隨著經濟社會的快速發展，社會矛盾發生了新的變化，由此引發了一系列的重大利益調整，面對行政審判前所未有的挑戰，最高人民法院提出，只有把公正與效率作為行政審判始終追求的目標，是實現法律效果與社會效果統一的條件；只有大力加強隊伍建設，是提高行政審判工作水平的關鍵，才能為行政審判提供大量的人才和智力支持。本報記者近日赴江蘇省鹽城市，探訪鹽城市中級人民法院加強行政審判管理機制建設，開創行政審判“一二三四五”工作法，力圖為各地法院轉變行政審判工作思路，提供一個走內涵式發展道路的摹本。

 

積極能動司法的具體體現

 

    近年來，鹽城中院強化績效意識，注重轉變工作思路，積極探索行政審判“一二三四五”工作法，進一步克服行政審判的形式主義，完善了庭審制度，提高審判效率。在加強行政審判隊伍建設，切實提高法官的政治素質和業務素質，優化行政審判的司法環境，排除各種非法干擾，確保要提高行政審判質量和效率等方面發揮了積極的作用。

 

    2月上旬，在鹽城中院的一間辦公室里，院長徐清宇向記者介紹了行政審判“一二三四五”工作法的具體內容。“一”：即圍繞一個主線，即促進官民和諧。圍繞這根主線，始終要求把促進官民和諧作為行政審判工作的出發點和落腳點。“二”：即突出二個基點，即能動司法、司法為民。著眼二個基點，要求行政審判務必置于改革發展穩定大局之中，最大限度地支持和促進政府依法行政，切實保障人民群眾合法權益，讓群眾真切感受到司法的公正和關懷。“三”：即打造三個品牌，即司法環境最優、案件協調最佳、質效指標最硬。簡述之，通過打造三個品牌，營造優良的外部司法環境、均衡協調發展的內部環境和良好的社會輿論環境，建立起“全程聯動”和“全員參與”的行政案件協調模式，逐步實現從訴中協調向訴前協調延伸、從依靠內力協調向借助外力協調延伸、從單一糾紛協調向復合糾紛協調延伸，全面提升行政審判質量和效果。“四”：即創新四個機制，即行政審判年報機制，每年向市委、市政府報送年報，剖析問題，提出建議；聯合追究責任機制，與市監察局、市政府法制辦、市人事局建立聯合追究違法責任；重大事項通報機制，對上級法院的重要部署、本院重大活動，及時向黨委、人大、政府匯報、通報；行政首長協調機制，強力推進行政首長出庭應訴，建立行政首長參與協調制度，最大限度實現案結事了。“五”：即實現五個提升，即黨委、人大、政府的支持力，社會各界的公信力，促進行政執法的影響力，行政審判的創新力和凝聚力顯著提升。

 

    實施行政審判“一二三四五”工作法，鹽城市行政審判工作出現生機勃勃的發展勢頭，鹽城市委書記、市人大常委會主任趙鵬，市長李強等領導先后9次批示肯定了法院行政審判的創新之舉，并以市委、市政府的名義出臺了《關于加強行政審判和行政復議工作的意見》等5個規范性文件，趙鵬在多次全市全局性會議上稱贊該院是改革創新的“先行官”。采訪中，鹽城市行政執法機關的同志更是贊賞有加，他們說：“市中院創立的‘一二三四五’工作法，不僅使生效判決在行政機關100%的執行，而且件件行政爭議得到有效化解。對于幫助行政機關步入規范、有序、公正、高效執法軌道，功不可沒。”新模式，最大的益處，就是惠及百姓。當事人張某，在接受記者采訪時說：“民告‘官’不再是難事，只要有理，都能與‘官’對簿公堂。隨后，記者翻閱了近年來該院行政庭的收案登記簿，百姓有理勝訴年年100%。

 

    “堅持能動司法、服務發展、促進和諧的理念，積極發揮工作的主動性、能動性和創造性。”徐清宇認為，優化行政審判司法環境重在理念建設和制度建設，一個好的行政審判司法環境是坐等不來的，需要工作理念和制度的不斷豐富和創新，需要通過卓有成效的努力才能取得，人民法院只有在行政審判工作中堅持能動司法、服務發展、促進和諧的理念，不斷創新和完善相關制度，行政審判司法環境才能不斷得以優化，行政審判工作才能得以深入持久地健康發展。

 

“化解器”和“減壓閥”的顯著功效

 

    鹽城中院實施行政審判“一二三四五”工作法，其關乎決策力、事關執法力、維系公信力，在充分發揮行政審判“官民”矛盾“化解器”和“減壓閥”的功能方面發揮了積極的作用，為創建“法治鹽城”，服務“兩個率先”，構建和諧社會提供有力的司法保障。

 

    關乎決策力。記者在鹽城市工商、規劃、房產、公安、土地等行政機關采訪時，工作人員認為“市中院行政庭創新的模式，為各級黨委、政府依法行政的決策力提供了司法支持。”

 

    在鹽城市政府辦公室，記者了解到，鹽城市級行政機關2004年有10多個部門連續在行政訴訟中敗訴，引起了市委、市政府主要領導的高度重視。當年，鹽城中院行政庭起草的《關于全市法院行政訴訟案件審理有關情況的報告》及時送到了市委、市政府領導的手中，對涉訴行政案件敗訴的具體情形，進行了詳細地分析，并提出了規范行政執法4條建議，市委主要領導當即拍板，要求建立健全行政執法過錯責任追究制。2006年以來，先后有173名行政執法人員，分別受到行政處分、誡勉談話和通報批評的處罰。

 

    鹽城沿海經濟開發2009年上升為國家戰略，鹽城5縣（市）有著582公里長的海岸線，占江蘇省海岸線的近60%，境內擁有兩個國家級的自然保護區。面臨新的開發潮，該院行政庭主動與當地的沿海經濟區、經濟開發區、工業集中區建立了幫助、指導、協調關系，每季度都要就沿海開發規劃、項目引進、產業結構調整等方面的行政法律問題的會商。據統計，該院就沿海大開發相關問題先后向有關部門發出司法建議20多條，確保了鹽城天藍水碧，時下被人們傳為佳話。

 

  去年金融海嘯席卷全球，國家一類口岸大豐港區在建設過程中，遇到大量的土地征用、房屋拆遷、行政許可等困難，港區把求助的目光投向了該院行政庭。該庭法官隨即深入港區，問政府、訪企業，主動與港區建設企業結對掛鉤，及時解決企業難以處理的用地糾紛等法律問題，從源頭上預防和減少行政爭議。在此同時，該院行政庭還開展“服務沿海行”活動，為沿海企業提供法律咨詢，破解法律難題，先后為25個重點項目解答行政法律法規疑難問題100余條，有力保障了企業投資安全和項目依法推進，幫助多家企業防范了經營風險和行政爭議糾紛的產生。

 

    事關執法力。近年來，鹽城城市化進程不斷加快，耕地資源愈發稀缺，違法用地建設的情形不斷增多。2009年該市違法用地案件數量上升了30%。一個違法占地建設案件，從立案查處到行政處罰，再到執行需要一個很長的時間，而在這個期間違法占地建設的影響隨時可能擴大，往往等到國土部門申請執行時，違法建設“木已成舟”，不僅造成社會資源的極大浪費，而且在很大程度上影響了行政機關權威性。如何從源頭及時制止違法占地建設行為？該院行政庭在深入調研的基礎上，出臺了《行政機關就行政決定申請法院非訴強制執行工作暫行規定》，將行政機關在查處違法建設行為過程中發出的責令停止通知書納入了司法審查和先予執行的渠道，對保障行政機關依法行政和維護相對人合法權益，及時制止違法建設行為提出了14條規定。2009年以來，該市法院會同國土部門處理了有代表性的申請非訴強制執行的違法占地案件20余件，并通過新聞媒體向社會披露曝光了一批典型案件。該市國土資源局工作人員說：“以前我們處罰土地違法行為時，必須要等到當事人違法事實發生之后才能進行，現在我們底氣足了、腰桿硬了，只要向違法者發出責令停止違法占地通知書后，凡是不予理睬者，即可向法院申請先予強制執行，有效地保護了“紅線”。

 

    維系公信力。2009年4月30日，在鹽城的全國、省、市、縣四級100余名人大代表，旁聽了由鹽城中院行政庭審理的一起不服工傷認定行政案。這是該市“千名代表評百案”活動的第一個觀摩庭。該案第三人宋某于2008年2月4日上午6時多，在騎電動車上班途中發生了交通事故，頭部受傷，嗅覺、味覺部分喪失。經宋某申請，鹽都區勞保局認定宋某受傷為工傷。然而，上訴人不服，認為宋某發生交通事故時，公司已放春節假，而且公司正常上班時間為上午7點30分，宋某受傷不屬于上班途中，不應認定為工傷。宋某提前上班遭遇交通事故，能否認定工傷？爭議焦點在人們的面前凸顯，由此雙方在庭上分別舉證、辯論……通過2個小時的庭審查證，經過慎重合議，法庭當庭作出宣判：依據《中華人民共和國行政訴訟法》和《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定，原工傷認定有效，駁回上訴，維持原判。全國人大代表、鹽城市人大常委會副主任馬成志在庭審結束后，深有感觸地說：“這起案件案情并不復雜，但結果直接影響強勢企業與弱勢職工之間的利益和風險分配，對規范企業用人程序，及時履行應盡義務，保障職工合法權益，有著特別的意義。法庭作出讓弱者盡享公平的判決,令我們佩服！”

 

內涵式發展引領的和諧司法

 

    鹽城中院行政審判“一二三四五”工作法，既保障了地方經濟與社會事業的和諧進步，又促進了全市法院行政審判的科學發展。

 

    ——鹽城誠信提升。慕名來鹽城投資的國內外客商絡繹不絕，他們看準了這方沿海大開發帶來的無限商機，更看中這里優良的行政執法與司法環境。今年1月，世界500強企業——美國WFT公司參與的總投資額達2.5億美元的海洋油氣井口井控裝置項目正式落戶鹽城。該公司董事長真誠地說：“鹽城市領導對項目的關注和努力，政府部門辦事的高效率令人欽佩，這是促成項目成功落戶的最主要因素。”該市在招商引資過程中，向社會公布“收費最低、辦事最快、服務最優”的承諾，深深地打動了每一位有投資意向的客商。優良的投資環境給鹽城帶來了豐厚的回報。2009年，該市規模以上工業投資824.8億元，較上年增長35.1%。全年新開工億元以上工業項目210個，比上年增加30個，沃爾瑪、家樂福等一大批世界知名企業紛紛落戶鹽城。

 

    ——審判質量過硬。該院行政審判庭的干警刻苦鉆研審判業務，案件質效顯著提升。一組數據可以佐證：2007年以來，該庭一審行政案件撤訴率位居全省前三名，連續5年無一案件被發改。2006年以來，先后有12件案件被評為經典案例。成功審結的一起房屋拆遷案被稱為鹽城行政審判的經典之作。2003年6月，蔣某因房屋拆遷，就涉訴房屋是辦公用房還是營業用房的問題產生爭議，不服鹽城市建設局作出的行政裁決，一張訴狀訴至法院。一審判決后，蔣某仍不服，向鹽城中院提起上訴。該院行政庭承辦法官著眼雙方利益的得失，多次組織當事人進行會商，在法律釋明的基礎上，多方進行協調，最終促成蔣某與拆遷人達成拆遷補償安置協議，蔣某主動撤回上訴。該案當年被江蘇省高院評為行政審判二十年十大經典案件之一，在當年10月舉行的全國行政案件協調工作國際研討會上，該案入選典型案例。

 

  ——法官隊伍精干。該院行政審判“一二三四五”工作法，給行政審判工作注入了生機。該院行政庭庭長楊越華近年來參與辦案近千件，個人承辦案件200余件，無一件錯案，收到地方黨委、政府和老百姓送來50多封感謝信和20多面錦旗。在楊越華的影響下，行政庭成長了一些應用法學研究的能人。2006年以來，該庭先后在各類刊物上發表調研文章近20篇，其中撰寫的《某公司訴東臺工商局行政處罰一案》的案例，被《中國審判案例要覽》收錄。《房屋產權轉移登記行為的相對獨立性》一文，被最高人民法院《行政執法與行政審判》采用。該庭連續五年組織參加江蘇省行政法學年會，年年都捧回“大獎”。