一、調查的背景、對象及方法

 

近年來，隨著農業結構的調整，農村二、三產業的發展和農村勞動力的轉移，農村土地承包經營權的流轉明顯增多。農民非農收入的增加和對土地依賴性的減弱改變了農民基本依靠土地的種植或養殖收益來維系生活的狀況，使土地承包經營權得到了充分的行使。但同時因此引發的糾紛也逐漸增多。人民法院所受理的涉土地類糾紛案件中，存在著大量的因土地承包經營權流轉引起的矛盾糾紛。在這類糾紛案件的審理過程中的經常出現舉證難、執行難的問題，很多法律層面沒有問題的案件在社會效果上卻達不到群眾滿意，造成部分案件當事人上訪、申訴，不僅降低了法院的公信力，同時也影響了農村穩定。

 

本文選擇農村土地承包經營權流轉糾紛作為調查對象，形成初步成果，以期對農村土地承包經營權流轉糾紛案件審理的理論和實務有所啟迪。

 

土地承包經營糾紛，是指當事人之間因承包土地的使用、收益、流轉、收回以及承包合同的履行等事項發生的爭議。這種爭議既包括侵權糾紛，也包括履行土地承包合同過程中的違約糾紛。本次調查研究著重對當前基層法院受案較多的關于因對家庭土地承包經營權流轉方面的矛盾糾紛進行分析。家庭承包土地承包經營權流轉，是指通過家庭承包取得的土地承包經營權依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式的流轉。土地承包經營權的流轉權是土地收益權的自然延伸。只有確保流轉權的充分行使，才能使土地承包經營權人獲得最大的收益。本文將結合大豐市人民法院所轄區域的相關數據，以問題類型化分析方法，對農村土地承包經營權流轉糾紛進行調查分析。

 

二、問題的類型化分析

 

農村土地承包經營權流轉糾紛,是流轉當事人之間基于流轉合同的履行或解除而產生的關于承包經營權的歸屬或相關費用等方面的糾紛,屬于合同類糾紛。此類糾紛呈快速增長的趨勢，以本院2007年至2009年6月該類案件的各項數據顯示：大豐市人民法院2007年受立此類案件89起，結案75起，調解25起，撤訴31起，判決19起；2008年受案129起，結案134起，調解32起，撤訴47起，判決55起；2009年截至6月份，受案52起，結案49起，調解15起，撤訴8起，判決26起。各項數據均成逐年增長，居高不下。

 

1、從糾紛主體來看，當事人主要涉及流轉戶與受流轉戶之間，一部分涉及流轉戶與土地征用方（集體、企事業單位、政府等）之間。由于缺少具有管理實效的組織機構，作為直接管理層的村委會也只能在農戶的流轉中起到微小的作用。大多數流轉糾紛存在于流轉戶與受流轉戶之間，約占總流轉糾紛數的80%。如果在流轉時村委會有參與行為的，就會形成三方糾紛。這類糾紛占總數的不到10%，并且大多數是由于村組干部存在直接過錯而引發糾紛。

 

2、從糾紛的起因來看，糾紛的產生的原因復雜多樣。大致可分為因雙方的口頭協定、無效合同等非正式流轉引發的糾紛；從二輪承包起就未曾明確經營權的公用地、拋荒地的代種、轉讓所引發的糾紛；因女兒出嫁、離婚、法定繼承和遺囑繼承等未及時變更引發的糾紛；以及近年來逐漸增多的因土地征用補償、基礎建設拆遷等引發的糾紛等等。

 

3、從糾紛的形式來看，由于農民所擁有的流轉自主權比較大，隨意性強，因此引發的矛盾糾紛呈現出復雜多樣的特點。有轉包糾紛、出租糾紛、互換糾紛、轉讓糾紛以及其他方式的流轉糾紛。其中以轉包和轉讓糾紛居多，約占總糾紛數的90%。并且這類糾紛多以口頭協定為主，占到這類糾紛數的70%。

 

4、從糾紛內容看，主要表現為對流轉方式的認識分歧和對承包經營權的主張。由于當事人對相關法律法規知之甚少，合同主要內容如履行期限、承包金交納方式、承包面積計算方法、土地范圍等重要事項均約定不明，導致合同糾紛。

 

5、從糾紛的解決方式來看,訴訟中調解和撤訴結案的占較大的比例。本類案件通過訴訟途徑解決的糾紛約占流轉糾紛總數的40%。糾紛當事人之間因爭搶土地，搶種搶收，導致毀壞莊稼，甚至打架斗毆，因此產生的財產損害賠償和人身損害賠償糾紛訴訟約占該類糾紛案件受理總數的20%左右。同時，據統計數據表明，農村土地承包經營權糾紛案件調撤率較高，本院自2007年1月至2009年6月共審結256件，其中調解72件，撤訴86件，調撤率高達61.7%，高于法院受理的其他類型糾紛案件。

 

6、從糾紛解決的效果來看，無法達到司法效果的最優化。該類案件易發生撤訴后再次起訴的現象，很難真正做到案結事了，究其根源，是矛盾沒能從源頭處化解導致。以本院南部轄區為例，就曾出現當事人就同一糾紛兩年內起訴達3次的案例，法院經過反復調解，花費了大量人力、精力，原告兩次撤訴后，時隔僅半年，最終第三次遞交了訴狀。這大大增加了訴訟成本，降低了法院的公信力，以致無法實現司法效果和社會效果的統一。

 

三、問題的原因分析

 

1、土地承包法相關規定的不足。《中華人民共和國農村土地承包法》的第五節第三十二條至第四十三條，共十二個條文規定了農村土地承包經營權流轉。對于各種流轉方式應當履行的程序性要求，缺乏具體詳細的規定，無可操作性。對不依法履行上述程序性要求的行為，沒有規定應當承擔什么樣的法律后果。所以農民在土地承包經營權流轉中很隨意，缺少法律約束也就沒有法律保障。

 

2、各種政策調整帶來的影響。1998年農村土地二輪承包之后，國家三農政策不斷變革，關于農民承包經營土地負擔費用的政策不斷向農民傾斜，農民承包經營土地所負擔的費用日益減輕，收益隨之提高。此時再繼續履行政策調整之前原來的約定，在當事人之間無疑造成了顯失公平的結果。另外高速公路、國道、省道、城鎮工業園區建設等國家土地征用補償，增加了糾紛的發生。最明顯的影響就是原本那些因為承包經營土地成本高收益低而將承包經營權流轉給他人外出打工的農民紛紛要求收回土地承包經營權。

 

3、鎮、村的管理服務的缺失。調查發現，本轄區大部分政府基層機構沒有建立實質性的土地承包經營權流轉管理制度，相關管理部門和人員也都是其他部門的人進行兼職，不能充分行使相關職能。農村土地承包經營權的流轉基本處于一種無人可管、無人能管的狀態。有的地方下發的相關文件只是流于形式應付臺帳檢查，毫無實際意義。村集體經濟組織對土地承包經營權流轉方面的管理處于真空狀態。在某些法庭管轄區域里幾乎沒有一個村建有完整規范的土地流轉情況臺帳，土地承包經營權證書發放不到位。村級干部法律素質較低，大部分村組干部對農戶報到村里的流轉行為沒有規范化管理，既不要求農戶簽訂書面協議，也不按規定辦理批準轉戶或備案手續，而是在縣人民政府發放的土地承包經營權證書上任意增、減面積。90%的村干部認為土地承包經營權流轉都是當事人自己的自由，沒有必要建立流轉臺帳。

 

4、流轉行為存在嚴重不規范的現象。土地經營權流轉糾紛大部分是因為當事人自行進行流轉，沒有履行報批、報備案或申請變更登記等法定手續。流轉中往往以口頭約定為主，缺乏書面記載，這樣的情況占到很大的比例。由于是自主流轉，口頭協議，這樣法律實務上所需的責任條款、協定內容、權利義務都無法明確，給日后的矛盾埋下禍根。

 

5、農民普遍缺乏法律意識和法律知識。在整個調查過程中發現有95%的農民認為土地承包權三十年有效，是否流轉是自己的事情，不需要報村里批準或備案；近乎所有的農民不能說出法律規定的流轉方式有哪幾種，以及法律后果怎樣；有 80%的農民認為流轉不需簽訂書面協議，往往找一個村組干部做個見證，甚至只是做個口頭協定就明確土地經營權的流轉，沒有明確的履行期限、承包金交納方式、承包面積計算方法、土地范圍，糾紛不可避免。

 

四、問題的解決思路

 

農村土地承包經營權流轉,涉及面廣,政策性強。能否有效地預防和處理好流轉糾紛,關系到廣大農民群眾的切身利益和農村的改革、發展和穩定。

 

1、強化政府主管部門的作用。

 

（1）是強化主管部門的管理職能。政府機關應當明確專門的土地承包經營權流轉的管理部門，做到人員、經費、制度的常態化保障，而不僅僅是流于形式。對變更、換、補發承包經營權證書的申請，應依法及時審查辦理。同時要規范承包合同書和承包經營權證，從物權上確定承包經營權。杜絕發生承包合同內容在填寫時存在不規范的現象。對機構中和基層單位中法律意識和法律知識較為薄弱的工作人員以及涉及處理土地問題的村干部，要及時組織專門培訓，加強業務素質的提高。

 

（2）是強化主管部門的糾紛調解職能。（市）縣、鎮兩級人民政府均應加強對流轉糾紛的調解，發揮好矛盾糾紛調解中心的作用，將糾紛遏制在萌芽狀態。兩級政府同時還應加強對土地承包經營權流轉問題的調查研究,以全面掌握流轉情況,并制定有效預防和處理糾紛的相關措施。

 

2、加強開展相關法制宣傳和政策教育，提高農民的法律素質。通過宣傳土地流轉及流轉糾紛處理方面的法律和法規規定，讓農民了解農村承包經營權的性質、流轉的方式及相應的法律后果；明確流轉應當簽訂書面合同，合同應當載明流轉標的、流轉用途、流轉方式、流轉期限及流轉費用等內容；告知農民該報批準、備案的要報批準、備案,不能自行其事；倡導農民多采取轉包、出租方式流轉，少采取轉讓方式流轉，多進行短期流轉，少進行長期流轉。在具體實務中法院要以“法為前提，理字當先”，促使農民在土地流轉過程中自覺適用法律，促使土地流轉規范化、法律化，從而從根源上減少矛盾的發生。在審理那些合情但不合法的案件，要重說理，讓當事人知道應如何在今后避免此類矛盾的發生，真正的懂法守法。

 

3、規范建設流轉中介服務的組織。我國土地制度變革的方向必須是將農村土地承包經營權市場化，而規范建設中介服務組織又是市場化的關鍵。政府機構應結合當地實際，為土地承包經營權流轉的供給和需求主體提供合法媒介，并對其進行指導和監督。中介服務應依法向農戶提供流轉狀況的信息、流轉知識的咨詢、流轉手續的辦理、各方關系的協調以及矛盾糾紛的調處等方面的服務。這對促進農村土地承包經營權流轉市場的健康運行,預防和減少流轉糾紛的發生都有著重要的意義。

 

4、完善土地解決糾紛機制，采取仲裁為主、訴訟為輔的多元化糾紛解決機制。我國土地承包法第五十一條規定，當事人可以通過自行協商、請求調解、申請仲裁、提起訴訟四種方式解決農村土地承包經營中遇到的糾紛。當前農村土地承包經營權流轉糾紛的解決模式基本是“調解-訴訟”途徑解決。協商、調解雖然頗有成效，但土地糾紛產生的原因復雜，當事人往往積怨較深，成功率非常低。

 

目前，政府部門沒有真正建立起仲裁委員會，仲裁機構形同虛設，沒有發揮仲裁機構應有的職能。政府工作人員沒有意識到仲裁的效益在實際操作上，是遠遠大于其他糾紛解決途徑的。仲裁員既可能是對農業政策熟悉的農村干部，也可能是法律方面的人士。這些人對農村的風俗習慣比較了解，對農戶之間的矛盾也了如指掌，不僅可以從法律和政策層面上予以決斷，更可以從人情世故上說服當事人。這些遠比通過訴訟途徑所帶來的效益要大的多。因此，建立農村土地仲裁機構是當前解決土地糾紛的當務之急。