一、《政府信息公開條例》概況

 

2007年4月5日，國務(wù)院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。《條列》將自2008年5月1日起實(shí)施。這是我國社會(huì)主義民主和法制的一件大事。《條列》是一部規(guī)范政府自身行為的行政法規(guī)，對于保障公民的民主權(quán)利，提高政府工作透明度，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，都具有重要的意義。我國是世界上推行政府信息公開較早的國家之一。自1979年實(shí)行改革開放政策以來，已有280多部法律、行政法規(guī)規(guī)定了公開制度，其中涉及政府信息公開的就有80多部。行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等一系列規(guī)范政府共同行為的法律，都把公開作為一項(xiàng)基本原則予以規(guī)定。近年來，許多由立法權(quán)的地方政府和國務(wù)院部門專門制定了有關(guān)政府信息公開的規(guī)章，初步建立了本地區(qū)、本部門的政府信息公開制度。與此同時(shí)為了從技術(shù)上為政務(wù)公開提供便利條件，國務(wù)院于1999年1月全面啟動(dòng)了政府上網(wǎng)工程，經(jīng)過多年建設(shè)，各級政府及政府部門普遍建立了自己的網(wǎng)站，中央政府門戶網(wǎng)站也已于2006年1月1日正式開通，這也使我國政府信息公開工作邁入一個(gè)更高的階段。

 

這部《政府信息公開條例》全面總結(jié)了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒其他國家成功做法，也廣泛征求各方面的意見。把公正、公平、便民、及時(shí)、準(zhǔn)確，不得危及國家安全、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定作為政府信息公開的基本原則，確立了一系列政府信息公開制度，從而使我國的政府信息公開工作全面邁入法制化軌道。。《條例》不僅規(guī)定了作為政府信息主要擁有者承擔(dān)政府信息公開義務(wù)，還規(guī)定了如證監(jiān)會(huì)、氣象局等一些法律法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的組織，以及教育、供電等公共企事業(yè)單位公開一定信息的義務(wù)。對于信息公開的范圍，《條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息，以及應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開的政府信息的具體范圍，另外，還規(guī)定了公民、法人或其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，以書面形式向行政機(jī)關(guān)申請獲取相關(guān)政府信息。為了處理好公開與保密的關(guān)系，《條例》還確立了政府信息公開審查機(jī)制，明確了審查的程序和責(zé)任。另外，為了保障公民、法人和其他組織獲得有關(guān)政府信息的合法權(quán)益，《條例》還規(guī)定了行政復(fù)議、行政訴訟的法律救濟(jì)途徑。

 

二、《政府信息公開條例》實(shí)施現(xiàn)狀

 

古人云：“天下之事，不難于立法，而難于法治必行。”《條例》實(shí)施后的第一個(gè)工作日就發(fā)生了“黃由儉案”，當(dāng)事人黃由儉等人向縣政府遞交了《政府信息公開書》，請求縣政府公布有關(guān)原縣自來水公司改制的調(diào)查報(bào)告，卻依然遭遇了行政和司法的雙重“玻璃門”，接到申請書的政府官員以“調(diào)查報(bào)告不屬于信息公開范圍”當(dāng)場拒絕，黃由儉等人繼而向法院提起訴訟，法院以本案“涉及企業(yè)改制問題，不屬于行政訴訟范圍”為由不予受理。

 

事實(shí)上，這個(gè)案例只是《條例》實(shí)施以來效果不為明顯的冰山一角。在《中國行政透明度報(bào)告10—11年度》中顯示，2010年—2011年國務(wù)院43個(gè)被評測機(jī)構(gòu)平均得分51.7分，9個(gè)單位得及格分，僅占被測評機(jī)構(gòu)的兩成。2010—2011年在省紅十字會(huì)中，未能依法履行《政府信息公開條例》賦予的公開職責(zé)的數(shù)量占絕大多數(shù)，加上電話答復(fù)的單位，依法答復(fù)的比例僅有六分之一。這些都說明了，盡管《條例》早已實(shí)施，但是我國政府公開的實(shí)踐還存在著許多的問題，還面臨著重重的困難。這不僅表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)在應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息上不公開或遲公開；在處理公民信息公開申請時(shí)，以搪塞的理由拒絕，甚至就連公民提交信息公開申請也還面臨一系列限制；另外，依申請公開渠道不暢，電子政務(wù)發(fā)展水平不高也是一個(gè)重要的表現(xiàn)。

 

對此，一些專家學(xué)者也發(fā)表了自己的看法，有人認(rèn)為，目前，在我國涉及限制信息公開的法律有《保密法》和《檔案法》，而《政府信息條例》與這兩個(gè)法律相比顯得位階太低，要有效實(shí)施政府信息公開，在形式上還有賴于提升信息公開法規(guī)的層級。也有學(xué)者認(rèn)為，這是因?yàn)檎块T還未建立起信息公開透明價(jià)值觀念。有關(guān)調(diào)查顯示，一般申請公開遭到拒絕，通常是以“您所申請的信息不屬于政府信息依申請公開的范圍”或者“申請內(nèi)容涉及國家機(jī)密”。雖然并不排除有上述兩種可能性，但很多時(shí)候，這兩點(diǎn)都成為政府部門拒絕公開申請的冠冕堂皇的理由。還有的學(xué)者認(rèn)為，只是因?yàn)楸O(jiān)督不夠，包括行政內(nèi)部救濟(jì)缺位以及外部的司法救濟(jì)的乏力。筆者認(rèn)為這些看法都有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但這些也只是深層原因的一些表象而已，政治統(tǒng)治類型才是影響政府信息公開進(jìn)程的深層原因。

 

三、影響政府信息公開的深層原因——政治統(tǒng)治類型

 

如上文所表現(xiàn)的那樣，政府信息公開的實(shí)踐并不讓人滿意，專家學(xué)者們也紛紛提出自己的看法希望推進(jìn)這項(xiàng)制度的發(fā)展。但從根本上來說，一個(gè)國家的政治統(tǒng)治類型才是決定這個(gè)國家相關(guān)制度走向的深層原因。一項(xiàng)與政治統(tǒng)治類型不相適應(yīng)的制度是無法在一個(gè)國家發(fā)展起來的，即使出現(xiàn)發(fā)展的跡象，那也只不過是一種虛假繁榮。就像政府信息公開制度一樣，盡管信息公開的口號在全國各地喊得很響亮，并且似乎各級政府也在努力運(yùn)作這項(xiàng)制度，但這也很大程度上也是一種虛假繁榮。因?yàn)楹艽蟪潭壬希芏嗟胤秸皇前颜畔⒐_制度作為政績工程的一部分。也就說是組織驅(qū)動(dòng)著信息公開，而不是法治。

 

這一切的原因都可以用政治統(tǒng)治的類型來徹底說明。特別是針對我國的實(shí)際情況，也更加有必要在我國的特定政治語境下來挖掘這個(gè)深層原因。近代以來，民族獨(dú)立與生存的需要使全民動(dòng)員的現(xiàn)代化模式取得高的的認(rèn)同，在政治上就落實(shí)為一個(gè)全面控制并進(jìn)而具全面動(dòng)員能力的全權(quán)型統(tǒng)治模式。在我國的悠久集權(quán)統(tǒng)治傳統(tǒng)以及強(qiáng)調(diào)倫理而非法理政治文化的持久影響下，改革開放以來留下的是一種至今為止的威權(quán)型治理模式的政治統(tǒng)治類型。而威權(quán)型治理模式在根本上是排斥公開的。按照馬克斯.韋伯的分析，威權(quán)統(tǒng)治常常與神秘主義有著天然的親合力。因?yàn)樯衩貨Q策、秘密行動(dòng)將增強(qiáng)決策的權(quán)威性和可服從性，而行政公開無疑將破壞這種政府決策的權(quán)威性和神秘感。

 

在威權(quán)型統(tǒng)治模式下，對于治理者來說，其建立行政信息公開制度在于實(shí)現(xiàn)更有效的信息傳遞機(jī)制，使各級官員和民眾能獲取治理信息，從而達(dá)到順利統(tǒng)治的目的；對于民眾來說，其希望通過接近強(qiáng)大權(quán)威的行政信息以便合理安排自己的事務(wù)，達(dá)成合理的預(yù)期，也同時(shí)能夠防止國家權(quán)力恣意帶來的損害，甚至希望藉此獲得對行政權(quán)力一定程度的控制。由此可以看出，治理者需要信息公開是基于統(tǒng)治的需要；民眾需要信息公開是基于私人權(quán)利的保護(hù)。所以，以行政權(quán)力制定出制定出抑制其自身的規(guī)則將是多么奇怪而又困難的做法。

 

然而，這樣的政治統(tǒng)治類型是歷史實(shí)踐發(fā)展、積淀的產(chǎn)物，要想徹底改變它在短時(shí)間內(nèi)事不現(xiàn)實(shí)的。那么，在這樣的政治統(tǒng)治環(huán)境中尋找出政府信息公開的出路還是不得不基于這種威權(quán)型統(tǒng)治模式之上，否則一切也將是假象或者徒勞。

 

那么，既然是這種排斥公開的威權(quán)型統(tǒng)治模式，那政府信息公開又得怎樣運(yùn)作呢？實(shí)踐中，即使是在威權(quán)型統(tǒng)治模式之中，治理者也不能找到一種制度安排使得自身享受到真實(shí)通暢的信息，而又不使民眾具有獲取真實(shí)信息的機(jī)會(huì)。并且，在一些情況下，治理者的統(tǒng)治有時(shí)也不得不依賴民眾對一定真實(shí)信息的掌握，尤其是在一個(gè)走向開放和實(shí)施市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)之中。也就是說，治理者與民眾在一些情況下具有獲取信息的相同目的，而這種目的的重合就會(huì)為信息公開提供可能了。但是，在提到治理者與民眾對信息公開具有相同目的的同時(shí)，就一定會(huì)存在兩者相異甚至是水火不容的情形，那么，此時(shí)，信息公開的可能就消失了。例如，對于一些治理者認(rèn)為的會(huì)對政治統(tǒng)治或社會(huì)穩(wěn)定造成威脅的信息，政府選擇不公開也是可以理解的。事實(shí)上，無論是我國目前這種權(quán)威型的統(tǒng)治模式，還是西方最民主的國家，信息公開與保密都是一對矛盾，使它們長期和諧共處似乎只是一種空想。

 

因此，我們應(yīng)當(dāng)在認(rèn)清現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上理性做出認(rèn)識。我們應(yīng)當(dāng)看到，盡管我國信息公開制度還存在著立法和實(shí)施上的許多弊端，但我們已經(jīng)邁出了前進(jìn)的腳步。2007年《政府信息公開條例》出臺，盡管有人指出它以行政法規(guī)而非法律形式本身就是威權(quán)治理模式在信息公開方面的體現(xiàn)，但這也是我國行政機(jī)關(guān)在這種威權(quán)模式下自省而勇敢的進(jìn)步了。政府信息公開在今后的道路上，筆者認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要的作用，比如司法救濟(jì)制度的進(jìn)一步完善。但最終，還有賴于威權(quán)型治理模式的政治統(tǒng)治類型的轉(zhuǎn)變。而中國治理模式轉(zhuǎn)型還處于艱難的啟動(dòng)之中，再加上傳統(tǒng)文化中的保密傾向以及法治建設(shè)的緩慢進(jìn)程都預(yù)示著這個(gè)過程是漫長而艱巨的。

 

但是，民眾對政府信息公開重要意義的認(rèn)識，行政機(jī)關(guān)對政府信息公開意識的逐步加強(qiáng)，《政府信息公開條例》的實(shí)施，以及一件又一件因政府信息公開引發(fā)的案例足以證明了我們國家和社會(huì)在政府信息公開道路上的一點(diǎn)一滴的進(jìn)步。通往真理的門是狹窄的，但是一次又一次努力地前進(jìn)，經(jīng)過一段時(shí)間，那門便逐漸寬了起來。但我們絕不能因?yàn)殚T窄就不去嘗試努力，也不能因?yàn)殚T窄就只會(huì)站在原地抱怨而不去前進(jìn)。

 

四、結(jié)語

 

政府擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力，有著嚴(yán)密的組織系統(tǒng)和國家財(cái)力支持的高科技手段，因而占有大量的真實(shí)有效信息，政府信息公開具有非常重要的意義。對于公民個(gè)人權(quán)利來講，在行政過程中，作為行政相對人的國民個(gè)人在信息的占有上處于劣勢地位，而信息的公開無疑是公民保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的重要方面；對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講，在信息時(shí)代中，信息經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，政府信息的權(quán)威性和有效性，如果能夠得到有效的開發(fā)和利用，將對推動(dòng)信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用。這也是西方許多發(fā)達(dá)國家很早就注意到的；對于防治腐敗來講，腐敗問題成為我國現(xiàn)階段的關(guān)注焦點(diǎn)，而如何控制行政權(quán)力的濫用、防治腐敗更是令人反思。而陽光是最好的防腐劑，信息公開使政府處于公眾的監(jiān)督之下，是防止腐敗的一個(gè)極其重要的方面。近年來，防止腐敗成為有些國家建立政府信息公開制度的目的之一。政府信息公開的重要性和意義可見一斑，但是實(shí)踐中，即使2008年《政府信息公開條例》實(shí)施以來，信息公開面臨著很多難以克服的困境，并沒有滿足民眾對于政府信息公開的需求。這除了具體制度設(shè)計(jì)以及行政機(jī)關(guān)意識淡薄的原因，更深層的是由于我國威權(quán)型的政治統(tǒng)治模式的體現(xiàn)。要解除政府信息公開的困境，真正實(shí)現(xiàn)政府信息公開還必須有賴于這種威權(quán)型統(tǒng)治模式的轉(zhuǎn)型，即向民主法治的模式轉(zhuǎn)變。但我們必須理性地認(rèn)識到一個(gè)國家的政治統(tǒng)治模式是歷史長期積淀發(fā)展的產(chǎn)物，它不可能在短時(shí)期內(nèi)改變，再加上我國傳統(tǒng)文化中的保密傾向以及法治建設(shè)的緩慢進(jìn)程，這些都預(yù)示著這種轉(zhuǎn)變過程是漫長而艱巨的。但筆者認(rèn)為，通往真理的門是狹窄的，但是一次又一次努力地前進(jìn)，經(jīng)過一段時(shí)間，那門便逐漸寬了起來。但我們絕不能因?yàn)殚T窄就不去嘗試努力，也不能因?yàn)殚T窄就只會(huì)站在原地抱怨而不去前進(jìn)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主進(jìn)程的加快，通過一個(gè)又一個(gè)事件，一代又一代人的努力，政府信息公開制度會(huì)逐步發(fā)展，而且我們目前也正走在信息公開的路上。

 

 

參考文獻(xiàn)：

 

《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，張明杰，中國政法大學(xué)出版社，2003年10月第1版

《治理、信息與行政公開》，石紅心，《中國行政法學(xué)精萃》，2004卷

《中華人民共和國政府信息公開條列讀本》。曹康泰，人民出版社