【摘  要】以支付令為主要載體、以高效性和經濟性為制度根基的督促程序在司法實踐中因債務人恣意異議等長期"休眠"，為真正發(fā)揮督促程序獨立價值，本文在理性檢視我國督促程序的現(xiàn)實困境，剖析困境成因，考量督促程序獨立價值的基礎上，以2012年民事訴訟法修正中督促程序與訴訟程序相互轉換為視角，探尋督促程序激活路徑之建構。

 

【關鍵詞】督促程序  困境  激活

 

 

督促程序是我國現(xiàn)行民事訴訟法中的一種特別審判程序，是指人民法院根據債權人提出的要求債務人給付一定的金錢或者有價證券的申請，向債務人發(fā)出附條件的支付令，以催促債務人限期履行義務，如果債務人在法定期間內不提出異議，該支付令即具有執(zhí)行力的一種程序。簡單地說，督促程序就是人民法院催促債務人向債權人履行債務的程序， 目的在于解決無爭議的請求權。

 

督促程序是一種非訟程序，在性質上，類似于特別程序。 與一般審判程序不同，督促程序因債權人的申請而開始，沒有對立雙方當事人參加訴訟，當事人不直接進行對抗。債權人是申請人而不是原告，其權利請求僅限于向人民法院申請以支付令的方式催促債務人履行到期債務。

 

現(xiàn)代意義上的督促程序起源于德國。1877年，德國在其民事訴訟法中規(guī)定了督促程序以后，一些大陸法系國家也先后對督促程序作了規(guī)定。

 

我國1982年民事訴訟法(試行)中沒有規(guī)定督促程序，為了應對司法負擔過重帶來的挑戰(zhàn)，借鑒國外的立法經驗，1991年民事訴訟法增設了這一程序，以適應不同案件的需要，切實維護債權人的利益。該程序在德國、日本等國家運行良好，已不同程度成為債權債務案件的主要糾紛解決方式。但在我國司法實踐中，該程序的運行效果陷入了"消解-異化"的中國式困境。本文在理性檢視我國督促程序的現(xiàn)實困境，剖析困境成因，考量督促程序獨立價值的基礎上，以2012年民事訴訟法修正中督促程序與訴訟程序相互轉換為視角，探尋督促程序激活路徑之建構。

 

一、督促程序現(xiàn)實困境之檢視

 

在司法實踐中，督促程序的困境表現(xiàn)在：

 

（一）量效萎縮功能消解。督促程序的結案數遠遠低于簡易程序案件和調解案件，已成為被閑置、被遺忘的程序，處于"休眠"狀態(tài)。

 

（二）適用類型過于狹窄。主要集中在借貸類案件，其中以金融借款為主。其他糾紛類型如買賣合同糾紛、追索勞動報酬糾紛等雖有涉及，但數量較少。督促程序適用類型過于狹窄，影響其作用的發(fā)揮。

 

（三）解紛實效事倍功半。督促程序的結案方式包括：當事人撤回申請、法院裁定駁回申請、法院裁定終結（因債務人異議終結和因無法送達終結）、支付令生效。支付令生效是債權人實現(xiàn)債權的前提。大量申請支付令的案件以異議終結或其他方式結案，解紛目的未能達到。

 

（四）惡意申請功能異化。惡意訴訟的潛入已成為近年來民事訴訟中比較突出的問題，督促程序適用中也不例外。一些當事人利用督促程序非對抗性、審理周期短、訴訟費較低等特點規(guī)避法律，非法轉移財產，致使督促程序功能異化。

 

二、督促程序司法困境之剖析

 

我國督促程序面臨的困境，原因復雜。

 

（一）從司法環(huán)境來看，我國社會信用體系尚未建立。通過考察發(fā)現(xiàn)，督促程序運行良好的國家大多建立了健全的社會信用體系。 而我國社會信用制度建設尚處于初級階段，債務人的失信行為在社會經濟活動中很少受到制裁，這是導致債務人濫用異議權、惡意申請，進而導致督促程序生效率低、惡意申請叢生的一個重要原因。

 

（二）從制度設置來看，督促程序制度安排多有缺漏。表現(xiàn)在：

 

（1）程序銜接不暢。1991年民事訴訟法規(guī)定，支付令經債務人書面異議失效后，督促程序終結，債權人如需尋求司法救濟則應另行起訴，督促程序和訴訟程序割裂。這種規(guī)定雖然體現(xiàn)了訴訟自由和處分原則，卻不利于債權人利益的保護，也有悖于訴訟經濟原則：一方面?zhèn)鶆杖说漠愖h權欠缺后續(xù)訴訟程序制約，使債務人濫用異議權 "有恃無恐"；另一方面?zhèn)鶆杖艘坏┨岢霎愖h，督促程序即成為訴前 "熱身"，徒增債權人訴累，嚴重地影響了當事人適用督促程序的熱情。

 

（2）申請費標準設定不經濟。2007年4月1日起施行的《訴訟費用交納辦法》將督促程序的收費標準從100元調整為財產案件受理費標準的1/3，大大提高了標的額2萬元以上督促程序案件的申請費，使其與訴訟程序、訴前調解程序相比失去了原有的優(yōu)越性，導致案件數量大幅下降。

 

（3）申請費負擔設定不合理。因督促程序與訴訟程序割裂，故在申請費負擔上必然導致債務人提出異議的由債權人承擔申請費的不合理后果。

 

（4）糾錯機制欠缺。支付令是經債權人申請，未經債務人對抗機制即發(fā)生法律執(zhí)行力的法律文書，存在瑕疵在所難免。但現(xiàn)行法只規(guī)定了"人民法院院長對本院已發(fā)生法律效力的支付令，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，認為需要撤銷的，應當提交審判委員會討論決定后，裁定撤銷支付令，駁回債權人的申請"， 缺乏利害關系人直接異議制度和惡意申請支付令的懲罰機制，不利于惡意申請的發(fā)現(xiàn)。

 

（三）從司法實踐來看，督促程序的運行空間被不斷擠壓。表現(xiàn)在：

 

（1）立案引導的缺失。司法實踐中，大多數人對督促程序比較陌生，缺乏了解，更談不上主動適用，而法院也很少主動引導當事人適用督促程序，即使出現(xiàn)當事人主動申請的情形，部分法院也以各種理由引導其進行調解或起訴。究其原因在于：一是價值定位偏差。督促程序往往被誤解為特殊程序。而特殊程序的特點是確認某種法律實施或權利是否存在，并不解決權利義務爭議。故法院對督促程序的考核，只關注程序本身運行的效率和公正，不關注糾紛解決的效果，對督促程序的適用自然缺乏熱情；二是財政收入制約。一些辦案壓力小、經濟比較落后地區(qū)的法院出于訴訟費收入的考慮，拒絕受理督促程序；三是強勢調解擠壓。近年來，各地法院掀起了"調解熱"，確立"調解優(yōu)先、調判結合"的工作原則，調解已成為民商事案件訴前首要程序，調解率也成為衡量法院審判工作是否達標的重要指數和評估法官辦案效果的重要指標。因此，法院重訴前調解輕督促程序亦在情理之中。

 

（2）送達不能的制約。債權人適用督促程序的一個必備條件是支付令能夠送達至債務人。但司法實踐中，大量的金融貸款、信用卡糾紛案件因無法送達貸款人而不能適用督促程序。

 

三、督促程序現(xiàn)實價值之考量

 

在制度環(huán)境不佳、程序設置缺陷、司法實踐阻卻的重重壓力下，督促程序的運行空間被不斷擠壓，其存在必要性也受到了質疑。因此對督促程序現(xiàn)實價值的考量尤為重要。

 

（一）當前司法語境下督促程序的價值解讀

 

（1）程序簡化，有助于接近正義的實現(xiàn)。20世紀中葉以來，許多國家掀起了一場接近正義的運動，其主要內容為解決訴訟遲延和降低訴訟成本。經濟生活中，相當一部分案件當事人對債權債務金額并無爭議，只是債務人不愿主動履行或拖延履行，或無資力履行。督促程序所具有的啟動簡單、程序簡化、審理快捷、費用低廉等優(yōu)點恰好為這類糾紛提供了便捷高效的解紛路徑，以最大限度地實現(xiàn)接近正義。

 

（2）繁簡分流，有助于訴訟壓力的緩解。當前我國正處于經濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期和社會矛盾凸顯期，大量糾紛越過本來可以通過其他途徑解決的路徑，以始料未及的速度直接涌入法院，涉訴糾紛數量持續(xù)增長，糾紛類型更加多元，訴訟爆炸與司法資源不足之間的矛盾日益突出。有關國家和地區(qū)的實踐表明，督促程序在案件的繁簡分流、提高司法效率、節(jié)約司法資源方面具有顯著的功效：德國每年通過督促程序審結的債權債務糾紛為一審民事案件數量的2.5倍。而所需的司法人員，督促程序比訴訟程序節(jié)省了近七分之一。 督促程序潛在功能的發(fā)揮對于緩解我國審判壓力具有重要意義。

 

（3）路徑培育，有助于誠信意識的構建。督促程序的有效運行能為債權債務的履行提供一種良好的解決模式：債權人對于私力追討不能或不便追討的債務通過最快捷的方式借助法院的強制力予以解決，債務人則無需因與債權人對簿公堂而臉面盡失或信用受損。這種模式一旦暢通，則將對社會心理和社會行為產生重大影響，并通過慣性依賴得到互動和強化，對社會誠信意識的構建起到重要作用。

 

（二）關于督促程序價值評價的誤區(qū)澄清

 

隨著訴前調解和小額速裁的蓬勃發(fā)展，實踐中有觀點認為督促程序的制度功效完全可以由訴前調解和小額速裁替代，其存在已無實際價值。筆者認為三者共同發(fā)展是滿足多元化司法需求的現(xiàn)實要求，并且督促程序具有存在和發(fā)展的獨立價值，激活督促程序具有現(xiàn)實意義。

 

（1）三者的適用場域雖有重合，但仍存在較大差異。訴前調解和小額速裁主要適用于事實清楚，爭議不大的案件，在金額上一般限定為標的較小的案件，而督促程序的適用場域為給付金錢和有價證券的無爭議案件，標的額未作限制。

 

（2）督促程序在處理信用卡、金融借貸、消費貸款、物業(yè)、拖欠電費等糾紛時具有顯著優(yōu)勢。這些案件的債權人為銀行、物業(yè)公司、電力公司等單位，所面對的債務人多為群體性的個人，雙方對債權債務的金額基本沒有爭議，只因債務人主觀或客觀原因未按時履行債務。這類案件與督促程序具有天然的契合性，可以通過督促程序的程式化操作、電子化改造得到快速處理。相反，這類糾紛如果通知雙方當事人到法院適用訴前調解或小額速裁則可能會產生兩個問題：一是案多人少的審判壓力進一步加劇；二是容易誘發(fā)雙方不必要的爭執(zhí)和矛盾。

 

四、督促程序激活路徑之建構

 

督促程序的現(xiàn)實困境，系多方不利因素相互交織、作用的結果。對督促程序激活路徑的建構應立足于我國的社會和司法環(huán)境，借助比較法和系統(tǒng)論的視角，逐步推進。本文以督促程序與訴訟程序轉化與銜接機制的配置等為視角，探討督促程序激活路徑之建構。

 

（一）更新觀念，重視督促程序的獨立價值。法院應改變將督促程序只作為一種特殊程序看待的傳統(tǒng)觀念，而應將督促程序定位在非訴糾紛機制看待，充分認識其在訴前過濾案件、實現(xiàn)繁簡分流、有效緩解訴訟資源短缺壓力等方面的潛在作用，提高對督促程序的重視程度，通過考核機制的調整、財政制度的保障等措施，有效提升法院和法官適用督促程序的積極性。

 

（二）區(qū)分類型，合理引導當事人進行程序選擇。合理區(qū)分訴前調解、督促程序、小額速裁的最佳適用范圍。對于信用卡、金融借貸、消費貸款、物業(yè)、拖欠電費糾紛等符合督促程序適用條件，能夠發(fā)揮督促程序優(yōu)勢功效的案件，應在充分告知其相應訴訟風險的基礎上，積極引導當事人適用督促程序。

 

（三）能動司法，創(chuàng)新送達方式，排除督促程序適用障礙。針對大量信用卡、金融借貸糾紛等案件因為無法送達而導致不能適用督促程序的問題，法院應能動司法，通過發(fā)送司法建議等方式促進流動人口管理制度和貸款人信息收集、核實、后續(xù)跟蹤制度的完善。同時，創(chuàng)新送達方式，積極探索運用電子郵件、短信、留置拍照、微博、QQ等新型方式進行送達，為信用卡、消費借貸等案件程式化適用督促程序排除障礙。

 

（四）程序分流，審前準備程序引入督促程序。從2010年開始，立法機關著手民事訴訟法修改方案的研究起草工作。修改工作一是秉持中國特色社會主義法治理念．認真總結民事訴訟法實施的經驗，針對實踐中出現(xiàn)的新情況新問題，進一步保障當事人的訴訟權利，維護司法公正；二是遵循民事訴訟的基本原理，科學配置司法資源，提高訴訟效率，這是正確適用法律，維護司法公正的重要前提和基礎。針對司法實踐中存在的督促程序運用不足甚至在有些地方被擱置的問題，完善了審前準備程序。根據審判實踐并借鑒國外好的做法，2012年修改后的《民事訴訟法》第一百三十三條第（一）項規(guī)定"當事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉入督促程序"。值得反思的是：賦予法院將受理后的訴訟案件轉入非訟程序的職權，在未賦予當事人以程序選擇權和陳述權的情況下，不僅有剝奪當事人有效行使訴權的危險，更會因為引發(fā)程序倒流而違背了民事程序構建所必須遵循的原理和規(guī)律。因此，上述條文中"當事人沒有爭議"似應理解為"征得當事人同意"為妥。

 

（五）加大異議審查力度，從形式審查進入實質審查，提升債務人異議成立的標準。針對司法實踐中債務人濫用異議權，導致督促程序無果而終結，債權人無法通過督促程序迅速獲得執(zhí)行依據的現(xiàn)象，2012年修改后的《民事訴訟法》切中時弊，在第二百一十七條第一款規(guī)定"人民法院收到債務人提出的書面異議后，經審查，異議成立的，應當裁定終結督促程序，支付令自行失效。"2013年1月1日起，人民法院對債務人針對支付令提出的異議，不僅應當予以形式審查，而且還要實質審查。具體審查的內容包括但不限于：異議期限是否超過、理由是否充分、事實是否清楚、證據是否真實確鑿、是否屬于法定異議情形等。人民法院對債務人提出的異議是否成立加以審查，不僅與督促程序的性質、特點和目的并不矛盾，而且與2012年《民事訴訟法》總則新增加的誠實信用原則遙相呼應--具體體現(xiàn)了"民事訴訟應當遵循誠實信用原則"，有利于遏制債務人濫用異議權的現(xiàn)象。

 

（六）增設督促程序與訴訟程序銜接機制，提升督促程序吸引力。德國、法國、日本、韓國等建立督促程序的國家，均規(guī)定了只要債務人提出異議，債權人提出的支付令申請即視為起訴狀，自動轉入訴訟程序。借鑒上述立法經驗，2012年修改后的《民事訴訟法》第二百一十七條第二款規(guī)定" 支付令失效的，轉入訴訟程序，但申請支付令的一方當事人不同意提起訴訟的除外。"這樣規(guī)定，既可以使督促程序與訴訟程序相互緊密銜接，實現(xiàn)無縫對接，發(fā)揮程序協(xié)作的潛在功能，降低訴訟成本，提高訴訟效率，保護債權人利益，又尊重了債權人意愿，完美解決了程序直通車與尊重債權人意愿之間的關系問題，極大地調動了債權人適用督促程序的積極性。

 

（七）健全惡意申請懲戒機制，發(fā)揮督促程序正能量。為防止督促程序因惡意申請而功能異化，有效發(fā)揮督促程序正能量，應完善惡意申請懲戒機制。一是拓寬錯誤發(fā)現(xiàn)主體。細化本院院長發(fā)現(xiàn)錯誤的途徑，將債權債務人、與債權債務有關的利害關系人、檢察院、上級法院均納入院長發(fā)現(xiàn)錯誤的途徑，擴大糾錯信息的獲得途徑；二是加大懲戒力度。對于申請人與被申請人惡意串通損害國家、集體和第三人利益的，以及一些當事人利用督促程序非對抗性、審理周期短、訴訟費低等特點，惡意串通申請?zhí)摷僦Ц读钜砸?guī)避法律、非法轉移財產的，人民法院裁定撤銷錯誤支付令的同時，應參照虛假訴訟的處罰和懲戒機制對申請人與被申請人予以處罰和懲戒。

 

（八）開展訴訟誠信建設，推進社會誠信體系的完善，為督促程序的運行創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。開展訴訟誠信體系建設，應堅持警示與懲罰并舉，通過構建信息收集機制、信息發(fā)布機制、失信行為懲戒機制，一方面，對于情節(jié)嚴重的訴訟失信行為給予法律上的制裁，另一方面通過失信信息的發(fā)布，使失信人在貸款融資、就業(yè)、公司注冊、出境、高消費等方面受到限制，提高其失信成本，切實加強司法對社會誠信的引導、培育與保障作用，為督促程序的良好運行創(chuàng)造條件。

 

五、督促程序激活之展望

 

通過上述督促程序激活路徑之建構，可以期待，以支付令為主要載體的督促程序將回歸督促本義，因債務人的恣意異議等而長期近乎休眠的支付令將從《民事訴訟法》的條文中昂首闊步地走進活生生的司法實踐中，便捷高效地維護債權人的合法權益，從而發(fā)揮督促程序在方便群眾訴訟、提高辦案效率、完善債權制度、及時解決債權債務糾紛、加快民事流轉、穩(wěn)定社會經濟秩序等方面的司法應用價值。