論行政賠償?shù)姆秶?/h2>
作者：蔡慧慧
發(fā)布時間：2010-02-09
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論文提要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家的職能尤其是行政管理職能的范圍得以拓寬，任何國家機關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)的過程中，都可能給公民、組織的合法權(quán)益造成損害。但《中華人民共和國國家賠償法》規(guī)定的行政賠償范圍比較狹窄，僅包括了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的直接損害賠償，而對于日益突出的公有公共設(shè)施損害、精神損害、抽象行為損害和間接損害等行政賠償問題并未涉及，這已不能適應(yīng)日益發(fā)展變化的社會現(xiàn)實。本文試就行政賠償范圍的上述問題加以探討。
一、行政賠償制度概述
(一）行政賠償制度概述
行政賠償是指行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。[i]行政侵權(quán)賠償?shù)姆秶▋刹糠謨?nèi)容：一是國家承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍，即對哪些行為應(yīng)予賠償，哪些行為可不予賠償；二是承擔(dān)賠償責(zé)任的侵權(quán)損害范圍，即對哪類損害予以賠償，哪類損害不予以賠償，以及對間接損害、精神損害是否給予賠償?shù)取?/span>
我國的行政賠償制度經(jīng)歷了漫長的從無到有，逐步發(fā)展完善的過程。新中國成立以后，中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，為我國建立國家賠償制度提供了政治基礎(chǔ)。從
（二）構(gòu)成行政損害賠償責(zé)任的要件
1、行政侵權(quán)主體。行政侵權(quán)主體是構(gòu)成行政損害賠償責(zé)任的必要條件之一。行為主體要件所要解決的是誰實施的行為才能引起行政損害賠償責(zé)任的問題，即國家侵權(quán)行為的主體是誰。按照我國《國家賠償法》第2條的規(guī)定，侵權(quán)的主體必須是行使國家行政權(quán)的國家行政機關(guān)及其工作人員。法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事物職能的組織或行政機關(guān)委托的組織行使某項行政權(quán)，這時如果經(jīng)授權(quán)或委托的組織違法行使行政權(quán)，給公民、法人或其他組織造成損害，也應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任，一般公民、法人不能成為國家侵權(quán)行為的主體。此外還有學(xué)者提出，應(yīng)包括事實上執(zhí)行公務(wù)的人員或自愿協(xié)助公務(wù)的人員。[ii]至于在國家行政機關(guān)中工作的工勤人員，由于其不行使公權(quán)力，一般不可能成為國家賠償法中的侵權(quán)行為主體，他們的侵權(quán)行為通常只引起民事賠償。
2、執(zhí)行職權(quán)的行為違法。國家負(fù)責(zé)賠償?shù)膿p害必須是行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)時引起的。這里包含兩層含義：一是引起行政賠償?shù)男袨楸仨毷切姓C關(guān)及其工作人員行使職權(quán)過程中的行為，包括具體行政行為和事實行為；二是引起行政賠償?shù)男袨槭沁`法的侵權(quán)行為。若是正常執(zhí)行職務(wù)行為造成損害的，不屬于行政賠償，也不屬于行政侵權(quán)行為造成的損害
3、損害事實。損害事實是指當(dāng)事人的合法權(quán)益受到了行政侵權(quán)行為的客觀損害。這種損害必須是已經(jīng)產(chǎn)生或必須產(chǎn)生的，不是想象的，是直接的，也就是說違法侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行政行為必須已經(jīng)造成現(xiàn)實的損害，受損害的權(quán)益必須是合法的，才發(fā)生賠償問題。損害事實包括物質(zhì)損害事實、人身權(quán)益事實和精神損害事實。物質(zhì)損害是指對財產(chǎn)權(quán)益的損害；人身損害事實是指對公民身體的直接損害；精神損害是指對公民和法人的人格權(quán)所受到的損害。
從理論上講，與民事?lián)p害相比，國家侵權(quán)造成的損害范圍面廣，因為在國家各項管理活動中，公民的各種權(quán)益都有可能受到侵害，除了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外，還有政治權(quán)、受教育權(quán)等。但由于考慮到財力的可承受能力，一般難以對國家侵權(quán)造成的所有損害進行賠償。正是在這個意義上講，作為侵權(quán)賠償責(zé)任構(gòu)成要件的不是“損害事實”，而是“法定損害事實”。[iii]
4、因果關(guān)系。行政侵權(quán)行為與損害事實之間存在因果關(guān)系，其中違法行為是原因，損害事實是結(jié)果，這種因果關(guān)系是連接責(zé)任主體與損害的紐帶，是責(zé)任主體對損害承擔(dān)法律責(zé)任的基礎(chǔ)和前提，如果缺少這種因果關(guān)系，那么行為人就沒有義務(wù)對損害負(fù)責(zé)，如果行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員負(fù)有這樣的特定義務(wù)而不履行，就導(dǎo)致了受害人的損害，二者之間便形成了因果關(guān)系。
（三）建立行政損害賠償制度的意義
1、有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政機關(guān)及其行政機關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)時，有可能發(fā)生侵害公民、法人合法權(quán)益的現(xiàn)象。如何防止、減少這類侵權(quán)現(xiàn)象，并且對已經(jīng)遭受損害的人予以賠償，這是一些國家100 多年來長期探索的問題。我國行政機關(guān)及其行政機關(guān)工作人員的違法侵權(quán)現(xiàn)象早已存在且時有發(fā)生，但對受害人的賠償制度卻沒有確立，這一現(xiàn)狀與我國的國體不相適應(yīng)，迫切需要通過立法早日確立行政賠償制度。建立行政賠償制度，不僅能夠切實地保障公民、法人和其他組織已經(jīng)遭受侵權(quán)的權(quán)利得已恢復(fù)和補救，而且也可以減少和防止侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，從而根本上保護人權(quán)、發(fā)展人權(quán)。
2、有效地監(jiān)督和促進行政機關(guān)依法行使職權(quán)。長期以來，由于缺乏明確具體的行政損害賠償制度，個別行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)，亂抓人、亂罰款現(xiàn)象屢禁不止，即使被發(fā)現(xiàn)查處，也因不負(fù)任何金錢賠償責(zé)任而難以有效地制止，違法行政現(xiàn)象難以根治。行政賠償制度的建立，可以從根本上對行政機關(guān)及其工作人員起到監(jiān)督促進作用，防止和減少違法行使職權(quán)的現(xiàn)象，改進行政機關(guān)的工作作風(fēng)，提高行政執(zhí)法水平，促進行政機關(guān)依法行政。
二、我國現(xiàn)行行政賠償范圍的有關(guān)規(guī)定
（一）行政賠償?shù)那謾?quán)行為范圍
1、對侵犯人身權(quán)的行政賠償。我國《國家賠償法》針對行政賠償?shù)姆秶髁丝隙芭懦降牧信e規(guī)定，根據(jù)該法第3條的規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯人身權(quán)之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（1）違法拘留或違法采取限制人身自由的行政強制措施的；（2）非法拘禁或者以其他方法剝奪公民人身自由的；（3）以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或死亡的；（4）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；（5）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。
2、對侵犯財產(chǎn)權(quán)的損害賠償。根據(jù)該法第4條的規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（1）違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰的；（2）違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施的；（3）違反國家規(guī)定征收財物、攤派費用的；（4）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。
3、國家不予賠償?shù)那樾巍８鶕?jù)該法第5條規(guī)定，國家對下列情形之一的不承擔(dān)賠償責(zé)任：（1）行政機關(guān)工作人員實施的與行使職權(quán)無關(guān)的個人行為；（2）因公民、法人或其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；（3）法律規(guī)定的其他情形。
（二）行政賠償?shù)那謾?quán)損害范圍
1、物質(zhì)損害。物質(zhì)損害，又稱財產(chǎn)損害，是因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的具有財產(chǎn)形態(tài)的價值減少或利益的喪失，[iv]如物的損害，身體健康權(quán)損害所花費的醫(yī)療費、誤工費等。行政違法行為侵害相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的，都會造成物質(zhì)損害。物質(zhì)損害又可以分為直接損害和間接損害（積極損害和消極損害）。直接損害是因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的現(xiàn)存財產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和品質(zhì)降低。間接損害是指侵權(quán)行為阻卻了財產(chǎn)上的期待利益。期待利益是指在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)絹淼睦妫缋ⅰ⒆饨稹⒗麧櫋趧訄蟪甑取Ｎ覈姓r償以賠償直接損害為主，原則上不賠償間接損失。
2、精神損害。精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進行日常活動的非財產(chǎn)上的損害，[v]如精神上的悲傷、失望、憂慮等。精神損害通常由侵犯人身權(quán)而造成，但也不排除因侵犯財產(chǎn)權(quán)而引起。前者如侵犯人格尊嚴(yán)或侵犯身體健康權(quán)引起受害人精神上的痛苦，后者如行政機關(guān)非法拆除相對人的建筑，致使受害人氣憤、痛苦。
遺憾的是，《國家賠償法》沒有全面肯定精神損害賠償，僅規(guī)定了殘疾賠償金和死亡賠償金。這一方面是由于我國缺乏精神損害賠償?shù)膫鹘y(tǒng)，精神損害賠償不發(fā)達所致；另一方面是過多的考慮國家經(jīng)濟承受能力的結(jié)果。
三、我國現(xiàn)行行政損害賠償范圍的立法缺陷
（一）賠償范圍過窄
綜觀現(xiàn)行行政賠償范圍的規(guī)定，不難看出其受我國《行政訴訟法》影響的程度。無論從條文的設(shè)置還是具體的表述上看，《國家賠償法》有關(guān)行政賠償范圍的規(guī)定都受到了現(xiàn)行行政訴訟法有關(guān)受案范圍規(guī)定的影響。如同實踐中對行政訴訟受案范圍規(guī)定的誤解一樣，人們往往也將行政賠償?shù)姆秶鷥H僅局限于侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的違法行為。至于侵犯到行政相對人其他合法權(quán)益（如受教育權(quán)、政治權(quán)利等）的違法行為，是否需要賠償則不得而知。
同時，根據(jù)《國家賠償法》有關(guān)條文的字面規(guī)定，似乎行政不作為引起的損害并不屬于行政賠償范圍之列。事實上，司法實踐中也就是這樣理解的。例如，在備受社會各界關(guān)注的“李茂潤訴四川閬中市公安局拒不履行法定職責(zé)案”中，閬中市人民法院在“被迫”審理該案的過程中，就曾以“人民警察不履行保護人民群眾人身和財產(chǎn)安全的職責(zé)造成損害應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定”為由，于
1、因制發(fā)的規(guī)范性文件違法對行政相對人造成損害的是否需要承擔(dān)行政賠償任。在我國，規(guī)范性文件侵權(quán)的現(xiàn)象比比皆是，尤其是實際生活中的亂收費、亂罰款、亂集資、亂攤派、亂講評、亂設(shè)許可事項、壟斷性經(jīng)營、不正當(dāng)干預(yù)等往往都是以行政機關(guān)發(fā)布相關(guān)的“紅頭文件”為表現(xiàn)形式的。由于我國的行政訴訟法沒有將此部分行為納入司法審查范圍之內(nèi)，導(dǎo)致制發(fā)規(guī)范性文件往往蛻變成為行政機關(guān)肆意擴充權(quán)力的武器。然而，鑒于規(guī)范性文件所具有的普遍適用性，因而其可能造成的損害往往也更大，且這種危害并非必須通過具體的行政行為表現(xiàn)出來。綜觀現(xiàn)行法律的規(guī)定，這部分行為違法能否尋求賠償卻不得而知。
2、因公有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵而致?lián)p的是否需要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。按照我國現(xiàn)行立法的規(guī)定，這部分的損害是被排除于行政賠償范圍之內(nèi)的。當(dāng)時的主要理由是，我國鐵路、郵政等公有事業(yè)正趨于企業(yè)化，不再具有行政職能，其設(shè)置或管理欠缺發(fā)生的賠償問題不屬于違法行使職權(quán)的問題，故不納入國家賠償范圍。對由此產(chǎn)生的賠償責(zé)任的追究，應(yīng)當(dāng)依據(jù)民法或相應(yīng)的特別法向負(fù)責(zé)管理公有公共設(shè)施的企事業(yè)單位要求賠償。在司法實踐中，人民法院大多也是按照這一原則進行處理的。在公共服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代行政職能的重要組成內(nèi)容的背景之下，將因公有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵致?lián)p納入國家賠償范圍之內(nèi)已經(jīng)十分必要，這對于督促公有公共設(shè)施管理者認(rèn)真履行職責(zé)、切實保障公有設(shè)施利用者的合法權(quán)益都具有極為重要的意義。可見，落后的法律規(guī)定已經(jīng)難以與實踐的飛速發(fā)展相適應(yīng)。
3、因行政裁量明顯不當(dāng)而引起的損害是否需要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。按照我國現(xiàn)行立法關(guān)于“違法行使職權(quán)”才給與賠償?shù)囊?guī)定，這部分的損害顯然也是被排除于行政賠償范圍之內(nèi)的。然而，伴隨著行政裁量幅度、范圍的日漸擴大，單純依靠違法原則已經(jīng)很難控制行政裁量權(quán)的使用。在我國，很多法律、法規(guī)都賦予了行政機關(guān)廣泛的裁量空間，且行政機關(guān)在行政管理的實踐中事實上還享有更為廣泛的裁量權(quán)，這種權(quán)力的不當(dāng)行使同樣也會造成行政相對人合法權(quán)益的損害，如果將不當(dāng)?shù)男姓袨橛绕涫敲黠@不當(dāng)?shù)男姓袨榕懦谛姓r償之內(nèi)顯然無助于相對人合法權(quán)益的保護。
4、因違法的內(nèi)部懲戒行為致使國家公務(wù)人員損害的是否需要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。一般認(rèn)為，按照我國行政訴訟法第12條關(guān)于行政機關(guān)對其工作人員的獎懲、任免決定不可訴的規(guī)定，違法的內(nèi)部懲戒行為致使國家公務(wù)人員損害的自然不能提出行政賠償?shù)囊蟆Ｈ欢瑖夜珓?wù)員也有其作為公務(wù)人員所享有的特殊權(quán)益，如果遭受非法的懲戒（如開除等），同樣會引起損害。此時，如果不能通過正常的途徑尋求賠償，那么其合法權(quán)益又如何能夠得到切實的維護呢？難道行政賠償就必然受制于行政訴訟的范圍？毫無疑問，必須對其合法權(quán)益因違法的內(nèi)部懲戒行為而受損的賠償問題作出明確規(guī)定。
5、因錯誤的行政指導(dǎo)而引起的損害是否需要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。一般認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條的規(guī)定，行政指導(dǎo)不具有強制力，屬于事實行為，不能提起行政訴訟，因而錯誤的行政指導(dǎo)引起的損害自然就不需要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。問題在于，行政指導(dǎo)的實施同樣可能存在違法的情形，如所指導(dǎo)的內(nèi)容違法、信息失真等，因而接受行政指導(dǎo)的相對人的財產(chǎn)權(quán)就完全可能因此而收到損失。如果不能就此提出行政賠償請求，那么行政主體行政誤導(dǎo)的責(zé)任又該如何去追究呢？在非強制性行政日益興盛的情況下，此類問題尤其需要在法律上加以明確。
（二）賠償標(biāo)準(zhǔn)過低
關(guān)于行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題，《國家賠償法》分別就人身權(quán)及財產(chǎn)權(quán)的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)作出了相應(yīng)的規(guī)定。雖然現(xiàn)行立法所規(guī)定的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)比較具體，具有一定的可操作性，但是標(biāo)準(zhǔn)的過低卻是一個普遍為人所詬病的事實。行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的過低集中體現(xiàn)在以下兩個方面：
1、精神損害被排除在行政賠償范圍之外。行政侵權(quán)行為給當(dāng)事人造成的損害既包括物質(zhì)的損害，也包括精神的損害，但由于侵權(quán)行為的對象不同，其所造成的物質(zhì)損害或精神損害在整個損害構(gòu)成中的地位是不同的。對財產(chǎn)權(quán)的侵害，首要的損害是物質(zhì)損害，當(dāng)然也不排除精神損害的存在：對人身權(quán)的侵害，則首要的損害是精神損害，同時也有物質(zhì)損害的存在。
行政侵權(quán)行為中的精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使損害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進行日常活動的非財產(chǎn)上的損害，如精神上的悲傷、失望、憂慮等。精神損害雖然是無形的，但卻是客觀存在的，對于一些受害人來說，精神上的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)要強于物質(zhì)上的損害，如果僅僅對物質(zhì)損害進行賠償，對精神損害不予以賠償，就無法彌補受害人的損失。尤其是在行政行為侵權(quán)到當(dāng)事人的人身自由時，所帶來的精神損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出物質(zhì)上的損害。
然而，綜觀上述行政賠償標(biāo)準(zhǔn)條款的規(guī)定，卻都僅僅局限于物質(zhì)損害的賠償。立法上的致命缺陷往往導(dǎo)致行政賠償實踐中屢屢出現(xiàn)極為尷尬的局面，甚至賠償?shù)慕Y(jié)果令人“哭笑不得”直至“出離憤怒”。震驚國人的“處女嫖娼案”即是典型的惡例。在此案中，麻旦旦被非法拘禁兩天，受到威脅、恐嚇、褻讀、毆打、做過兩次處女檢查，曾被要求承認(rèn)有賣淫行為，甚至被認(rèn)定為男性，有“嫖娼”行為。顯而易見，她所受最大損害是精神方面的，法院判決有關(guān)公安機關(guān)除賠償醫(yī)療費外，僅賠74．66元，而精神賠償?shù)闹鲝埐挥柚С帧＿@樣的判決結(jié)果顯失公正，但是人們卻發(fā)現(xiàn)法院的判決的確又是“依法”作出的：2000年，我國職工每日平均工資為37.33元，根據(jù)《國家賠償法》第26條關(guān)于“侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算”的規(guī)定，涇陽縣公安局違法限制麻旦旦式的悲劇的根源在于《國家賠償法》本身對精神損害賠償?shù)木芙^。無論從何種角度來說，區(qū)區(qū)74.66元的賠償金都根本不可能撫慰受害人心靈和精神上的巨大創(chuàng)傷。
以這一極端個案為契機，行政侵權(quán)精神損害賠償問題的解決已經(jīng)刻不容緩。否則，人們對本已相當(dāng)脆弱的行政賠償制度的期望將會徹底落空。
2、間接的財產(chǎn)損失被排除在行政賠償范圍之外。從該法關(guān)于侵犯財產(chǎn)權(quán)的損害賠償來看，原則上只對受害人的直接損失進行賠償（有時甚至連直接損失的賠償都難以真正到位），而對于可得利益的損失卻只字不提。具體來說：
（1）對于違法的罰款、違法征收的，只返還本金，不計利息。在這里，利息是一種一定會發(fā)生的可得利益損失，很顯然也應(yīng)當(dāng)予以賠償。
（2）財產(chǎn)已經(jīng)拍賣的，即使拍賣價格明顯低于實際價格的，也只給付拍賣所得的價款。這里以一個實際的例子來說明其不合理之處：1998年年初，李某用12萬元購買一新轎車，掛臨時拍照，某縣公安局交警大隊在路上查車時，以該車的臨時拍照過期、車主未攜帶購車發(fā)票為由將車扣押。李某申辯購車發(fā)票丟失可以去銷售單位補開。半個月之后，李某將購車發(fā)票拿來要求放車時，該車已經(jīng)被交警大隊拍賣，拍賣價10萬元。李某遂以公安機關(guān)未經(jīng)法定程序違法拍賣提起行政賠償訴訟，李某勝訴，但根據(jù)上述規(guī)定，只能要回10萬元的拍賣價款，另外的直接損失2萬元差價款卻無法獲得賠償。
（3）對于違法扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的，只能獲得解除對財產(chǎn)的扣押、凍結(jié)的賠償，并予以返還。然而，對于受害人的可得利益損失，如扣押車輛期間正常的營運額、存款被凍結(jié)期間的利息損失卻不能獲得賠償。
（4）吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，只賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支，如房租、水電費等支出。然而，對于停產(chǎn)停業(yè)期間可得利潤的損失卻只字不提。在實踐中，往往發(fā)生因行政機關(guān)的一紙決定而導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)直至最終倒閉的情形。但是，國家卻不對該企業(yè)的可得利潤損失及倒閉予以賠償。
四、完善我國的行政損害賠償范圍
（一）進一步擴大行政賠償?shù)姆秶?/font>
行政賠償范圍的過窄是當(dāng)前我國行政賠償實踐中存在的一大突出問題。筆者以為，在對《國家賠償法》進行修改時，必須本著適應(yīng)全球范圍內(nèi)國家賠償范圍日益拓展的趨勢、回應(yīng)我國公民權(quán)利意識逐漸增長的需要以及考慮我國經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入逐年好轉(zhuǎn)的現(xiàn)實等因素，適時地擴大我國行政賠償?shù)姆秶?/font>
結(jié)合國內(nèi)眾多學(xué)者的研究理論，筆者認(rèn)為可以將下列損害納入行政賠償范圍之內(nèi)：
1、因公有公共設(shè)施設(shè)置、管理上的瑕疵致?lián)p的賠償問題。把這部分損害納入行政賠償范圍之內(nèi)，主要基于以下幾個理由：（1）對公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理已經(jīng)成為給付行政時代國家的一項基本義務(wù)。（2）公有公共設(shè)施的利用者與設(shè)置、管理者之間并不是平等的民事合同關(guān)系。（3）因公有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵而引起的損害往往很大，一般的企事業(yè)單位因財力有限而難以承擔(dān)賠償責(zé)任。（4）由國家承擔(dān)公有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵而引起的損害，既能夠有效地彌補受害人的損失，又能夠有力地督促有關(guān)管理部門積極履行維護職責(zé)。（5）將公有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵致?lián)p納入國家賠償范圍已經(jīng)成為各國的普遍趨勢。
2、因制發(fā)性的規(guī)范性文件違法對行政相對人造成損害的賠償問題。將這部分損害納入行政賠償范圍之內(nèi)，主要基于以下幾個理由：（1）行政賠償程序是一種特殊的實現(xiàn)賠償責(zé)任的方式、步驟，其與普通的行政程序及行政訴訟程序具有一定得關(guān)聯(lián)性，但本質(zhì)上是一類獨立的程序，因而行政賠償范圍的拓寬無須受制于行政訴訟的受案范圍。（2）規(guī)范性文件違法侵權(quán)現(xiàn)象在我國大量存在，已經(jīng)成為行政法治進程中的一大痼疾。（3）規(guī)范性文件違法所造成的損害不一定都要通過具體的行政處理表現(xiàn)出來，很多情況下的侵權(quán)都具有直接性。
3、因行政裁量明顯不當(dāng)而引起的損害賠償問題。將這部分的損害納入行政賠償范圍之內(nèi)，主要基于以下幾個理由：（1）行政裁量權(quán)是現(xiàn)代各國行政權(quán)中最具共性的部分，作為現(xiàn)代國家實現(xiàn)政府職能所必需的權(quán)力，行政裁量權(quán)以其令人震驚的速度增長和擴張，最大限度地影響和控制著現(xiàn)代社會的方方面面，但行政裁量權(quán)又是一種極易被濫用的權(quán)力，需要受到嚴(yán)格的責(zé)任規(guī)制。[vi]（2）行政裁量權(quán)的行使實行的是一種有限制的責(zé)任豁免原則，對于明顯不當(dāng)?shù)男姓昧浚瑖覒?yīng)當(dāng)對其承擔(dān)賠償責(zé)任。[vii]
4、因違法的內(nèi)部懲戒行為致使國家公務(wù)人員損害的賠償問題。將這部分的損害納入行政賠償范圍之內(nèi)，主要基于以下幾個理由：（1）國家公務(wù)員身份保障權(quán)的日漸加強。（2）新中國成立以來多次平反冤假錯案的歷史。
5、因錯誤的行政指導(dǎo)而引起的損害賠償問題。將這部分的損害納入行政賠償損害范圍之內(nèi)，主要基于以下幾個理由：（1）行政指導(dǎo)不具有強制力的特點并不能掩蓋其侵權(quán)的現(xiàn)實可能性；（2）行政指導(dǎo)因其靈活而富有彈性等優(yōu)點將會得到廣泛的運用，行政誤導(dǎo)侵權(quán)的可能性也會隨之增加；（3）市場行情的瞬息萬變、信息傳遞過程的加速、政府判斷能力的局限等都會對信息本身的科學(xué)性、真實性構(gòu)成了威脅，行政誤導(dǎo)的發(fā)生幾率進一步擴大。[viii]
（二）適度提高行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
過低的賠償標(biāo)準(zhǔn)大大的降低了人們對行政賠償?shù)拿篮闷谕纱藢?dǎo)致的后果是很嚴(yán)重的。因此，必須大幅度的提高現(xiàn)行行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過30年持續(xù)不斷的改革，制定《國家賠償法》時所面臨的國家經(jīng)濟實力不強、財政收入比較困難的狀況已經(jīng)大大緩解，提高行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)完全具備。而且，隨著我國公民權(quán)利意識的不斷增強，特別是中外在行政賠償數(shù)額上的巨大反差，已經(jīng)使行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的提高成為全社會的共同期盼。筆者認(rèn)為，行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的適度提高可以從以下四個方面入手：
1、增設(shè)對精神損害的物質(zhì)性賠償。精神損害賠償作為行政賠償?shù)膬?nèi)容之一出現(xiàn)較晚，但現(xiàn)在已被許多國家所接受。[ix]主要理由是：（1）各國的國家賠償制度雖起步早晚不同，但大多經(jīng)歷了如下發(fā)展規(guī)律，即“最初都將國家的賠償責(zé)任局限于物質(zhì)損害的范圍之內(nèi)，在國家賠償?shù)某跏茧A段，只有物質(zhì)才是可賠償?shù)膶ο螅浜笾饾u發(fā)展到人身非財產(chǎn)損害領(lǐng)域以及有礙生存的損害領(lǐng)域，最后被使用于精神損害領(lǐng)域。”[x]綜觀當(dāng)今世界，將國家賠償?shù)姆秶卣怪辆駬p害領(lǐng)域已經(jīng)成為絕大多數(shù)國家共識。最早對非財產(chǎn)性損害予以賠償?shù)膰沂侨鹗浚洹秱鶆?wù)法》第35條規(guī)定：“由他人之侵權(quán)行為，對人格關(guān)系上受到嚴(yán)重?fù)p害者，縱無財產(chǎn)損害之證明，裁判官亦得判定相當(dāng)金額之賠償。”德國《國家賠償法》第7條明確規(guī)定：“對于損傷身體的完整、健康、自由或者嚴(yán)重?fù)p害人格等非財產(chǎn)損害，應(yīng)根據(jù)責(zé)任大小予以金錢賠償。”在這樣的背景之下，我國的國家賠償范圍無疑也應(yīng)適時的拓展至精神損害領(lǐng)域。（2）國家賠償應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“以人為本”精神。與財產(chǎn)損害相比較，精神損害對人的摧殘更加劇烈。如果僅僅依靠“賠禮道歉、消除影響”等手段來賠償精神損害，就不足以防止公民的人格尊嚴(yán)遭受侵犯。（3）2001年3月我國最高人民法院頒布了《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》，其中第8條第2款規(guī)定：“因侵權(quán)致人精神損害，造成嚴(yán)重后果的，人民法院判令侵權(quán)人承擔(dān)停止侵害、恢復(fù)名譽、消除影響、賠禮道歉等民事責(zé)任外，可以根據(jù)受害人一方的請求判令其賠償相應(yīng)的精神損害撫慰金。”八年來，這一司法解釋實施的效果十分明顯，積累了寶貴的經(jīng)驗，完全值得在行政賠償領(lǐng)域加以推廣。筆者認(rèn)為，可以在《國家賠償法》第30條增加一句話:“受害人一方請求精神損害賠償?shù)模瑧?yīng)當(dāng)根據(jù)責(zé)任大小予以相應(yīng)的金錢賠償。”
2、擴大財產(chǎn)直接實際損失范圍。直接實際損失的范圍不僅包括侵犯財產(chǎn)權(quán)行為發(fā)生時所直接造成的損失，而且還應(yīng)當(dāng)包括侵權(quán)行為實施后發(fā)生的實際損失，如拍賣所得價款與原物價值增加的差額，受害人必然要支出的差旅費用等等。但是我國目前的實踐卻僅僅將直接損失限定在前半部分，這顯然人為的縮小了行政賠償?shù)姆秶９P者認(rèn)為，可以對《國家賠償法》第28條第7項中的“直接損失”作出明確解釋，將侵權(quán)行為實施后發(fā)生的損失一并涵蓋進去；還可在該條第5項之后增加一句:“拍賣所得價款低于原物價值的，應(yīng)當(dāng)補足差價款”。
3、增設(shè)對可得利益損失的賠償。可得利益是確定的，且一定要發(fā)生的，那么就應(yīng)當(dāng)賠償。例如，受害人因行政侵權(quán)行為而失去原本可以取得的利息、利潤及其他收入等。筆者認(rèn)為，可對《國家賠償法》第28條的有關(guān)款項進行修改：（1） 在該條第2款之后增加一句：“扣押期間正常的生產(chǎn)、營業(yè)收入以及銀行存款被凍結(jié)期間的利息損失應(yīng)當(dāng)予以賠償。”（2） 將該條第6項修改為：“吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支以及可得利潤的損失。”
4、提高對侵犯公民人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，就是要修改《國家賠償法》第26條有關(guān)“國家上年度職工日平均工資”的計算標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)最高人民法院在
參考文獻：
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[iv]馬懷德：《國家賠償法的理論與實務(wù)》，中國法制出版社1994年版，第153頁。
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[vii]王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社1995年版，第849頁。
[viii]張淑芳：《行政誤導(dǎo)的法律責(zé)任探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第3期。
[ix]馬懷德：《國家賠償法的理論與實務(wù)》，中國法制出版社1994年版，第157頁。
[x]江必新：《國家賠償法原理》，中國人民公安大學(xué)出版社1994年版，第137頁。
