的；12正在接受有關部門法律援助的；13當事人為福利院、孤兒院、敬老院、優撫醫院、精神病院；SOS兒童村等社會公共福利事業單位的；14其他因執行案件款暫時執行不到位，而使生活陷于極度困難的申請執行人。

（四）救助基金追償法制化

按照高院和財政廳文件規定,申請執行人在領取救助基金前，應填寫救助基金申請表，與案件承辦人簽訂放棄向被執行人進一步行使追償權的承諾書，法院發現被執行人有履行能力時繼續執行，將所執行到的款項補充到執行基金中。筆者以為, 必須以立法的形式確立法院對被執行人的追償權,不能以原先的法律文書為執行依據,應在原執行依據的基礎上重新制作裁定書,在裁定書中明確被執行人義務,包括遲延履行利息都是追償的標的,以新制作的強制執行裁定書為依據,并重新立案。對于依法追償到的資金及時匯入執行救助基金專戶,以便解決更多困難權利人。至于立案后未能有效執結,可依照執行相關法律規定辦理。

（五）健全社會保障制度

我國的社會救濟比較單一,社會保障渠道少,已不能適應市場經濟發展的需要,從而導致人們抵御風險的能力較低。當前已建立的社會保障制度尚不健全,比如機動車責任保險制度,尚不能有效地保護交通事故人身損害賠償案件受害人的合法權益,第三者責任強制保險應盡快出臺;必須建立、健全由國家財政負擔的社會救濟、社會福利和優撫制度；由國家立法強制實施的養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險;由國家倡導,用人單位和職工自愿參加的企業補充保險、個儲蓄性保險以及互助保險;發展商業保險,作為社會保險的補充。只有這樣,才能更有效地保障救助基金適用對象的基本生活,緩解人民法院的執行難,才能更好地維護社會穩定,為構建和諧社會提供社會保障。

總之,執行救助基金作為特殊時期社會保障的必要補充,有利于緩解社會矛盾,通過不斷完善,一定能夠為維護社會穩定,構建和諧社會發揮應有的作用。