完善調執銜接機制力促案結事了
作者：徐州市中級人民法院課題組 發布時間：2010-04-01 瀏覽次數：892
調解制度是我國民事訴訟中的重要制度之一，貫穿于民事訴訟程序的各個階段。審判實踐中，人民法院充分利用訴訟調解的優勢功能化解矛盾糾紛、促進社會和諧、實現案結事了。調解已成為人民法院審判工作中的重要手段。最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》的下發，對人民法院調解工作的方式、方法和要求進一步地明確化、規范化，有效地推動了法院的調解工作開展，案件調解率大大提高，大量的訴訟糾紛被化解，社會矛盾被鈍化，實現了良好的社會效果。但也有部分法官過于偏重訴訟中的調解工作時，忽視了調解后當事人的后續履行，一些調解書所確定的權益內容，義務當事人未在調解書確定的履行期間內自動履行，造成權利當事人向人民法院申請強制執行。當越來越多的調解案件進入人民法院執行程序后，調解書執行的問題被凸顯出來。調查研究訴訟高調解率下的低自動履行率的現象，成為人民法院日益所關注的熱點問題。
一、法院調解工作運行的基本態勢
人民法院的調解工作，能有效鈍化矛盾，緩解當事人沖突和對抗，促進訴爭和矛盾糾紛的化解，最大限度促進案結事了，實現法律效果與社會效果的統一。加強訴訟調解引導，加大調解指標評價權重，努力提高調解結案比率，全方位重視調解工作，彰顯了人民法院和諧司法的理念。近幾年來，法院調解工作出現了新的特點和運行走勢。
◎訴訟調解結案比例高，調解工作顯成效。自2004年以來，徐州市轄區法院民事調解結案率不斷攀升，調解率從2004年的32.25%，至2009上半年的49.16%，調解率上升了16.96個百分點（見圖示一），2009上半年，轄區11家基層法院，調解率在50%以上的有5家，占基層法院總數的45.45%。調解結案案件的比率不斷上升,也導致了判決結案案件比例不斷下降,當事人不服一審裁判而上訴案件的數量也在減少,上訴率不斷下降，2004年全市法院上訴率12.1%，2009上半年上訴率為7.41%，同比下降了4.69個百分點，一審裁判服判息訴有了較大提升。同時反映案件質量的主要指標被改判發回率同比下降幅度也較大，2004年被改判發回率為2.44%，2009年上半年被改判發回率為0.52%，同比下降了1.92個百分點(見圖示二)。調解率是社會效果指標，調解率指標的良性運行，不僅推動了社會效果指標的上升，也有效推動了案件質量指標的提升。加強調解工作，無論是考核評估的現實推力，還是和諧司法的內在需要，都得到各級法院的普遍重視，調解率不斷攀升，案件質量不斷提高，加強調解后的法律效果和社會效果明顯趨好。
◎調解案件申請執行比例高，調解案結事未了。據市中院專項調查，2008年7月至2009年6月，徐州全市基層法院審結民事案件48846件，其中調解結案22724件，調解率為46.52%，同期，依據調解書申請執行的7431件（其中依據一審調解書申請執行的7314件、依據二審調解書申請執行的117件），民事調解案件申請執行的比例為32.7%，其中二審民事調解案件申請執行的比例為13.36%，在11家基層法院中民事調解案件申請執行比例高于40%的有3個法院，30%至40%的有4個法院、30%以下的有2個法院。當事人不按期履行調解協議而申請執行的案件高發，調解所發揮的重要功能——案結事了，打了“折扣”，調解息訴不夠徹底。
◎執行收案以調解書為依據多，執行工作添新憂。2008年7月至2009年6月，全市基層法院執行新收案件18891件，依據調解書申請執行7431件，調解書申請執行占執行收案39.34%，最高的占51.41%，最低的占27.3%，有近五成法院其比例在40%以上。如不含刑事附帶民事、行政非訴執行案件，僅統計民事申請執行案件，依據民事調解書執行的案件占民事執行收案的比例更高。調解書進入執行程序后，人民法院的執行承辦人要對當事人在訴訟中調解協議內容和調解工作作更多的了解，執行人員普遍反映執行調解書比執行判決書更加不易。部分案件因權利人在調解中放棄了部分實體權利，但負有給付義務的當事人仍不如期履行，致使權利人心態失衡，在訴訟中那種妥協性的、暫時性的訴爭息訴平衡在進入執行程序后被“打破”，當事人不認可或反悔調解協議在執行過程中屢見不鮮，調解書公信力受到“挑戰”，調解書執行帶來更多的困難。
◎執結調解案件自動履行、和解高，當事人懈怠履行軟抵觸。同期，依據調解書申請執行已執結的7245件案件數據中，當事人自動履行3118件，自動履行率43.04%；和解執結1749件，和解率24.14%。依據調解書申請執行的案件自動履行率、和解率較高，兩項執結方式占67.18%。據調查統計，當事人對調解書內容持消極履行態度即懈怠履行的4533件，其懈怠履行率為62.57%，懈怠履行一方面是當事人的誠信意識欠缺的反映，另一方面也反映了人民法院后續督促工作機制有些缺失，導致調解書進入執行程序。但在案件進入執行程序后，經過人民法院的依法傳喚、釋法、執行提示等，多數當事人還是能自動履行或和解履行，高達67.18%的自動履行、和解履行率，一定程度反映了審判法官在案件調解中“深度”不夠，未在徹底案結事了上下足“功夫”，也反映了當事人如期履行承諾消極。當事人在庭上表象的和解，實際矛盾心結未解“氣未消”，消極抵觸情緒仍然存在。
◎拒不履行調解書案件比例高，利用調解惡意避債難防范。當事人拒不履行調解書，法院采取強制等措施進行執行的1162件，當事人拒不履行率占16.04%；因對進入執行程序的調解書有異議、協議內容不明確等執行困難的155件，調解書執行困難率2.14%，調解書執行困難率雖然比例較小，但從執行條線上的反映，此類案件執行非常困難，是執行案件中的“骨頭”案。另執行終結占到17.31%，執行終結中當事人撤回申請、無可供執行財產、下落不明和暫時終結的案件占主要比例，特別是暫時終結，待日后發現當事人有財產后再申請執行的案件在執行終結中也占一審比例。當事人拒不履行調解書、抑或調解后下落不明躲避執行、抑或調解后隱匿財產逃避債務等等，實質反映人民法院組織調解的開始，當事人就在蓄意利用調解。民事調解是基于誠實信用原則下的自覺自愿的守法意思和履約行為，法官對調解協議的內容主要是進行形式上的審查，對于當事人主觀內心存在的借調解之機行虛假承諾的行為，法官是無從直接洞察的，當事人利用調解惡意逃避難防范。
二、申請執行率高和執行難的原因分析
調解案件申請執行率偏高既有審判導向上的偏差，也有審判與執行工作上的脫節，其原因是多方面的。
◎審判評價導向偏重調解，審判與執行工作缺少銜接。目前，加強訴訟案件的調解解決，既能有效鈍化社會矛盾，緩解當事人訴爭對抗，也能促進審判質量效率得到較好的評價，符合人民群眾對司法的現實需求，也符合人民法院內部管理提升司法能力的需要。各法院加強調解引導，對訴訟糾紛要求全程、全員、全面調解，調解工作已貫穿于訴前、訴中、訴后和立、審、執各個環節。人民法院審判與執行相對獨立，審判法官在審理過程中考慮息訴問題較多，考慮調解后當事人履行問題較少，對調解書生效后的執行問題考慮更少，忽視了調解書的執行問題。
◎當事人以調解作為拖延給付、減輕履行義務的手段，履行義務缺乏誠意。人民法院努力促成當事人達成調解協議，義務當事人，特別是債務人也抓住了債權人急于收回款項的心理，將債權人在欠款數額上及履行期限上作出讓步作為同意調解的前提條件，施壓于承辦法官，施壓于權利當事人，而其本身并無自覺履行的誠意，只是借調解少履行債務、不履行債務和拖延履行債務。在約定的履行義務期間，義務人不是積極主動地去履行義務，而是轉移財產，逃避義務，避而不見，更有甚者下落不明，給執行帶來困難。也有一些債務人無力履行債務，通過拖延履行時間或回避上訴權等多種原因，在案件審理中隱瞞當時或在達成調解協議的一段時間并無履行能力的事實，與債權人協商達成調解協議，以盡快了結訴爭。
◎當事人惡意串通，通過調解達到非法目的。當事人進行惡意訴訟調解也不同程度存在。方式多樣，目的無非一個即達到非法目的。如通過訴訟轉移財產所有權，逃避執行；未經案外人同意，擅自給其設定義務；一旦調解書生效并進入執行階段后，案外人提出執行異議使執行出現困難。其次是利用調解，惡意拖延執行。雙方當事人在案件審理中達成調解協議時，一方或雙方以自己的實體權利的放棄和實現權利時間的推延為代價作出了相應的讓步。在執行過程中，被執行人再要求申請人在履行時間或實體權利上做一定讓步，一般很難被權利人接受，調解就為一些惡意欠款逃避債務的當事人
以可乘之機，并最終導致執行困難或無法執行。
◎調解書中確定履行制約措施不足，當事人違約履行成本不高。承辦法官在促成當事人達成調解協議時，缺乏引導當事人加入違約履行懲罰性條款的意識。有的權利當事人過于相信義務當事人的“承諾”，單純地認為義務當事人在法院所作的履行義務的承諾會自覺遵守，因而忽略了達成調解協議的同時確定履行制約措施，對未依約履行可能會受到的利益損失方面缺少約定或約定不夠，調解協議對于義務當事人的約束力不夠，助長了義務當事人的違約履行。此種情形在終結執結案件中占較大比例。
◎調解協議內容表述上不嚴謹，致使執行困難。執行標的物所有權屬不明確，法院對協議中的執行標的物的所有權屬（如房屋所有權、企業財產權屬等）沒有核實查清，導致在案件進入執行階段后因案外人提出執行異議或在執行中法院查明標的物并非被執行人所有的財產而無法執行。執行標的額不明確，在一些給付之訴中，經調解書確定可申請法院執行的標的額與當事人的訴訟標的額不一致，部分金額已在訴訟過程中或訴訟前履行完畢，而調解書對實際應執行的標的額敘述不明確，導致申請人與被執行人就執行標的額產生爭議而無法執行。調解書中當事人身份信息與實際身份信息有出入，也造成了執行困難。調解協議約定內容不明確，理解上存在歧義的，案件進入執行程序后，權利人與義務人甚至與審判法官對協議內容的理解均不同，形成多種理解結果，造成難以或者無法執行等等。
三、提高調解案件自動履行率的對策建議
◎增強案結事了意識，引導調解自動履行。提高當事人對調解協議內容當庭履行率，承辦法官在案件審理調解階段，要注意了解當事人的財產狀況和履行能力，對當事人有履行能力的案件，要努力促使義務人當庭履行，實現糾紛的徹底解決。人民法院要建立監督評價和定向規制調解案結事不了，當事人消極履行或不履行和解協議所滋生后續執行等不和諧問題。著重在規范調解、促進調解自動履行、完善調執銜接機制、評價調解工作質量和引導案結事了等方面進行全方位引導評價。在繼續大力倡導調解工作時，增設調解自動履行率正方向指標和調解申請執行率負方向指標，與傳統的調解率指標進一步整合，全面評價調解工作質量和效果。
◎增設調解書履行保證條款或違約懲罰性條款，加大當事人違約履行成本。調解書要促成當事人明確約定履行保證條款或違約懲罰性條款，未按協議內容不依約履行、拒絕履行的，權利人在調解中放棄的部分債權、利益，可以追加履行，合并執行。約定違約履行、拒絕履行的義務人給付一定數額或一定比例違約金，增加違約當事人履行人成本。從而引導當事人在簽訂調解協議時，保證兌現承諾，促成當事人自覺履行調解協議內容。
◎注意運用財產保全措施和債務履行擔保制度，提高審判為執行服務意識。注意運用財產保全措施和債務履行擔保制度，確保爭議財物、訴訟標的可控性。承辦人要樹立審執一盤棋思想，在調解中注意掌握當事人財產狀況，通過法律釋明提示當事人申請財產保全和法院依職權保全相結合，確保保全措施到位。有條件的調解協議可約定義務人提供相應履約保證的財物和第三人擔保履行的制度，更有效保證權利人權益實現。
◎實行調解協議督促履行制度，延伸調解案結事了工作。承辦法官在多數案件調解過程中，竭盡所力做了當事人很多行之有效的工作，緩解了當事人訴爭的對抗情緒，縮小了分歧，從而促使當事人達成調解協議，當事人在簽收調解書后，一般會基于對承辦法官或對法院的信任，在承辦法官或法院善意提示履行時，當事人一般會主動去履行自己的承諾。加強調解后續履行事了工作，體現人民法院能動司法的要求。承辦人對調解未即時履行的當事人通過電話、短信等方式提示當事人按期履行，避免當事人因遺忘或疏忽進入執行程序；人民法院可以成立調解自動履行監督組，由專人負責或掛靠調解室完成調解協議自動履行提示、督促工作。對經督促仍不如期履行的當事人，或發現當事人有逃避債務、隱蔽財產等行為的，人民法院可以依職權或依申請啟動執行程序。
◎建立執行和審理法官聯系制度，加強調執協調銜接。立、審、執分離不應該是各自獨立的管理，而應該是相互監督下的有機統一的管理。民事調解書的內容應當明確、具體、合法和具可執行性。涉及對特定物及行為執行的，對調解合同解除或無效后導致的法律后果，如合同標的物是否返還等內容能夠明確的，應當在調解書中明確表述。執行法官對依據調解書進入執行的要及時與審理承辦法官聯系，了解當事人和案情，有利于準確切入和有針對性開展執行工作。對進入執行的調解書內容不夠明確、具體的，及時與相關業務庭和承辦法官溝通、反饋，促進業務庭進一步改進、規范調解工作。
◎完善立法修訂，拒不執行調解書納入刑罰懲治。民事訴訟法第八十九條和第一百四十一條之規定，調解書經當事人簽收后，與判決書具有同等的法律效力。調解是人民法院對審理的民事案件依法進行的一種審判活動，調解書的性質是在法院訴訟活動中進行的、經法院確認、以人民法院名義發出的、具有法律效力和強制執行效力的一種司法文書。它與判決書具有同等的法律效力。建議修改刑法第三百一十三條，改為“對人民法院的判決、裁定、調解有能力執行而拒不執行，……”，使對那些拒不執行調解書的行為進行追究有法可依。實現對拒不執行調解書的當事人與拒不執行判決、裁定的當事人同等的打擊力度。
民事調解作為我國人民法院一項重要的解決糾紛的訴訟制度，對消除當事人的對抗情緒，徹底解決糾紛有著不可替代的功效。在構建和諧社會的新形勢下，進一步提高調解工作的質量和水平，加強調解案件的自動履行，促成調解案件真正意義上的案結事了，更有效地維護當事人的合法權益，實現人民法院審判工作真正意義上法律效果與社會效果的統一。
