巡回辦案制度作為人民法庭開展工作的一種重要方式，其存在與發展也已有幾十年的歷史。在大力推進司法規范化建設的今天，原本已漸漸弱化的巡回辦案制度再次受到重視，不免引發人的思考。那么，該項制度在新農村建設中是否還有存在的必要，其存在空間有多大，制度的運行尚有哪些問題，應該如何完善？筆者擬針對上述問題作如下探討。
　　一、巡回辦案存在的現實基礎
　　分析一個制度是否有它存在的價值，關鍵要看現在是否有適合其存在的現實土壤。巡回辦案能夠在弱化后又被強化，其深刻原因在于：1、農村法制意識有待加強。數十年來我國的法制建設雖然取得了巨大的成就，但不可否認農村群眾法律意識仍然薄弱，訴訟能力有限。相當多的農村當事人連一些最普通的訴訟用語的含義也無法理解，如“申請回避”“有無異議”等，需要審判人員轉換成當地俗語才能明白，更談不上達到現代司法針對訴訟所提出的各種專業技術操作層面的要求了，對他們而言，既希望法院能為自己主持公道，又因不熟悉具體操作程序而始終懷疑法院是否能公正處理，迫切地需要懂法的人能告訴自己應該如何去做。2、農民訴訟成本有待降低。多數情況下，當事人委托律師、法律工作者所支出的代理費用大大超過法院的訴訟費用。這其中有相當一部分當事人是由于自己對訴訟程序的不了解、缺少訴訟知識,從而擔心法院可能在自己不知情的情況下偏袒對方，“迫不得以”而委托。若法院承辦人員能充分行使釋明權，耐心解答農民的疑問，盡可能地將工作環節公開運行，農民委托律師等的可能性就會降低。此外，巡回審判還可為農民節省時間、精力及交通費用。3、基層糾紛處理更重溝通。隨著社會的發展，訴訟作為沖突解決的救濟機制不斷及于更大范圍，但總體來看農村地區的糾紛主要集中在婚姻家庭、人身損害賠償糾紛、相鄰關系糾紛、借貸糾紛等，法律關系較簡單，當事人之間沒有根本的利害沖突。利用巡回辦案這種相對輕松、隨和的開庭形式不但能夠更為及時、有效地化解群眾矛盾，也能使農村的社會關系更融洽、穩定。

二、巡回辦案存在的理論基礎

　　從理論上講，巡回法庭辦案制度的運行與司法規范化建設并行不悖。

（一）、是強化服務的體現。司法機關的社會效益主要表現在維護社會穩定、促進經濟發展和保護民眾合法權益三個方面，所以人民法院的本質應體現為“為人民的法院”。因此，司法機關應當以人為本，具有服務意識。面對前來尋求權利救濟的當事人，法官理應尊重他們，為他們的權利救濟提供及時和便捷的服務。司法機關所出臺的種種便民舉措、利民制度其意義就在于使當事人感到在司法程序的運行中，他們的人格尊嚴得到了維護，人的法律及道德主體地位得以實現。

（二）、未背離司法的被動性、中立性。沒有起訴就沒有審判，如果爭議在客觀上沒有發生，或者權利主體沒有向司法機關提出解決爭議的訴求，司法是不能主動介入社會生活的，這正是我們平時所謂的“不告不理”原則。 巡回辦案制度是在轄區交通不便、群眾文化素質不高、地方經濟不發達這些特定情況下推出的，由司法機關在訴訟過程中做一些本來應屬于當事人自己的事情乃是現實所需。并且巡回辦案制度除辦案的形式和場所外，其他方面與普通審判并無區別，整個訴訟程序的啟動仍然完全有賴于當事人的主動申請。巡回辦案法官在為當事人提供法制宣傳、法律咨詢等司法服務時，也不針對具體個案提供意見。由此可見，司法被動性的體現并非機械而刻板的，巡回辦案制度實質并沒有違反“被動性”這一司法特征。

    　（三）、是司法為民的客觀要求。巡回辦案制度所遵循的是“便利人民群眾訴訟，便利人民法院審判案件”的“兩便原則”，其制度設計的初衷與 “司法為民”的要求完全吻合，也是符合現代司法理念的。司法為民是指司法權作為一種國家權力，來源于人民。人民不是指個別人，而是指人民的民權。由于農村居民的法律素質不高，而高度職業化又使得司法的功能得不到應有發揮，沒有能夠產生應有的作用。在當事人訴訟能力低、社會糾紛的解決包括司法中投入的成本非常低的情況下，一味強調法官一步到位完成現代司法理念，并用這種方式審理案件必然會出現一些不盡如人意的問題。巡回辦案制度正是基于中國的這些現實國情而產生的。法官進村辦案，除了審判場所發生了變化以外，法官對待事物的中立、平等態度并沒有改變。在眾多群眾旁聽的情況下開庭，法律的公正與透明更有保證。巡回辦案能方便群眾訴訟更使法院的審判活動效率得以提高。可見，不論是從制度設計的初衷還是實際運行的效果都充分表明巡回辦案制度是一項體現司法為民精神，方便群眾訴訟的制度。其提倡的訴訟便利化、人情化也是符合現代司法理念的。

    　三、巡回辦案制度的實際運行情況

    　作為一種既便利群眾訴訟又方便人民法院審判的辦案制度，巡回辦案制度自司法改革以來一直受到漠視，直到今年全國各地基層法院又開始廣泛開展，極大方便了那些交通條件落后、經濟欠發達地區的群眾參加訴訟。高淳法院今年3月在原有駐交警隊巡回審理點的基礎上又設立東壩、椏溪、滄溪3個巡回審理點，為保證巡回審理取得較好效果，還決定從開展“便民下鄉，審務進村”的活動入手。計劃在三年內民庭、法庭要到轄區內有糾紛的每一個行政村至少巡回審理一次，把庭審搬到村委，把法律宣傳到老百姓的田間地頭。目前我縣境內的行政村有163個之多，村村要開一次庭，如此大的工作量，對肩負著日益繁重審判任務的相關部門而言，無疑是一個巨大的工程。面對如此艱巨的工程，高淳法院及時召開民事審判工作會議，進行了動員與布署。會議上院領導要求各相關庭室須制訂實施方案與具體措施。會后，各相關庭室均即依照院要求制訂了實施方案與措施。3月31日，漆橋法庭率先在古柏鎮衛村公開審理一起離婚案件，近百名村民參加了旁聽，從庭后村民情況反映來看，效果十分明顯，旁聽人員均表示通過庭審，與法院的距離接近了，并且學到了法律知識。目前該項活動正有條不紊地順利開展。
　　在實際運行中，巡回辦案充分體現了“兩便原則”：1、不僅體現了司法為民精神、為當事人節省了大量的時間和精力，減輕了“訴累”，也使法院的司法資源得以更好的利用，體現了效益理念。2、通過“就地開庭”組織村民旁聽，一樁案件的審理過程同時具備了法制宣傳的作用，使老百姓通過身邊人的真實案例走進法律，明白什么是應該做的，什么是不應該做的，自己今后碰到類似情況應當如何處理。 3、就地開庭往往是在第一時間、第一現場處置好關系百姓切身利益的問題，及時化解矛盾，將其消滅在萌芽狀態，避免了因簡單小事處理不當引發重大社會問題，起到了良好的“鎮定劑”作用。注重調解是基本方法。農村群眾之間的矛盾糾紛有其自身特點，大多為離婚、人身損害賠償、相鄰關系糾紛、撫養贍養糾紛等簡單性質的民事糾紛。當事人的文化水平不高，愛認死理，且他們世代生活在一起，關系錯綜復雜，有時打一場官司只為賭一口氣。這樣的案件法官判決不難，但一方敗訴的結果會使得矛盾非但得不到化解，反而可能進一步激化。產生一個糾紛的解決導致更多糾紛產生的尷尬和困境。實踐證明，法官運用包括法律、道德、倫理、情理在內的立體調解方式，能更好地做到 “定紛止爭”、“息訴平判”，真正起到化解群眾矛盾，維護社會穩定的效果。4、由于相當一部分人民調解員就分布在各個鄉、鎮當中，法庭人員通過巡回法庭下鄉辦案的機會對重點的鄉鎮司法所、人民調解委員會進行業務指導，并通過典型事例以案說法，既避免了枯燥乏味的書本學習，又加強了基層人民調解組織與法官的溝通交流，能夠起到更好的指導作用。
　　四、制度運行中存在的問題
　　不可否認的是，任何一個制度的運行都存在弊端，巡回辦案制度也不例外。巡回辦案制度實施的法律依據主要體現在《最高人民法院關于人民法庭若干問題的規定》第十八條：人民法庭根據需要可以進行巡回審理，就地辦案。但是這只是一個框架性的法條，并沒有具體而明確的操作要求。因此實際運行中尚存在一些不夠規范的地方。

（一）、對巡回辦案意義理解不深。將巡回辦案僅僅當作一種政策性的工作，而非日常性的、真正便民利民的工作，巡回辦案時有時無，巡回周期、地點不固定，這樣既達不到巡回辦案的真正目的，也會在群眾中造成不良的影響，使“司法為民”流于形式。

（二）、過于追求社會效果。辦案中發現存在少數審判人員一味追求辦案的效率、忽視了法律的嚴肅性的情形。

（三）、審判人員司法能動性有待加強。部分審判人員現行司法理念根深蒂固，與新農村建設結合不夠，對解答當事人的法律咨詢與行使釋明權的主動性不夠，擔心律師對其公正性提出質疑，對村組實地調查及巡回審理不夠積極，能免則免。

（四）、與司法所等基層組織溝通不夠。在司法活動中，法院扮演的是一個居中裁判的角色，它與鄉鎮司法所和人民調解委員會等沒有任何行政隸屬關系。但在巡回辦案制度的實際運行中，鄉鎮司法所及人民調解委員會的作用不可低估。如果巡回辦案制度能得到司法助理員、人民調解員的支持與協助，就是在人民法庭與當地群眾之間架起了一個橋梁，前述的問題也就迎刃而解了。實踐證明，凡是與基層民調組織的溝通工作做得到位，其協調作用發揮得較好的地方，巡回辦案制度所取得的效果也越好，相反，巡回辦案制度也往往容易流于形式。

（五）、物質配備尚顯不足。當然，這一問題的解決僅僅依靠基層法院自身的力量是不夠的，還需要爭取地方黨委和上級法院的理解、支持、關心和幫助。
　　五、巡回辦案制度完善之構想
　　我們應當理性對待巡回辦案制度。“不及”固然無法真正達到方便群眾訴訟、便利法院審理的目的，但“過之”又可能會有損法院的中立形象，違背現代司法理念。因此，筆者認為應對巡回辦案制度的具體運行加以規定，使之兼顧中立、高效。

（一）、提高思想認識，注重運行效果。具體運行一個完善且行之有效的制度，除其本身的科學性外，社會成本與社會效果的統一也是必不可少的。巡回辦案制度亦是如此。這一制度主要是為部分地區群眾因交通、經濟、文化等方面的困難不便參加訴訟而開展的，我國的基本國情決定了其實行的地區大多為農村及山區。但筆者認為，并非所有的農村都有必要適用這一制度。隨著我國經濟的發展，只有在經濟欠發達、群眾出行不便的山區、農村，才必要通過規范性、強制性的規定認真開展巡回辦案制度。

（二）、規范各個環節，避免偏離初衷。1、明確受案類型。受辦案形式所限，巡回辦案制度所審理的案件不宜過于復雜。巡回辦案所受理案件的類型可參照《民事訴訟法》和《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》中規定的適用簡易程序審理案件的類型。 具體而言，如當事人雙方住所地在同一地區、且屬于交通不便的農村案件；一方當事人因年齡較大或身體狀況等原因難以到庭參加訴訟的案件；屬于贍養關系糾紛、相鄰關系糾紛、簡單債務糾紛等常見案件；比較典型、在當地有一定影響的案件；能夠減輕當事人訴訟成本，或方便當事人舉證質證查明案情，或就地巡回審理能夠有效宣傳法律知識促進人民群眾提高法律意識維護社會穩定的其他案件。2、 確定巡回周期。巡回辦案應有相對短的周期，如果過長則起不到方便群眾的目的。具體周期可由各人民法庭根據各自轄區面積、收案量和經費情況酌情確定。3、公開開庭時間。一旦確定了開庭日期后，應當通過各種形式使當事人知曉。辦案人員應按既定的辦案日期到達指定地點開展工作，不能因節假日、雙休日或其他原因延誤或改變。4、建立巡回臺帳。組織審判人員對已開庭的案件審理情況進行分析，通過效果評估、經驗得失分析，逐步建立切實可行的運作機制。

（三）、轉換司法理念，明確法官職責。隨著審判方式改革的深入，我國正由過去的職權主義向著當事人主義轉變，對庭審功能和當事人的舉證能力均有所強化。但我們也不得不承認，在我國由于當事人在許多方面處于弱勢，取證權也沒有法律保障，所以不能絕對拋棄法官取證。此外，巡回辦案中所面對的群眾大多為文化水平不高，訴訟能力較低的群眾，因此，應強化法官的釋明權。即通過發問、指導等方式以澄清或落實當事人所主張的某些事實，以引導和協助當事人對案件事實和主要證據進行有效和積極辯論的權力，以此來救濟當事人在舉證和質證過程中存在的能力上的不足或缺陷。

（四）、加強基層聯系，強化溝通協作。依靠人民調解委員會做好人民調解工作，不僅可以及時解決社會成員之間的民事糾紛，防止矛盾激化，預防犯罪發生，維護社會安定，還可以減輕司法機關的負擔，降低司法成本，提高司法效率。法律規定基層人民法院與基層民調組織在行政上并無隸屬關系，只是一種業務指導關系。但在實踐工作中，加強與基層民調組織的溝通和協作對于基層人民法院尤其是巡回法庭審理活動的良好、高效運行具有相當重要的意義。 首先，在一些農村地區，傳統的“厭訟”思想仍然存在。抱著“家丑不可外揚”和“和為貴”的想法，在糾紛發生時，百姓更希望能通過調解得以解決。只有在解決無果的情況下，才會提起訴訟。因此，巡回法庭所受理案件中相當一部分是經過一次或者多次基層民調組織調解的案件，人民調解員對于案件的背景、當事人的情況以及案件爭議的焦點都相當了解。這些信息對于法官即將進行的訴訟調解或者開庭審理而言，都是非常重要的。另外，由于民調員大多熟諳各種糾紛的歷史淵源，同時也掌握當地的人情世故，他們的意見能為法官的準確斷案提供有益的幫助。其次，一個人民法庭的轄區內有多個鄉鎮，每個鄉鎮又下轄數十個村莊，人民法庭不可能做到與每個村的人民調解委員會經常保持聯系。而依據《人民調解委員會組織條例》，指導本鄉、鎮下轄各村的人民調解委員會的日常工作乃是司法助理員的職責所在。因此，人民法庭只要能夠做到與各鄉鎮的司法助理員保持良好的溝通、協作，就等于在人民法庭與基層民調組織及基層群眾之間搭建了一座溝通的橋梁，巡回辦案制度即可收到良好的效果。第三，加強對民調組織的業務指導是人民法院的應盡之責。巡回法庭的法官在巡回辦案過程中，通過吸收人民調解員參加法庭調解案件，旁聽審判案件，并在結案后針對個案指導分析，總結交流經驗等靈活多樣的形式，實現了對民調組織的業務指導。

（五）、加大物質投入，提供后勤保障。巡回辦案要做到既依法進行又貼近群眾，法院在物質裝備上除了置有必要的庭審器材以外，還應當配備記錄所需的筆記本電腦、便攜式電腦等。