隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾發(fā)生了新的變化，由此引發(fā)了一系列的重大利益調(diào)整，面對(duì)行政審判前所未有的挑戰(zhàn)，最高人民法院提出，只有把公正與效率作為行政審判始終追求的目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一的條件；只有大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，是提高行政審判工作水平的關(guān)鍵，才能為行政審判提供大量的人才和智力支持。本報(bào)記者近日赴江蘇省鹽城市，探訪鹽城市中級(jí)人民法院加強(qiáng)行政審判管理機(jī)制建設(shè)，開創(chuàng)行政審判“一二三四五”工作法，力圖為各地法院轉(zhuǎn)變行政審判工作思路，提供一個(gè)走內(nèi)涵式發(fā)展道路的摹本。

 

積極能動(dòng)司法的具體體現(xiàn)

 

    近年來，鹽城中院強(qiáng)化績效意識(shí)，注重轉(zhuǎn)變工作思路，積極探索行政審判“一二三四五”工作法，進(jìn)一步克服行政審判的形式主義，完善了庭審制度，提高審判效率。在加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高法官的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，優(yōu)化行政審判的司法環(huán)境，排除各種非法干擾，確保要提高行政審判質(zhì)量和效率等方面發(fā)揮了積極的作用。

 

    2月上旬，在鹽城中院的一間辦公室里，院長徐清宇向記者介紹了行政審判“一二三四五”工作法的具體內(nèi)容。“一”：即圍繞一個(gè)主線，即促進(jìn)官民和諧。圍繞這根主線，始終要求把促進(jìn)官民和諧作為行政審判工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。“二”：即突出二個(gè)基點(diǎn)，即能動(dòng)司法、司法為民。著眼二個(gè)基點(diǎn)，要求行政審判務(wù)必置于改革發(fā)展穩(wěn)定大局之中，最大限度地支持和促進(jìn)政府依法行政，切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益，讓群眾真切感受到司法的公正和關(guān)懷。“三”：即打造三個(gè)品牌，即司法環(huán)境最優(yōu)、案件協(xié)調(diào)最佳、質(zhì)效指標(biāo)最硬。簡述之，通過打造三個(gè)品牌，營造優(yōu)良的外部司法環(huán)境、均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)部環(huán)境和良好的社會(huì)輿論環(huán)境，建立起“全程聯(lián)動(dòng)”和“全員參與”的行政案件協(xié)調(diào)模式，逐步實(shí)現(xiàn)從訴中協(xié)調(diào)向訴前協(xié)調(diào)延伸、從依靠內(nèi)力協(xié)調(diào)向借助外力協(xié)調(diào)延伸、從單一糾紛協(xié)調(diào)向復(fù)合糾紛協(xié)調(diào)延伸，全面提升行政審判質(zhì)量和效果。“四”：即創(chuàng)新四個(gè)機(jī)制，即行政審判年報(bào)機(jī)制，每年向市委、市政府報(bào)送年報(bào)，剖析問題，提出建議；聯(lián)合追究責(zé)任機(jī)制，與市監(jiān)察局、市政府法制辦、市人事局建立聯(lián)合追究違法責(zé)任；重大事項(xiàng)通報(bào)機(jī)制，對(duì)上級(jí)法院的重要部署、本院重大活動(dòng)，及時(shí)向黨委、人大、政府匯報(bào)、通報(bào)；行政首長協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)行政首長出庭應(yīng)訴，建立行政首長參與協(xié)調(diào)制度，最大限度實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。“五”：即實(shí)現(xiàn)五個(gè)提升，即黨委、人大、政府的支持力，社會(huì)各界的公信力，促進(jìn)行政執(zhí)法的影響力，行政審判的創(chuàng)新力和凝聚力顯著提升。

 

    實(shí)施行政審判“一二三四五”工作法，鹽城市行政審判工作出現(xiàn)生機(jī)勃勃的發(fā)展勢頭，鹽城市委書記、市人大常委會(huì)主任趙鵬，市長李強(qiáng)等領(lǐng)導(dǎo)先后9次批示肯定了法院行政審判的創(chuàng)新之舉，并以市委、市政府的名義出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政審判和行政復(fù)議工作的意見》等5個(gè)規(guī)范性文件，趙鵬在多次全市全局性會(huì)議上稱贊該院是改革創(chuàng)新的“先行官”。采訪中，鹽城市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的同志更是贊賞有加，他們說：“市中院創(chuàng)立的‘一二三四五’工作法，不僅使生效判決在行政機(jī)關(guān)100%的執(zhí)行，而且件件行政爭議得到有效化解。對(duì)于幫助行政機(jī)關(guān)步入規(guī)范、有序、公正、高效執(zhí)法軌道，功不可沒。”新模式，最大的益處，就是惠及百姓。當(dāng)事人張某，在接受記者采訪時(shí)說：“民告‘官’不再是難事，只要有理，都能與‘官’對(duì)簿公堂。隨后，記者翻閱了近年來該院行政庭的收案登記簿，百姓有理勝訴年年100%。

 

    “堅(jiān)持能動(dòng)司法、服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)和諧的理念，積極發(fā)揮工作的主動(dòng)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性。”徐清宇認(rèn)為，優(yōu)化行政審判司法環(huán)境重在理念建設(shè)和制度建設(shè)，一個(gè)好的行政審判司法環(huán)境是坐等不來的，需要工作理念和制度的不斷豐富和創(chuàng)新，需要通過卓有成效的努力才能取得，人民法院只有在行政審判工作中堅(jiān)持能動(dòng)司法、服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)和諧的理念，不斷創(chuàng)新和完善相關(guān)制度，行政審判司法環(huán)境才能不斷得以優(yōu)化，行政審判工作才能得以深入持久地健康發(fā)展。

 

“化解器”和“減壓閥”的顯著功效

 

    鹽城中院實(shí)施行政審判“一二三四五”工作法，其關(guān)乎決策力、事關(guān)執(zhí)法力、維系公信力，在充分發(fā)揮行政審判“官民”矛盾“化解器”和“減壓閥”的功能方面發(fā)揮了積極的作用，為創(chuàng)建“法治鹽城”，服務(wù)“兩個(gè)率先”，構(gòu)建和諧社會(huì)提供有力的司法保障。

 

    關(guān)乎決策力。記者在鹽城市工商、規(guī)劃、房產(chǎn)、公安、土地等行政機(jī)關(guān)采訪時(shí)，工作人員認(rèn)為“市中院行政庭創(chuàng)新的模式，為各級(jí)黨委、政府依法行政的決策力提供了司法支持。”

 

    在鹽城市政府辦公室，記者了解到，鹽城市級(jí)行政機(jī)關(guān)2004年有10多個(gè)部門連續(xù)在行政訴訟中敗訴，引起了市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。當(dāng)年，鹽城中院行政庭起草的《關(guān)于全市法院行政訴訟案件審理有關(guān)情況的報(bào)告》及時(shí)送到了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的手中，對(duì)涉訴行政案件敗訴的具體情形，進(jìn)行了詳細(xì)地分析，并提出了規(guī)范行政執(zhí)法4條建議，市委主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)即拍板，要求建立健全行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制。2006年以來，先后有173名行政執(zhí)法人員，分別受到行政處分、誡勉談話和通報(bào)批評(píng)的處罰。

 

    鹽城沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)2009年上升為國家戰(zhàn)略，鹽城5縣（市）有著582公里長的海岸線，占江蘇省海岸線的近60%，境內(nèi)擁有兩個(gè)國家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)。面臨新的開發(fā)潮，該院行政庭主動(dòng)與當(dāng)?shù)氐难睾＝?jīng)濟(jì)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)建立了幫助、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)關(guān)系，每季度都要就沿海開發(fā)規(guī)劃、項(xiàng)目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的行政法律問題的會(huì)商。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該院就沿海大開發(fā)相關(guān)問題先后向有關(guān)部門發(fā)出司法建議20多條，確保了鹽城天藍(lán)水碧，時(shí)下被人們傳為佳話。

 

  去年金融海嘯席卷全球，國家一類口岸大豐港區(qū)在建設(shè)過程中，遇到大量的土地征用、房屋拆遷、行政許可等困難，港區(qū)把求助的目光投向了該院行政庭。該庭法官隨即深入港區(qū)，問政府、訪企業(yè)，主動(dòng)與港區(qū)建設(shè)企業(yè)結(jié)對(duì)掛鉤，及時(shí)解決企業(yè)難以處理的用地糾紛等法律問題，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議。在此同時(shí)，該院行政庭還開展“服務(wù)沿海行”活動(dòng)，為沿海企業(yè)提供法律咨詢，破解法律難題，先后為25個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目解答行政法律法規(guī)疑難問題100余條，有力保障了企業(yè)投資安全和項(xiàng)目依法推進(jìn)，幫助多家企業(yè)防范了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和行政爭議糾紛的產(chǎn)生。

 

    事關(guān)執(zhí)法力。近年來，鹽城城市化進(jìn)程不斷加快，耕地資源愈發(fā)稀缺，違法用地建設(shè)的情形不斷增多。2009年該市違法用地案件數(shù)量上升了30%。一個(gè)違法占地建設(shè)案件，從立案查處到行政處罰，再到執(zhí)行需要一個(gè)很長的時(shí)間，而在這個(gè)期間違法占地建設(shè)的影響隨時(shí)可能擴(kuò)大，往往等到國土部門申請執(zhí)行時(shí)，違法建設(shè)“木已成舟”，不僅造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，而且在很大程度上影響了行政機(jī)關(guān)權(quán)威性。如何從源頭及時(shí)制止違法占地建設(shè)行為？該院行政庭在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《行政機(jī)關(guān)就行政決定申請法院非訴強(qiáng)制執(zhí)行工作暫行規(guī)定》，將行政機(jī)關(guān)在查處違法建設(shè)行為過程中發(fā)出的責(zé)令停止通知書納入了司法審查和先予執(zhí)行的渠道，對(duì)保障行政機(jī)關(guān)依法行政和維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，及時(shí)制止違法建設(shè)行為提出了14條規(guī)定。2009年以來，該市法院會(huì)同國土部門處理了有代表性的申請非訴強(qiáng)制執(zhí)行的違法占地案件20余件，并通過新聞媒體向社會(huì)披露曝光了一批典型案件。該市國土資源局工作人員說：“以前我們處罰土地違法行為時(shí)，必須要等到當(dāng)事人違法事實(shí)發(fā)生之后才能進(jìn)行，現(xiàn)在我們底氣足了、腰桿硬了，只要向違法者發(fā)出責(zé)令停止違法占地通知書后，凡是不予理睬者，即可向法院申請先予強(qiáng)制執(zhí)行，有效地保護(hù)了“紅線”。

 

    維系公信力。2009年4月30日，在鹽城的全國、省、市、縣四級(jí)100余名人大代表，旁聽了由鹽城中院行政庭審理的一起不服工傷認(rèn)定行政案。這是該市“千名代表評(píng)百案”活動(dòng)的第一個(gè)觀摩庭。該案第三人宋某于2008年2月4日上午6時(shí)多，在騎電動(dòng)車上班途中發(fā)生了交通事故，頭部受傷，嗅覺、味覺部分喪失。經(jīng)宋某申請，鹽都區(qū)勞保局認(rèn)定宋某受傷為工傷。然而，上訴人不服，認(rèn)為宋某發(fā)生交通事故時(shí)，公司已放春節(jié)假，而且公司正常上班時(shí)間為上午7點(diǎn)30分，宋某受傷不屬于上班途中，不應(yīng)認(rèn)定為工傷。宋某提前上班遭遇交通事故，能否認(rèn)定工傷？爭議焦點(diǎn)在人們的面前凸顯，由此雙方在庭上分別舉證、辯論……通過2個(gè)小時(shí)的庭審查證，經(jīng)過慎重合議，法庭當(dāng)庭作出宣判：依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》和《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定，原工傷認(rèn)定有效，駁回上訴，維持原判。全國人大代表、鹽城市人大常委會(huì)副主任馬成志在庭審結(jié)束后，深有感觸地說：“這起案件案情并不復(fù)雜，但結(jié)果直接影響強(qiáng)勢企業(yè)與弱勢職工之間的利益和風(fēng)險(xiǎn)分配，對(duì)規(guī)范企業(yè)用人程序，及時(shí)履行應(yīng)盡義務(wù)，保障職工合法權(quán)益，有著特別的意義。法庭作出讓弱者盡享公平的判決,令我們佩服！”

 

內(nèi)涵式發(fā)展引領(lǐng)的和諧司法

 

    鹽城中院行政審判“一二三四五”工作法，既保障了地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)的和諧進(jìn)步，又促進(jìn)了全市法院行政審判的科學(xué)發(fā)展。

 

    ——鹽城誠信提升。慕名來鹽城投資的國內(nèi)外客商絡(luò)繹不絕，他們看準(zhǔn)了這方沿海大開發(fā)帶來的無限商機(jī)，更看中這里優(yōu)良的行政執(zhí)法與司法環(huán)境。今年1月，世界500強(qiáng)企業(yè)——美國WFT公司參與的總投資額達(dá)2.5億美元的海洋油氣井口井控裝置項(xiàng)目正式落戶鹽城。該公司董事長真誠地說：“鹽城市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注和努力，政府部門辦事的高效率令人欽佩，這是促成項(xiàng)目成功落戶的最主要因素。”該市在招商引資過程中，向社會(huì)公布“收費(fèi)最低、辦事最快、服務(wù)最優(yōu)”的承諾，深深地打動(dòng)了每一位有投資意向的客商。優(yōu)良的投資環(huán)境給鹽城帶來了豐厚的回報(bào)。2009年，該市規(guī)模以上工業(yè)投資824.8億元，較上年增長35.1%。全年新開工億元以上工業(yè)項(xiàng)目210個(gè)，比上年增加30個(gè)，沃爾瑪、家樂福等一大批世界知名企業(yè)紛紛落戶鹽城。

 

    ——審判質(zhì)量過硬。該院行政審判庭的干警刻苦鉆研審判業(yè)務(wù)，案件質(zhì)效顯著提升。一組數(shù)據(jù)可以佐證：2007年以來，該庭一審行政案件撤訴率位居全省前三名，連續(xù)5年無一案件被發(fā)改。2006年以來，先后有12件案件被評(píng)為經(jīng)典案例。成功審結(jié)的一起房屋拆遷案被稱為鹽城行政審判的經(jīng)典之作。2003年6月，蔣某因房屋拆遷，就涉訴房屋是辦公用房還是營業(yè)用房的問題產(chǎn)生爭議，不服鹽城市建設(shè)局作出的行政裁決，一張?jiān)V狀訴至法院。一審判決后，蔣某仍不服，向鹽城中院提起上訴。該院行政庭承辦法官著眼雙方利益的得失，多次組織當(dāng)事人進(jìn)行會(huì)商，在法律釋明的基礎(chǔ)上，多方進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終促成蔣某與拆遷人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，蔣某主動(dòng)撤回上訴。該案當(dāng)年被江蘇省高院評(píng)為行政審判二十年十大經(jīng)典案件之一，在當(dāng)年10月舉行的全國行政案件協(xié)調(diào)工作國際研討會(huì)上，該案入選典型案例。

 

  ——法官隊(duì)伍精干。該院行政審判“一二三四五”工作法，給行政審判工作注入了生機(jī)。該院行政庭庭長楊越華近年來參與辦案近千件，個(gè)人承辦案件200余件，無一件錯(cuò)案，收到地方黨委、政府和老百姓送來50多封感謝信和20多面錦旗。在楊越華的影響下，行政庭成長了一些應(yīng)用法學(xué)研究的能人。2006年以來，該庭先后在各類刊物上發(fā)表調(diào)研文章近20篇，其中撰寫的《某公司訴東臺(tái)工商局行政處罰一案》的案例，被《中國審判案例要覽》收錄。《房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記行為的相對(duì)獨(dú)立性》一文，被最高人民法院《行政執(zhí)法與行政審判》采用。該庭連續(xù)五年組織參加江蘇省行政法學(xué)年會(huì)，年年都捧回“大獎(jiǎng)”。