隨著我國城市化進(jìn)程的加快，政府對集體土地的征收也日益頻繁。而土地征收涉及農(nóng)民的切實(shí)利益，處理不當(dāng)很容易引起群體性事件，影響社會的穩(wěn)定和和諧發(fā)展。《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營權(quán)確定為一種用益物權(quán)，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民所擁有的一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而由于我國土地征收制度的不完善，土地承包經(jīng)營權(quán)受侵成為普遍現(xiàn)象，因此，有必要進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的征收條件，完善補(bǔ)償制度，以有效保護(hù)承包經(jīng)營權(quán)人的利益。

 

一、土地征收中土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)的必要性分析

 

首先，從制度層面確定對土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)是土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立用益物權(quán)的必然結(jié)果。《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)明確為一項(xiàng)用益物權(quán)，確定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的無權(quán)屬性。該權(quán)能具有排他屬性和支配性，即為土地承包經(jīng)營權(quán)人直接支配并排除他人干涉。與此同時(shí)，其用益物權(quán)屬性的確立，也使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為兩個相互獨(dú)立的無權(quán)同時(shí)存在于同一土地上。也就是說，在土地征收過程中，其所征收的不僅是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，還有農(nóng)民個體所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，對土地承包經(jīng)營權(quán)人的獨(dú)立補(bǔ)償也成為《物權(quán)法》中的應(yīng)有之意。

 

其次，對土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)也是利益平衡的需要和必然。土地征收制度其本質(zhì)上包含了國家公權(quán)和個人土地私權(quán)之間的沖突和矛盾，在我國現(xiàn)行的關(guān)于土地征收的法律條文匯中，多重視對國家公權(quán)的保護(hù)，多強(qiáng)調(diào)公共利益的重要性，無形中易影響到對個體權(quán)利的保護(hù)。而這種不平衡，在征收過程中，容易引發(fā)群體性事件的發(fā)生，影響社會和諧穩(wěn)定。故明確土地征收中土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)應(yīng)成為我國社會主義法治進(jìn)程中應(yīng)予以解決的重要問題。

 

第三，對土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的重要保證。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指轉(zhuǎn)讓方即依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)的人，在其承包有效期內(nèi)依法將承包地上的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給受讓人的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流轉(zhuǎn)后，其原權(quán)利人即喪失或部分喪失該物權(quán)，相應(yīng)的受讓方獲得該項(xiàng)權(quán)利。如果因?yàn)橥恋卣魇眨恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給國家，而使得原權(quán)利人喪失此項(xiàng)權(quán)利，且得不得有效補(bǔ)償，則違背了民法上的公平和等價(jià)有償?shù)幕驹瓌t。

 

二、土地征收中土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)缺失的原因分析

 

根據(jù)我國相應(yīng)土地制度的規(guī)定，集體所有性質(zhì)的土地不能直接在市場上流通或流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)的方式必須通過土地正受到方式改變所有權(quán)的性質(zhì)，然后再由國家通過土地出讓來實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的變更。現(xiàn)行法律的不完善是導(dǎo)致土地征收中土地承包經(jīng)營權(quán)被侵害的重要原因。

 

一是補(bǔ)償主體的不明確。我國現(xiàn)行相關(guān)法律往往主要考慮的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，而多忽略的是土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民擁有的一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是當(dāng)前法律關(guān)于土地征收中土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定并不明確，也不統(tǒng)一。二是補(bǔ)償?shù)膶ο蠛蜆?biāo)準(zhǔn)不明確。土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償并沒有獨(dú)立出來，而是分散在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助和地上附著物補(bǔ)償?shù)雀鞑糠种小Ａ硗猓m然《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征收的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償范圍是以20世紀(jì)50年代的《國家建設(shè)征用土地辦法》為基礎(chǔ)的，雖然之后進(jìn)行了修改也提高了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，仍然以土地的原因用途為根據(jù)來補(bǔ)償，忽視了土地被征收后的增值利益。三是土地征收司法救濟(jì)途徑缺失，根據(jù)我國現(xiàn)有規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議由縣級以上的人民政府協(xié)調(diào)解決，協(xié)調(diào)不成的，再由上一級人民政府裁決或者由批準(zhǔn)征用的人民政府裁決。可以看出，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議不能求助于司法途徑。

 

三、對土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償制度的完善

 

由于現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定土地征收中土地承包經(jīng)營權(quán)人得受償主體地位，因此，為了有效的保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人，應(yīng)該加快立法的進(jìn)程，以盡快的完善土地承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償機(jī)制，明確其受償主體地位。同時(shí)進(jìn)一步明確補(bǔ)償原則和補(bǔ)償范圍。

 

對土地承包經(jīng)營權(quán)的征收補(bǔ)償原則應(yīng)立足于對集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)并行補(bǔ)償，即除了對集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償外，還應(yīng)該同時(shí)對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行直接的補(bǔ)償，以使土地承包經(jīng)營權(quán)人有受償?shù)闹黧w地位。對土地承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該單獨(dú)計(jì)算，直接補(bǔ)償，而不能由補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織再由集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或者分配。土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)對土地補(bǔ)償爭議直接提起訴訟或者裁決。

 

同時(shí)要進(jìn)一步明確界定土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶瑢?shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場化。目前我國土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶^于狹窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不利于失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，我國土地補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償和地上附著物及青苗的補(bǔ)償。我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既沒考慮土地使用權(quán)出讓市場價(jià)格上漲的因素，又未考慮人民群眾實(shí)際生活水平不斷提高的因素。對于我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的這一不足，筆者認(rèn)為，對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)以所征土地使用權(quán)的市場價(jià)格為基礎(chǔ)，科學(xué)合理的確定征收范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在此過程中應(yīng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織參與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，條件允許時(shí)可以用聽證會的形式讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與到征地的程序性事項(xiàng)，使集體經(jīng)濟(jì)組織在這個過程中享有話語權(quán)。