近年來，社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣性，法院有必要根據(jù)社會(huì)矛盾糾紛多樣性的特點(diǎn)，處理好訴訟內(nèi)和訴訟外兩種糾紛解決機(jī)制的關(guān)系，促使當(dāng)事人以最適合的方式解決糾紛，從源頭上減少案多人少矛盾，形成合理的訴訟審判格局。在新的形勢(shì)下，訴調(diào)對(duì)接工作應(yīng)運(yùn)而生。目前，法律法規(guī)對(duì)訴調(diào)對(duì)接尚無(wú)明確定位，實(shí)踐中對(duì)它的認(rèn)識(shí)亦不相同，有的將它理解為調(diào)解方式的對(duì)接，有的將它理解為調(diào)解制度的對(duì)接。筆者通過分析訴調(diào)對(duì)接工作中存在的一些問題，對(duì)進(jìn)一步完善訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制作一思考。

 

一、訴調(diào)對(duì)接工作的特點(diǎn)

 

訴調(diào)對(duì)接是一種以法院為主導(dǎo)，多元主體參加的訴訟調(diào)解與人民調(diào)解有機(jī)銜接的解決矛盾糾紛機(jī)制。它整合了訴訟調(diào)解和人民調(diào)解兩種解決矛盾糾紛的資源，利用社會(huì)資源以提高司法能力。法院通過立案前的引導(dǎo)調(diào)解，審理中的委托、協(xié)助調(diào)解，發(fā)揮社會(huì)調(diào)解優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)司法裁判能力。

 

訴調(diào)對(duì)接是訴與調(diào)的對(duì)接，法院立案前可以引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行訴前調(diào)解，進(jìn)入訴訟程序的案件，法官可以委托或者邀請(qǐng)人民調(diào)解員參與調(diào)解。訴調(diào)對(duì)接解決糾紛的主體具有多元化性，它包括法院、行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織和有利于糾紛調(diào)解的個(gè)人。法院在訴調(diào)對(duì)接工作中處于主導(dǎo)地位，人民調(diào)解工作接受法院指導(dǎo)，法院裁判是終局性結(jié)論。

 

訴調(diào)對(duì)接是準(zhǔn)司法程序，是訴訟制度與人民調(diào)解制度的對(duì)接。人民調(diào)解有著廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，輔助法院解決糾紛，既節(jié)約司法資源，又不偏離法治軌道。訴調(diào)對(duì)接發(fā)揮社會(huì)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)調(diào)解工作實(shí)效，有效化解矛盾糾紛，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定起著重要作用。

 

二、訴調(diào)對(duì)接工作的規(guī)則

 

訴調(diào)對(duì)接是強(qiáng)化能動(dòng)司法的內(nèi)在要求，在強(qiáng)調(diào)訴訟調(diào)解基礎(chǔ)上，發(fā)揮法院訴訟服務(wù)中心的職能作用，在立案前引導(dǎo)當(dāng)事人選擇非訴途徑解決糾紛，使更多的社會(huì)矛盾糾紛在立案前得到化解。

 

（一）訴與調(diào)的銜接機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)法院訴訟與人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，暢通糾紛解決渠道，必須建立訴調(diào)對(duì)接工作銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴與調(diào)的全面對(duì)接。由地方政法委牽頭，法院、司法行政部門參加，定期召開聯(lián)席會(huì)議，實(shí)現(xiàn)調(diào)解組織的對(duì)接。法院設(shè)立訴調(diào)對(duì)接工作辦公室、人民調(diào)解工作室，地方政府設(shè)立社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)調(diào)解場(chǎng)所與調(diào)解人員的對(duì)接。訴訟服務(wù)中心立案前引導(dǎo)調(diào)解，審判庭訴訟中委托、邀請(qǐng)調(diào)解，實(shí)現(xiàn)調(diào)解方式的對(duì)接。法院對(duì)人民調(diào)解協(xié)議及時(shí)給予確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)法律效力上的對(duì)接。

 

（二）訴調(diào)對(duì)接糾紛類型。采取訴調(diào)對(duì)接方式化解社會(huì)矛盾糾紛，其分流糾紛的類型主要有以下幾種：即婚姻家庭糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、民間借貸糾紛、買賣合同糾紛、人身及財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛、房屋拆遷糾紛、不屬于人民法院主管的的糾紛和其他適合進(jìn)行訴前調(diào)解的糾紛。

 

（三）訴調(diào)對(duì)接工作原則。開展訴調(diào)對(duì)接工作，著重強(qiáng)調(diào)法官引導(dǎo)，當(dāng)事人自愿選擇，切實(shí)尊重當(dāng)事人的訴權(quán)。訴前調(diào)解不需交納費(fèi)用。對(duì)分流出來的糾紛在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行調(diào)解。訴前調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人可向法院提出司法確認(rèn)請(qǐng)求；不能達(dá)成協(xié)議的，即時(shí)立案轉(zhuǎn)入訴訟程序。法院定期指導(dǎo)人民調(diào)解工作，把案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的糾紛分流到訴前調(diào)解，對(duì)案情復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的糾紛，通過訴訟途徑予以解決。

 

（四）訴調(diào)對(duì)接工作規(guī)則。法院設(shè)立訴調(diào)對(duì)接工作辦公室，負(fù)責(zé)訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制的銜接與協(xié)調(diào)，扎口管理，登記案件，移轉(zhuǎn)備案。訴調(diào)對(duì)接工作辦公室對(duì)訴前調(diào)解案件受理后，編立專門案號(hào)，及時(shí)送交訴前調(diào)解人。訴前調(diào)解期限一般為20天。訴前調(diào)解人調(diào)解結(jié)束后，將調(diào)解結(jié)果反饋給訴調(diào)對(duì)接工作辦公室。當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議不要法院出具調(diào)解書的，將調(diào)解協(xié)議原件登記備案；當(dāng)事人要求法院出具調(diào)解書的，訴調(diào)對(duì)接工作辦公室當(dāng)即將案件移送立案，由法官對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查確認(rèn)。調(diào)解不成的，訴前調(diào)解人將有關(guān)材料移送訴調(diào)對(duì)接工作辦公室，訴調(diào)對(duì)接工作辦公室登記后，移交立案庭辦理立案手續(xù)。

 

在訴訟過程中，審判庭需要委托有關(guān)部門協(xié)助調(diào)解案件的，填寫委托調(diào)解函，連同案件材料移送訴調(diào)對(duì)接工作辦公室。訴調(diào)對(duì)接工作辦公室統(tǒng)一登記，統(tǒng)一對(duì)外委托，統(tǒng)一移送材料。適用普通程序?qū)徖淼奈姓{(diào)解期限一般為20天，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼奈姓{(diào)解期限一般為15天。委托調(diào)解人調(diào)解結(jié)束后，將委托調(diào)解回復(fù)函、調(diào)解協(xié)議、調(diào)解筆錄等送交訴調(diào)對(duì)接工作辦公室。訴調(diào)對(duì)接工作辦公室登記后，移送審判庭。委托調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，當(dāng)事人可以申請(qǐng)撤訴或者由審判庭制作調(diào)解書。調(diào)解不成的，審判庭及時(shí)轉(zhuǎn)入審理。

 

三、當(dāng)前訴調(diào)對(duì)接工作存在的問題

 

訴調(diào)對(duì)接是新生事物，在引導(dǎo)當(dāng)事人選擇糾紛解決途徑、有效化解社會(huì)矛盾糾紛方面，是無(wú)可替代的解決矛盾糾紛新機(jī)制。但是，目前訴調(diào)對(duì)接工作還存在著一些共性問題。

 

（一）尚未形成社會(huì)共識(shí)。有的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)調(diào)解組織對(duì)它認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)前群體性糾紛較多，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛不斷上升，有的部門擔(dān)心矛盾激化，不愿介入糾紛調(diào)處。有的地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為訴調(diào)對(duì)接工作是法院的事，與政府無(wú)關(guān)，缺乏參與積極性。

 

（二）缺乏法律統(tǒng)一規(guī)范。訴調(diào)對(duì)接還處于起步階段，雖有上級(jí)法院有關(guān)文件作基礎(chǔ)，但訴調(diào)對(duì)接具體程序尚無(wú)明確規(guī)定，現(xiàn)行法律也沒有對(duì)訴前調(diào)解作出強(qiáng)制性規(guī)定。缺乏法律法規(guī)支撐，只要當(dāng)事人拒絕，訴調(diào)對(duì)接工作就無(wú)法開展。

 

（三）對(duì)接經(jīng)費(fèi)保障困難。訴調(diào)對(duì)接工作政府沒有經(jīng)費(fèi)預(yù)算，法院調(diào)解工作室邀請(qǐng)的調(diào)解人員，大都是在義務(wù)調(diào)解。人民調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)也存在一定困難，社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心受地方經(jīng)濟(jì)制約，辦公人員經(jīng)費(fèi)較為短缺。

 

（四）訴前調(diào)解成功較低。一方面，因聘用人員調(diào)解能力有限，缺乏法律分析和判斷水平，難讓當(dāng)事人信服，難以熟練運(yùn)用法律規(guī)定解決糾紛。另一方面，因?yàn)槊芗m紛激化，對(duì)方不配合調(diào)解，存在抵觸情緒，導(dǎo)致訴前調(diào)解成功率不高。

 

四、對(duì)完善訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制的思考

 

實(shí)現(xiàn)訴調(diào)成功對(duì)接，法院必須找準(zhǔn)自已定位，正確處理好訴調(diào)對(duì)接與審判職權(quán)、審判規(guī)律、訴訟程序的關(guān)系。

 

（一）納入地方全局性工作。開展訴調(diào)對(duì)接工作，法院有必要依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府支持，加大財(cái)政保障力度，將訴調(diào)對(duì)接所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，主動(dòng)匯報(bào)訴調(diào)對(duì)接工作中存在的問題，將訴調(diào)對(duì)接納入地方政府社會(huì)治安綜合治理工作目標(biāo)考核。法院有必要深入宣傳訴調(diào)對(duì)接工作作用，爭(zhēng)取社會(huì)各界理解和支持，為訴調(diào)對(duì)接工作奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

 

（二）更新理念注重協(xié)調(diào)配合。在訴調(diào)對(duì)接工作中，法院應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將調(diào)解組織由法官與調(diào)解人合一，向委托協(xié)助調(diào)解的多元化糾紛解決方向發(fā)展；將調(diào)解意識(shí)由法官個(gè)人偏好向法官自覺行動(dòng)方向發(fā)展；將調(diào)解程序由重點(diǎn)查明案件事實(shí)的職權(quán)主義向當(dāng)事人主義方向發(fā)展。同時(shí)，法院應(yīng)主動(dòng)與公安、司法、工會(huì)、婦聯(lián)等部門雙向互動(dòng)，發(fā)揮訴調(diào)對(duì)接社會(huì)功能。

 

（三）規(guī)范運(yùn)作完善對(duì)接機(jī)制。開展訴調(diào)對(duì)接工作，法院應(yīng)從糾紛范圍、工作流程、對(duì)接平臺(tái)、審查確認(rèn)方面規(guī)范對(duì)接機(jī)制，合理設(shè)置案件分流標(biāo)準(zhǔn)，把握繁簡(jiǎn)分流、方便調(diào)解原則。流程設(shè)置應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)便靈活，為訴調(diào)對(duì)接提供優(yōu)美工作環(huán)境。法院必須設(shè)立審查確認(rèn)制度，凡經(jīng)法院確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議，即具有法律效力。

 

（四）加強(qiáng)調(diào)研完善配套措施。法院應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷探索研究訴調(diào)對(duì)接工作規(guī)律。同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范人民調(diào)解員選聘條件，完善人民調(diào)解制度相關(guān)配套措施，建立健全調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)與調(diào)解員信息庫(kù)，定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，建立健全人民調(diào)解員參與調(diào)解考核激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮人民調(diào)解員的工作積極性。