調解作為一種糾紛解決方式，在中國已經被實踐了數千年，它作為中國社會調整的一種基本標志，也在反復地被人們所解讀。[1]所謂調解是指在中立第三方的主持下，雙方當事人通過協商，依法自愿達成協議?，F階段的社會矛盾糾紛大調解機制是指除人民法院的訴訟調解之外，社會各界廣泛參與民事糾紛協商處理的一種機制，是人民調解的擴大化、制度化和規范化。

一、建構大調解機制是人民調解工作改革發展的必然產物

調解是天然的社會救濟方法和機制，也是社會救濟的主要形式，它廣泛存在于社會生活的各個領域。[2]調解在中國絕不僅僅是一種糾紛解決的技術或方式，而是社會治理的一種制度性或體制性存在。因此，研究調解，決不能僅僅著眼于程序的層面，而必須將其視為社會治理機制中的一環，結合社會轉型的背景展開。

（一）目前中國國情急需建構大調解機制。

中國正處于社會轉型期和高速發展期，隨著社會主義市場經濟體制的建立，出現了利益主體的多元化，各種矛盾突出、多發、復雜，而法律規則及程序處于高度不確定或不健全的狀態，因此糾紛解決機制必須有所創新。2002年4月，胡錦濤同志強調指出：“要建立健全對人民內部矛盾經常化、制度化的調處機制，及時處理糾紛，盡可能把各種矛盾和隱患化解在基層。認真處理各種民間糾紛，做好各類調解工作?！倍夷壳?，洶涌澎湃的上訪潮與人民調解工作作用發揮不夠也不無關系，近年來上訪案件逐年增多。據分析，群眾上訪案年80%以上來自基層，80%以上有道理，80%以上是基層應該解決也可以解決的。群眾上訪和信訪的問題絕大部分是民間糾紛，對此改革和發展過程中出現的大量人民內部矛盾，是可以通過建構社會矛盾糾紛大調解機制加以化解和處理的，也應當通過建構社會矛盾糾紛大調解機制加以化解和處理，因為及時化解人民內部矛盾，是保證中國特色社會主義事業全面協調、可持續發展的重要內容。[3]

(二)建構大調解機制，合乎國情，順應民心。

調解一直是我國的優良歷史傳統，在我國幾千年的歷史文明長河中，調解作為一種糾紛解決方式，已經被實踐了數千年。我國傳統文化中的“息訟”、“和為貴”、“訟則兇”等觀念，至今在人民群眾中仍深入人心，通過調解方式解決一般民間糾紛，更容易為廣大人民群眾所接受。在繼承和發揚我國民間調解歷史傳統的基礎上形成的人民調解制度，在我國新民主主義革命和社會主義革命與建設的實踐中，在維護社會穩定，實現群眾自冶、加強社會民主法制建設中做出了突出貢獻，在國際上享有“東方經驗”、“東方一枝花”的美譽。改革開放以來，人民調解工作雖然一度有所弱化，但依然為解決大量新出現的各種民事糾紛發揮了重要作用。經過研究和實踐，大家越來越認識到：人民調解工作既繼承了中華民族的優秀文化傳統，又與社會主義法律規范相協調，符合當前多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流，符合先進的訴訟理念和先進文化的前進方向。歷史的經驗告訴我們：人民調解工作符合中國國情，應當繼續加強。[4]

(三)建構大調解機制，符合世界各國非訴訟解決方式蓬勃發展的時代潮流。

ADR概念源于美國，原來是指上世紀逐步發展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現已引申為對世界各國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。當今世界，隨著代替性糾紛解決方式在現代社會中被廣泛大量地應用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被納入法制軌道，形成了與民事訴訟機制相互銜接的多元化糾紛解決機制。[5]美國是ADR最積極的推動者，1998年國家頒布了ADR法案。英國新頒布的《民事訴訟規則》，無論在基本原則上，還是在具體制度上，都為ADR的發展掃平了道路。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛解決法》，聯合國也在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件。由此可見，用調解的方式解決社會矛盾糾紛，已成為許多國家認同的較好方法之一，成為當今各國司法改革的一種趨勢。[6]

二、大調解機制運行缺陷與完善

盡管大調解機制在新的歷史條件下得到長足的發展，也起到了重大的積極作用，但是該機制仍然存在諸多問題。本著發揮其優勢，彌補其缺陷的角度出發，有必要采取相應措施逐步完善大調解機制，使得大調解逐步走上規范化、專業化、法治化的道路。

（一）我國現行人民調解制度，缺乏從保護公民利益的視角進行研究的理論成果。傳統的人民調解制度焦點都放在平息矛盾、預防犯罪、教育群眾，很少在保護公民權益方面提出系統理論。隨著我國市場經濟體制改革的深入，市場主體的多元化，必然導致利益的多元化，各種矛盾糾紛復雜。如果要徹底地解決這些矛盾，我們就必須切實維護糾紛當事人的合法權益。

（二）人民調解程序性保障的缺失和重建。工作程序是人們從客觀實踐中總結出來的帶有規律性而又普遍適用的工作步驟。只有堅持人民調解的工作程序，才能保證調解工作質量。人民調解歷來是強調其靈活性，缺乏程序規范?！度嗣裾{解委員會組織條例》沒有對人民調解的工作程序做出明確規定。隨著最高院的司法解釋賦予人民調解協議合同性質，人民調解制度的程序更加規范。結合《人民調解工作若干規定》的相關規定，人民調解工作應堅持以下工作程序：

1、受理糾紛。受理糾紛是調解糾紛的第一步，一般有兩種途徑，一是糾紛當事人找到調解委員會請求調解糾紛，即當事人主動申請調解。二是調解委員發現糾紛后，及時主動調解。受理糾紛后，如發現糾紛的性質或嚴重程度已超出調解委員會的職責范圍，應動員糾紛當事人去人民法院或有關部門解決，也可移送有關部門處理。

2、調查糾紛情況。受理糾紛后，要深入現場向當事人、知情人和周圍的群眾、當事人所在單位進行調查，掌握糾紛情況、弄清糾紛性質。只有通過認真調查，掌握了第一手資料，才能順利的調解糾紛，千萬不能“和稀泥”。

3、對當事人進行說服勸導工作。對當事人進行說服勸導是人民調解工作中的重要步驟，調解方式要推陳出新，光靠思想覺悟不行。必須以事實為依據，以法律、法規、規章和政策為準則，對當事人闡明法律處理的結果會怎樣，使得當事人在知曉“利害得失”的情況下，愿意接受調解。法律、法規、規章和政策沒有明確規定的，才依據社會公德，絕不能無原則的“和稀泥”。要善于利用氛圍效應，把握當事人的心理活動。當事人糾紛心理的發展變化，不是在封閉的條件下進行的，總是在與周圍的人進行交往中，通過心理互動，使原有的糾紛心理發生變化。[7]因此，調解中，可結合當地風俗習慣，邀請周圍群眾代表、當事人單位的領導和親戚朋友參與調解。

4、促成當事人和解并達成調解協議。如果當事人能互諒互讓，調解人員應促使當事人達成調解協議。如果達不成一致意見，調解人員應當提出合情、合理、合法的建議性解決方案，使他們經過協商，在新的基礎上，自愿達成調解協議。

5、做好回訪工作，敦促有關當事人履行調解協議。做好回訪工作，及時了解調解協議的執行情況。一方不履行調解協議的，應先進行勸解；拒不履行的，告知另一方當事人通過法院訴訟維護自己的合法權益，維護人民調解嚴肅性。

6、對調解和好的民間糾紛進行統計并存檔保管。通過統計和存檔保管工作，可以及時分析和發現一定時期當地民間糾紛發生的規律，并預測未來的走向；可以總結調解工作的經驗教訓，并就調解方法推陳出新。

（三）人民調解員素質偏低。人民調解委員會委員和調解員統稱為人民調解員?！度嗣裾{解委員會組織條例》第四條規定：“為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，并有一定法律知識和政策水平的成年公民，可以當選為人民調解委員會委員?！痹摋l例沒有對人民調解員的文化程度提出要求?！度嗣裾{解工作若干規定》第十四條規定“擔任人民調解員的條件是：為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉鎮、街道人員調解委員會委員應當具備高中以上文化程序?！痹撘幎ㄖ皇菍︵l鎮、街道人民調解委員會委員要求具備高中以上學歷。面對目前日益復雜、新穎的民間糾紛，如果人民調解員沒有一定的文化素質，沒有一定的政策、法律知識，難免會“和稀泥”。就算糾紛當時解決了，也難免日后復發。另外我國人民調解員年齡普遍偏大，如何吸引優秀的年輕人加入調解員行列，也是一個值得考慮的問題。在現階段，應明確調解人員的職級、待遇，給其一定的社會地位和應有的尊榮，使其能安心工作，這也是國家重視大調解工作的應有之義。

（四）調解資金嚴重短缺，是制約人民調解發展的瓶頸?！度嗣裾{解工作若干規定》和《人民調解委員會組織條例》均規定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。調解人員的工作經費和補貼經費，由村民委員會或者居民委員會、企業事業單位解決。司法行政機關通過爭取同級人民政府的支持，解決人民調解的指導和表彰經費。實際上，這種規定在還比較落后的農村形同虛設，有些鄉鎮政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調解工作，更不要指望下面的村委會來落實人民調解的工作經費和補貼了。筆者認為，在社會轉型時期，要確保人民調解發揮其應有的作用，大調解工作經費應該納入同級政府財政預算，政府應撥出專項資金保證人民調解工作的順利開展。

三、大調解與法院訴訟調解工作的實質、規范對接

（一）推動訴訟調解與人民調解有效銜接，完善參與大調解工作機制。

成立依托法庭指導組織機構的人民調解工作指導委員會，將指導人民調解工作納入全年目標管理考核責任制，制定工作實施方案和計劃，定期就大調解工作進行業務研討和培訓，以人民法庭為依托，促進訴訟調解與大調解機制形成良性互動格局。同時完善制度，形成規范、系統、經常的指導人民調解工作機制。

1、實行人民調解指導員制度。指定基層法院相關業務庭及人民法庭審判經驗豐富的業務骨干擔任各鄉鎮調處中心和人民調解委員會的人民調解指導員，實行定人、定崗、定點。人民調解指導員與調處中心和人民調解委員會建立正常的工作聯系，以增長法律知識、強化調解技巧、提升調解藝術為主要內容對人民調解員進行業務培訓，就人民調解工作具有指導性作用的案件，不定期邀請人民調解員旁聽案件審理，同時聘請有一定實踐經驗的人民調解員作為人民陪審員審理簡易案件，提高人民調解員的法律素養和業務技能。

2、建立聯席會議制度。通過定期、不定期召開與司法行政機關、調處中心和人民調解委員會聯席會議，基層人民調解員座談會等形式，通報一個地區或階段大調解工作的開展情況和較為突出的矛盾糾紛，共同分析探討，總結經驗教訓，研究方案對策，超前制定調解措施和工作方案，增強工作的預見性；及時了解基層調解工作開展情況和典型案例，提出指導意見，提高指導工作的針對性和有效性。

3、建立社會矛盾糾紛排查和預警機制。通過院庭長走訪基層聯系點，人民調解指導員會同人民調解員、司法助理員定期到各鄉鎮、村組排查社會矛盾糾紛，研究民間矛盾糾紛產生的規律和特點，做到早排查、早發現、早報告、早處置，對一些苗頭性、傾向性的問題，要及時排查原因，分析對策，制定預警和防控方案，充分發揮大調解機制的防控功能。

（二）對當事人就人民調解協議糾紛提起的民事訴訟，人民法院要優先、及時予以處理，在訴訟過程中，仍應做好調解工作。

1、對此類糾紛，人民法院要積極受理，及時進行審查，不得以任何理由、任何借口不予受理或拖延立案，應設立大調解糾紛立案綠色通道，以保證此類糾紛進入訴訟程序的暢通。同時積極探索實踐立案先行調解制度，在此類糾紛立案時，召集當事人及原人民調解員到場，根據自愿原則，在查清事實，分清是非的基礎上，與人民調解員相互配合，共同做好調解工作，最大限度的減少當事人的訟累，維護社會的和諧穩定。

2、在審理過程中，認真貫徹最高法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，對于人民調解協議內容是雙方當事人自愿達成，不違反法律、行政法規的強制性規定，不損害國家、集體、第三人及社會公眾利益，不存在重大調解或顯失公平的情況的，依法確認和支持調解協議的效力。同時就反悔調解協議的一方，課以其相應的舉證責任，以維護大調解的權威。

3、對于權利義務關系比較明確的調解協議，因其債權債務關系已經確定，可參照類似于支付令性質的督促程序，對符合支付令受理條件的調解協議，人民法院應及時、積極受理，并及時向債務人發出支付令，如債務人未提出實質異議，即可進入執行程序，否則則進入訴訟程序。這樣，人民調解協議的效力和威信將大大增強，有利于人民調解工作的順利開展。

（三）人民調解協議書與法院調解書的效力銜接。

人民調解委員會和社會矛盾糾紛調處中心主持下達成的調解協議書沒有法律上的強制執行力，一方當事人違約，另一方當事人不能以此為依據申請法院強制執行。這對于社會資源來說是一種浪費，同時也不利于樹立人民調解的威信，這樣大量的標的小、社會影響不大的民間糾紛將會涌到法院去解決，勢必增加人民法院的訴累。

在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調解制度的規定，而法院調解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力。為賦予人民調解協議書以法律強制效力，我們設想，把人民調解協議書與法院調解書銜接起來，即人民法院可以應當事人的申請，按照一定的法律程序，根據人民調解協議書的內容制作調解書，該調解書即具有法律調解書的法律效力，當事人可以以此申請強制執行。實行這種銜接制度，不僅具有現實上的重大意義，而且具有法理上的可行性。

仲裁制度為我們進行調解銜接提供了參考藍本?！吨袊鴩H經濟貿易仲裁委員會仲裁規則（2000年）》第48條規定，當事人在仲裁委員會之外通過調解達成和解協議，可以憑當事人達成的仲裁協議和他們的和解協議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協議的內容作出仲裁裁決書。新仲裁規則的規定可有效保證和解書具有強制執行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會員主持達成的人民調解協議書可視為此處的“和解協議”，法院可參照該條仲裁規定，作出法院調解書。

 

 

注釋：

[1]范愉著：《調解的重構（一）》載中國民商法律網。

[2]湯維建著：《論解決民事糾紛的系統工程》，發表于《法律與社會》2004年夏季號，第98頁。

[3]、[4]最高人民法院肖揚院長2004年2月24日在全國人民調解工作座談會上的講話。

[5]范愉著：《代替性糾紛解決方式（ADR）研究?兼論多元化糾紛解決機制》，載法大民商法律網。

[6]司法部長張福森2002年9月27日在全國人民調解工作會議上的講話。

[7]柴建國著：《民商案件舉證要點與調解技巧》，人民法院出版社2003年版，第78頁。