2012年2月份，國(guó)家廣電總局電影局內(nèi)部文件中，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范電影市場(chǎng)票務(wù)管理的指導(dǎo)意見》(征求意見稿) ，要求電影票優(yōu)惠價(jià)擬不得低于7折，引發(fā)廣泛關(guān)注。廣電總局"越權(quán)"監(jiān)管電影票價(jià)的做法涉嫌違法，因?yàn)槲覈?guó)的價(jià)格主管部門是發(fā)改委和各地的物價(jià)局。由于涉嫌壟斷，發(fā)改委反壟斷局于介入了解情況。國(guó)家廣電總局出臺(tái)該《指導(dǎo)意見》，就是行政指導(dǎo)行為的體現(xiàn)。

 

一、行政指導(dǎo)的內(nèi)涵及其性質(zhì)

 

（一）行政指導(dǎo)的內(nèi)涵

 

行政指導(dǎo)首先被日本廣泛運(yùn)用，行政指導(dǎo)以其靈活性、非強(qiáng)制性在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用。日本由于戰(zhàn)后被美國(guó)占領(lǐng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在較多的阻力，因此，行政指導(dǎo)在日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)中發(fā)揮了其優(yōu)越性，減少了戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的阻力。"日本于1993年制定的《行政程序法》第四章第32條至第36條專門對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行了規(guī)定，具有這些法規(guī)的日本《行政程序法》不僅具有自身特點(diǎn),而且使日本的《行政程序法》成為世界上第一部對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行法律規(guī)范的行政程序法。"（1）

 

"行政指導(dǎo)產(chǎn)生發(fā)展的一個(gè)重要的法淵源、法環(huán)境的原因在于，二戰(zhàn)后許多西方國(guó)家在戰(zhàn)后恢復(fù)中出現(xiàn)了指導(dǎo)性質(zhì)的行政理念，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)實(shí)施非拘束性的指導(dǎo)來(lái)引導(dǎo)公民做出相應(yīng)的合法以及自身事業(yè)的決策。"（2）由此可見，"行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)按其職權(quán)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的，依法以建議、鼓勵(lì)、引導(dǎo)等非強(qiáng)制性的手段促使行政相對(duì)人接受行政機(jī)關(guān)做出的意思表示并加以實(shí)施的新型行政行為。"（3）當(dāng)前，行政指導(dǎo)以其特有的作用越來(lái)越受到現(xiàn)代政府的重視,并在各國(guó)發(fā)揮著重要的作用。

 

（二）行政指導(dǎo)的性質(zhì)

 

1、行政指導(dǎo)具有單方事實(shí)性。行政指導(dǎo)的做出是行政主體單方的意思表示。行政指導(dǎo)作出的時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象都由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)決定，行政相對(duì)人不管接受與否，都不影響行政指導(dǎo)的成立。但是，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用鼓勵(lì)、勸告等手段進(jìn)行的行政指導(dǎo)并不直接產(chǎn)生法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具體表現(xiàn)為，行政相對(duì)人對(duì)是否接受政府的行政指導(dǎo)具有自由選擇的權(quán)利，如果行政相對(duì)人不接受行政機(jī)關(guān)做出的行政指導(dǎo)，那么就不會(huì)產(chǎn)生法律上的權(quán)利義務(wù)。可見，行政指導(dǎo)具有單方事實(shí)性。

 

2、行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性。根據(jù)行政指導(dǎo)的定義可以很明確的看出行政指導(dǎo)屬于非強(qiáng)制行為。從行政機(jī)關(guān)方面來(lái)看，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)以建議、引導(dǎo)、鼓勵(lì)等非強(qiáng)制性手段做出的指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)并不強(qiáng)制行政相對(duì)人接受其指導(dǎo)，其運(yùn)用的方法是非強(qiáng)制性的；從行政相對(duì)人方面來(lái)看，行政相對(duì)人是否接受由自己選擇，其選擇意愿是非強(qiáng)制性的。可見，行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性。

 

3、行政指導(dǎo)具有隱藏權(quán)力性。起初人們認(rèn)為行政指導(dǎo)屬于非權(quán)力行為，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)做出的行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的，行政相對(duì)人可以接受，也可以不接受。行政指導(dǎo)體現(xiàn)不出像行政許可等權(quán)力行為的權(quán)力因素。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展以及行政指導(dǎo)的不斷運(yùn)用，隱藏在行政指導(dǎo)背后的行政權(quán)力慢慢展現(xiàn)出來(lái)，行政指導(dǎo)的非權(quán)力性越來(lái)越受到人們的質(zhì)疑。比如，一些學(xué)者認(rèn)為，"行政指導(dǎo)根據(jù)行政機(jī)關(guān)在法律上或現(xiàn)實(shí)中的統(tǒng)治地位，從而具有了公權(quán)力才應(yīng)具有的法律拘束力，產(chǎn)生了與公權(quán)力相同的拘束作用。"（4）在現(xiàn)代社會(huì)中，行政指導(dǎo)的權(quán)力行為主要通過(guò)行政機(jī)關(guān)公信力的影響表現(xiàn)出來(lái)，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的地位是不對(duì)等的，行政機(jī)關(guān)相對(duì)于行政相對(duì)人往往掌握著豐富的信息資源并處于優(yōu)勢(shì)地位，行政相對(duì)人掌握的信息往往比較閉塞，出于自身的劣勢(shì)條件，對(duì)于行政機(jī)關(guān)做出的行政指導(dǎo)，行政相對(duì)人往往心里默認(rèn)行政指導(dǎo)的正確性和科學(xué)性，從而接受行政機(jī)關(guān)做出的行政指導(dǎo)。而且，在現(xiàn)實(shí)生活中，一旦行政相對(duì)人不接受行政機(jī)關(guān)做出的行政指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)很可能通過(guò)其他方式變相地對(duì)行政相對(duì)人施加各方面壓力，"行政指導(dǎo)必然會(huì)從精神上、心理上對(duì)行政相對(duì)方產(chǎn)生一定的壓力或自上而下的驅(qū)使，所以，即便服從行政指導(dǎo)也不是完全出于自覺(jué)自愿。"（5）可見，行政指導(dǎo)具有隱藏著的權(quán)力性。

 

4、行政指導(dǎo)具有非訴性。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中第一條第二款第四項(xiàng)規(guī)定：公民、法人或者其他組織不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

 

綜上所述，行政指導(dǎo)是一種非強(qiáng)制性的單方事實(shí)行為，同時(shí)它具有隱藏著的權(quán)力性和非訴性，正是這種隱藏著的權(quán)力性和非訴性，使行政指導(dǎo)在實(shí)踐中產(chǎn)生了一些問(wèn)題。

 

二、行政指導(dǎo)在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

 

行政指導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮著不可替代的作用，但其本身所具有的缺陷不容忽視。行政機(jī)關(guān)在行政指導(dǎo)過(guò)程中往往會(huì)違背行政指導(dǎo)的精神，產(chǎn)生一些負(fù)面影響，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

 

1、行政指導(dǎo)程序不公開。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)往往直接發(fā)布行政指導(dǎo)，并不公開行政指導(dǎo)的制定和實(shí)施細(xì)節(jié)，行政相對(duì)人很難了解到行政指導(dǎo)產(chǎn)生的過(guò)程，更談不上對(duì)行政指導(dǎo)的建議和監(jiān)督。有時(shí)甚至出現(xiàn)暗箱操作，嚴(yán)重?fù)p害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。而且，行政相對(duì)人一般只會(huì)思考是否接受行政指導(dǎo)，往往會(huì)忽略其產(chǎn)生的過(guò)程，忽視自身監(jiān)督的權(quán)利。在沒(méi)有監(jiān)督的環(huán)境下，行政指導(dǎo)極易產(chǎn)生弊端。"暗箱操作容易導(dǎo)致腐敗滋生，而公開行政使權(quán)力暴露在陽(yáng)光之下，是防止權(quán)力濫用最好的防腐劑，現(xiàn)今各國(guó)在實(shí)踐中都認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。"（6）行政指導(dǎo)的程序只有公開透明才能保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的安定和諧。

 

2、行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)中的變相強(qiáng)制。社會(huì)生活中，行政機(jī)關(guān)為某一特定利益做出行政指導(dǎo)，一旦行政相對(duì)人不接受行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政指導(dǎo)，進(jìn)而損害其利益時(shí)，往往就會(huì)受到一些行政機(jī)關(guān)通過(guò)其他變相的方式的施壓，以各種理由逼其就范，迫使其不得不接受行政指導(dǎo)。原本非強(qiáng)制的行政指導(dǎo)也就演變成了一種變相強(qiáng)制的行政行為，不僅有損政府廉潔奉公的形象，更損害行政相對(duì)人的自由選擇權(quán)及其合法權(quán)益。

 

3、行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)的盲從。行政機(jī)關(guān)不管在社會(huì)地位還是信息資源方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政相對(duì)人。由于行政機(jī)關(guān)的公信力，行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政指導(dǎo)往往是一味的盲從，甚至失去了其自身應(yīng)有的理性和判斷，對(duì)于行政指導(dǎo)只是一味的接受，從內(nèi)心認(rèn)定行政指導(dǎo)的科學(xué)合理性。行政相對(duì)人習(xí)慣于服從政府發(fā)布的行政命令，多數(shù)人把行政指導(dǎo)等同于行政命令來(lái)看待和執(zhí)行，最終造成難以挽回的損失。所以行政相對(duì)人本身要加強(qiáng)自身的思想修為，科學(xué)理性地判斷行政機(jī)關(guān)做出的行政指導(dǎo)的優(yōu)劣性。

 

4、行政指導(dǎo)責(zé)任難落實(shí)。"由于不受法律法規(guī)的約束，行政指導(dǎo)完全根據(jù)行政主體的決定，有時(shí)難以確定責(zé)任在于哪一方，有時(shí)甚至因行政機(jī)關(guān)的專橫專斷而導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利和利益的受損。"（7）所以一旦行政指導(dǎo)出現(xiàn)問(wèn)題和造成損失，行政主體往往以行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性、行政相對(duì)人自愿接受為借口，推卸其責(zé)任。另一方面，對(duì)于具有公權(quán)力的行政主體，行政相對(duì)人也很難去追究其法律責(zé)任，自身權(quán)益很難得到維護(hù)，其受到的損失也只能自己承擔(dān)。倘若遇到一些恣意專橫的行政主體，不僅不能追究其法律責(zé)任，而且會(huì)受到某種程度的報(bào)復(fù)，擴(kuò)大自身合法權(quán)益的損失。所以行政相對(duì)人在遇到這種問(wèn)題時(shí)往往選擇屈服。

 

5、行政指導(dǎo)救濟(jì)途徑的缺失。由于行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性，行政指導(dǎo)尚未納入我國(guó)行政訴訟的受案范圍，因此，行政相對(duì)人沒(méi)有法律上的依據(jù)，很難就行政指導(dǎo)行為所造成的損失申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，使得行政相對(duì)人遭受損失時(shí)訴訟無(wú)門，得不到應(yīng)有的救濟(jì)，另一方面，也使行政機(jī)關(guān)有恃無(wú)恐，更加放任其實(shí)施行政指導(dǎo)。法律救濟(jì)制度的不完善使公民的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，所以完善法律救濟(jì)制度是現(xiàn)代行政指導(dǎo)的重要工程。只有完善法律救濟(jì)制度，才能為行政相對(duì)人提供一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的后盾，增強(qiáng)行政相對(duì)人的維權(quán)信心。

 

三、行政指導(dǎo)在實(shí)踐中存在問(wèn)題的原因

 

首先，行政機(jī)關(guān)法治觀念不強(qiáng)。從行政主體來(lái)看，部分行政機(jī)關(guān)的工作人員法治意識(shí)淡薄，官本位思想根深蒂固，只注重自身的利益而忽視行政相對(duì)人的合法權(quán)益，忽視社會(huì)公共利益，漠視法律的權(quán)威。"中國(guó)人歷來(lái)看重面子，行政機(jī)關(guān)工作人員作為行政指導(dǎo)者，傳統(tǒng)的官本思想揮之不去，很難在公民拒絕接受其做出的指導(dǎo)時(shí)，仍能心平氣和。"（8）從行政相對(duì)人來(lái)看，行政相對(duì)人往往也忽視自身的監(jiān)督建議權(quán)利，沒(méi)有有效地對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)行政指導(dǎo)的產(chǎn)生沒(méi)有發(fā)揮其監(jiān)督作用，導(dǎo)致行政主體做出行政指導(dǎo)時(shí)更加輕視行政相對(duì)人的權(quán)益，放任了行政主體的權(quán)力的濫用。

 

其次，行政指導(dǎo)法律法規(guī)不完善。我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于行政指導(dǎo)的規(guī)定比較少，不管是做出行政指導(dǎo)所必要的程序還是行政指導(dǎo)做出后所必要的救濟(jì)都缺乏必要的法律法規(guī)。沒(méi)有法律的約束，權(quán)力就容易被泛濫。行政指導(dǎo)給了行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)，只有通過(guò)法律才能有效地限制其權(quán)力。行政指導(dǎo)一旦擺脫法律的束縛，就有可能違背其精神損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益。所以，有必要對(duì)行政主體加以法律約束，限制其權(quán)力的濫用。

 

再次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響。建國(guó)初期，我國(guó)照搬前蘇聯(lián)體制，實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，企業(yè)和社會(huì)在政府的統(tǒng)一指揮下從事生產(chǎn)生活，政府是絕對(duì)的權(quán)威，企業(yè)和社會(huì)只能服從。隨著我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，高度集中的模式逐漸被自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代，但是對(duì)政府"惟命是從"的思想觀念并未隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的離去而離去，行政相對(duì)人往往還是盲從于行政機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)做出的行政指導(dǎo)也往往等同于行政命令來(lái)執(zhí)行。所以要克服行政指導(dǎo)中產(chǎn)生的問(wèn)題，必須轉(zhuǎn)變行政相對(duì)人的對(duì)行政機(jī)關(guān)"惟命是從"的傳統(tǒng)觀念。培養(yǎng)行政相對(duì)人自身科學(xué)合理地對(duì)待行政指導(dǎo)。

 

最后，我國(guó)理論界對(duì)行政指導(dǎo)的理論研究還處于起步階段，與日本先進(jìn)的行政指導(dǎo)制度還有一定差距。我國(guó)的行政指導(dǎo)理論研究相對(duì)滯后于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，不能有效地運(yùn)用于實(shí)踐之中，服務(wù)于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，從而限制了行政指導(dǎo)充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。立足國(guó)情吸收國(guó)外先進(jìn)的行政指導(dǎo)理論才能更好的使行政指導(dǎo)在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮其積極作用。

 

四、行政指導(dǎo)的法律規(guī)制

 

行政指導(dǎo)在社會(huì)生活中暴露出來(lái)的問(wèn)題越來(lái)越引起人們的關(guān)注，對(duì)其進(jìn)行必要的規(guī)制才能引導(dǎo)其發(fā)揮積極的作用，克服自身的不足，保證行政機(jī)關(guān)公正行政和維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)行政指導(dǎo)的法律規(guī)制應(yīng)從實(shí)體法律、程序法律法規(guī)以及司法救濟(jì)三方面出發(fā)，相互影響，相互補(bǔ)充，克服行政指導(dǎo)本身的不足與缺陷。

 

1、完善行政指導(dǎo)的實(shí)體法律規(guī)范

 

目前，我國(guó)有關(guān)行政指導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定不多，缺少實(shí)體法上的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)做出行政指導(dǎo)時(shí)一般依據(jù)組織法上的相關(guān)規(guī)定，因此，行政機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)。雖然由于行政指導(dǎo)的靈活性和多樣性法律不可能面面聚到，但是如果自由裁量權(quán)不加以約束，極易導(dǎo)致行政主體權(quán)力的濫用，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。要約束行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)必須完善實(shí)體立法。

 

對(duì)于具有普遍共性的行政指導(dǎo)應(yīng)從制度層面上加以確立。比如我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》第18條規(guī)定："國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女。"以上法規(guī)從計(jì)劃生育方面具有普遍共性的行政指導(dǎo)做出了法律規(guī)范。這是值得肯定的，然而在教育、醫(yī)療等其他方面，行政指導(dǎo)制度還不完善，應(yīng)加大其立法力度，確保具有普遍共性的行政指導(dǎo)有法可依。

 

而對(duì)于個(gè)性的行政指導(dǎo)應(yīng)遵行法的一般原則、一般精神，堅(jiān)持行政法合法行政原則、合理行政原則等基本原則.如果違反上述原則、精神做出行政指導(dǎo)，應(yīng)堅(jiān)決否定。比如某一行政指導(dǎo)一旦違反合法行政原則，那么這一行政指導(dǎo)不管是否對(duì)行政相對(duì)人造成了損害都應(yīng)當(dāng)撤銷，而且如果這一行政指導(dǎo)已經(jīng)對(duì)行政相對(duì)人造成了損失，那么做出這一行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。從制度上保證行政指導(dǎo)依法做出，使行政指導(dǎo)在法治軌道上運(yùn)行，保證行政指導(dǎo)的公正合理性。

 

2、完善行政指導(dǎo)的程序法律規(guī)范

 

"如果沒(méi)有完備的程序或者程序缺乏正義，就無(wú)法做到真正的民主政治。"（9）由于行政指導(dǎo)缺乏必要的公開透明度，極易產(chǎn)生諸多弊端，所以增加行政指導(dǎo)的公開透明度是非常重要的。行政指導(dǎo)必須具有程序化，不管是在制定行政指導(dǎo)階段還是實(shí)施行政指導(dǎo)階段必須嚴(yán)格依照特定的程序進(jìn)行，違反特定程序做出的行政指導(dǎo)對(duì)行政相對(duì)人造成損失的，不僅行政指導(dǎo)無(wú)效，而且行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。只有嚴(yán)格依照程序做出行政指導(dǎo)，才能限制行政主體權(quán)力的濫用，保證行政指導(dǎo)的科學(xué)合理性。

 

（1）行政聽證制度

 

"在行政機(jī)關(guān)作出各項(xiàng)實(shí)體決定時(shí)，公民只有被尊重為法律程序的主體，享有充分的陳述意見、辯論等參與機(jī)會(huì)，才能真正捍衛(wèi)其基本人權(quán)。"（10）在制定行政指導(dǎo)階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引入行政聽證制度，邀請(qǐng)有關(guān)行政相對(duì)人和專家學(xué)者參加討論、建言獻(xiàn)策，廣泛聽取和收集各方面的意見或建議，充分發(fā)揮人民群眾的智慧，從而保證行政指導(dǎo)決策的科學(xué)合理性。對(duì)于各方提出的意見進(jìn)行討論，論證其科學(xué)性和可行性，在得出一致意見后應(yīng)公開相關(guān)信息，使廣大人民群眾得以了解相關(guān)情況，進(jìn)而更合理地參與到行政指導(dǎo)的過(guò)程中來(lái)。

 

（2）行政事后回訪制度

 

在實(shí)施行政指導(dǎo)階段，要積極收集行政指導(dǎo)效果，及時(shí)向行政相對(duì)人了解情況，做好事后溝通工作，掌握行政指導(dǎo)做出后產(chǎn)生的利弊后果，對(duì)于行政相對(duì)人反應(yīng)的問(wèn)題要及時(shí)分析并解決，保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯，確保行政指導(dǎo)充分有效地實(shí)現(xiàn)，樹立政府廉潔奉公的良好形象。"公民參與行政程序不僅有助于提高行政決策的品質(zhì)，使行政決策更加反映行政程序中的各方利益主體的需要，而且公眾參與其中也能體現(xiàn)自身價(jià)值，因?yàn)楣裨诨顒?dòng)中感受到了一定的參與感，調(diào)動(dòng)了其參與行政指導(dǎo)的積極性。"（11）   

 

3、完善行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)制度

 

"為了正式宣告行政指導(dǎo)本身的缺陷，約束其不利的法律效果，應(yīng)確保行政相對(duì)人有提起行政訴訟的權(quán)利。從與違法的行政指導(dǎo)相比較的角度來(lái)看，將行政指導(dǎo)納入司法審查范疇，比單單制定法律法規(guī)來(lái)約束行政指導(dǎo)的濫用更有意義。"（12）現(xiàn)階段，由于行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性，行政相對(duì)人在受到損失后不能提起行政訴訟，行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保證，所以有必要將行政指導(dǎo)納入我國(guó)行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。這是因?yàn)椋姓笇?dǎo)背后的權(quán)力性和變相的強(qiáng)制性不是一般手段就能解決的，通過(guò)司法的介入，可以限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的行政相對(duì)人。

 

（1）將行政指導(dǎo)納入行政司法審查的范疇。"從法規(guī)上看，我國(guó)行政訴訟法對(duì)于行政指導(dǎo)納入司法審查范圍的規(guī)定是開放式的，而不是封閉的、永恒不變的。"（13）1999年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第（四）項(xiàng)規(guī)定將"不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為"排除在行政訴訟之外，雖然這條解釋本身容易使人誤解，但是從另一個(gè)角度來(lái)看，"不具有強(qiáng)制力性質(zhì)的的行政指導(dǎo)"不能提起行政訴訟，那么行政指導(dǎo)如果具有了一定的強(qiáng)制性則可以提請(qǐng)行政訴訟，而行政指導(dǎo)的背后往往具有一定的行政強(qiáng)制力，所以將行政指導(dǎo)納入我國(guó)行政訴訟受案范圍具有可行性。只有把行政指導(dǎo)納入我國(guó)行政訴訟受案范圍，才能有效抑制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

 

（2）在《國(guó)家賠償法》中規(guī)定因變相行政強(qiáng)制所致?lián)p害可以申請(qǐng)國(guó)家賠償。《國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定："國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。"但是，《國(guó)家賠償法》中并未規(guī)定在行政指導(dǎo)造成損害的情形下，國(guó)家負(fù)有賠償義務(wù)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的維護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)引入行政賠償制度，如果行政機(jī)關(guān)通過(guò)某種變相強(qiáng)制辦法而推行行政指導(dǎo)，那么對(duì)行政相對(duì)人造成損失的，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。而且應(yīng)當(dāng)追究行政機(jī)關(guān)工作人員以及主要責(zé)任人的責(zé)任。對(duì)于具體賠償標(biāo)準(zhǔn)可以參照現(xiàn)有規(guī)定，也可以組織各方代表認(rèn)真討論制定新的標(biāo)準(zhǔn)。

 

結(jié)語(yǔ)

 

行政指導(dǎo)作為現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的行政手段，正以其特有的功效為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程發(fā)揮著其積極作用。"今后，我們還將繼續(xù)運(yùn)用行政指導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，平衡政府、市場(chǎng)兩者之間之間的關(guān)系模式，更加有效地為行政相對(duì)人提供必要的服務(wù)，指引行政相對(duì)人作出合理的選擇，減少行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的矛盾，激勵(lì)行政相對(duì)人的主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)社會(huì)公平與正義。"（14）因此，作為實(shí)施行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，要科學(xué)合理地利用這一行政手段，使其在"為人民服務(wù)" 的軌道上不斷前行，發(fā)揮其積極作用。