農村信用社開展小額貸款業務，為農戶自主創業，發展當地特色產業提供資金保障，解決了部分農民“貸款難”問題，在支持農村經濟和農戶個體業主經營發展方面發揮了重大作用。但是，由于各種主客觀因素的影響，一部分農戶和個體業主未能按約還貸，給信用社信貸資金的流轉造成很大的困難。近年來，涉及農戶、個體業主與相關擔保人之間的小額貸款糾紛案件不斷起訴到法院，在案件審理和執行中折射出一些不容忽視的問題。筆者試分析農村信用社小額貸款回收過程中造成“訴訟難”、“執行難”的原因及對策。

一、試析原因

（一）、客觀因素形成的風險

首先，農戶小額信用貸款是基于農戶信用發放的貸款，貸款本身從借款人方面就潛在著“信用風險”，一個人誠信度的高低與其道德修養是密切相關的，而道德標準是一個無形的東西不能對其準確的實行量化，所以信貸員要準確的把握成千上萬農戶的誠信度就是一項異常艱巨的工作；其次，農戶貸款的用途主要是用于種植、養殖業和家庭手工作坊產業的投入以及消費性貸款，而種養業又是弱質產業，存在著較大的自然風險和市場風險。農戶個體業主及小型企業生產的產品科技附加值低，管理機制不健全、相互間競爭無序，受市場波動影響較大，存在較大的經營風險。這種風險將直接轉化為信貸風險。

（二）、信用社自身制度因素

　　1、貸前調查流于形式

　　信用社信貸人力有限，有的網點甚至主任兼信貸員，要對轄區內成百上千農戶做詳盡了解，工作難度可想而知。因此，對農戶經濟檔案的建立（年審）、信用等級的評定，這些涉及面廣、工作量大、時間要求相對集中的專項工作，一些信貸員就不得不求助于村、組干部，甚至是不太了解轄內農戶的內勤人員。由于村、組干部及內勤人員的參與，個人主觀主義、形式主義、人情因素、有的甚至憑空猜想等情形大量存在，這就造成了信用等級評定標準不統一，給農戶小額信用貸款貸款額度核定帶來了不準確性。此外，農戶信用等級評定方法本身也缺乏系統性、連續性，存在“一評定終身”、“一定永益”的現象，動態管理、時時監測缺位，信用評定手段、方式也不盡科學。

　　2、貸款審查存在漏洞

　　由于農戶小額信用貸款實行“憑證發放、隨用隨貸、額度控制、周轉使用”的辦法，其發放大多由臨柜人員辦理，在辦理貸款時嚴格堅持“兩證”、“三見面”的原則，而臨柜人員對其貸款用途的真實性是無法加以嚴格的考查的，這就造成有些農戶亂報貸款用途，而貸款后轉借他人，形成頂名貸款；另一些借款人貸款根本沒用于其正常的家庭生產、生活等，而是用于個人的不正常消費支出（比如賭博等），造成貸款到期不能按時歸還，最終形成貸款風險。

　　3、貸后檢查監督機制不健全

　　貸后檢查是貸款“三查”制度的重要環節，為降低貸款風險，提高資金的流動性、安全性、效益性，信用社應加強貸后檢查工作。但“重發放，輕管理”的經營理念已在大部分信貸員腦中烙下了深刻的印記。一方面，農戶小額信用貸款對象廣、額度小、分布散、行業雜、所以工作量相對較大，而信用社信貸工作人員有限，這就削弱了對農戶小額貸款的監管。另一方面，一些信貸員有“重企業，輕農戶”的思想意識，認為貸后管理只適應于大額貸款，對小額農貸不適用。有的信貸員甚至認為農戶貸款金額小，形成貸款風險每戶不過幾萬余元。再加上有些農戶貸款后外出經營（有的甚至舉家外出），多年不歸，下落不明，這是造成農戶小額信用貸款風險的一大重要原因。

　　4、部分信貸人員素質低，人為形成信貸風險

　　由于農戶小額信用貸款從建檔、評級、授信、發證、到最后放款都是人為操作，加之有些信用社人員相對不足，所以有些信貸人員利用人手不足、審查不嚴、操作上不規范等漏洞，搞人情貸款，自批自用貸款，假冒貸款，有的甚至給客戶出主意化整為零，一戶多證或一戶多貸，形成實質上的“壘大戶”，最終誘發貸款風險。

　（三）、法院在執行小額貸款糾紛案件中反映出來的問題

　　1、借舊還新增加還款風險。信用社為完成新增貸款回收任務，要求借款的農戶將原欠貸款本息合計，重立新借據，這種做法不僅虛增賬面利潤，掩蓋信貸管理風險，助長了逃債、賴債現象的出現，更增加了案件執行難度，進一步惡化了農村信用環境。

　　2、部分農戶違反貸款用途。有的農戶忽視貸款性質，認為“不借白不借，借了是白借”，以生產為由借款，卻用于建房、婚嫁等消費方面，甚至個別農戶在貸款后直接用于賭博，還有的轉借給他人無法按期收還或投資非農的高風險行業經營虧損，致使無法還貸現象大量存在。法院在執行此類案件時，被執行的貸款人要么長期出逃在外，要么連其基本最低生活也難以保障。

　　3、部分信貸員欲蓋彌彰，以合法形式掩蓋非法目的。有的信貸員素質較低，在“人情”、“關系”、“金錢”面前，存在貸款手續不完備或違規放貸的現象，如：有的借款農戶或擔保農戶并未到場簽字，有的簽了字沒拿到錢，有的農戶在貸款時請信貸員吃飯、送禮等。訴訟中借款農戶、擔保農戶不承認簽字的真實性，調解時甚至要求從貸款本息中扣除其送的錢物，與信貸員對立情緒嚴重。案件判決進入執行程序后，使用借款的農戶已無財產可供執行，而擔保農戶卻與執行人員有明顯的對抗情緒，為避免矛盾的激化，法院只能先中止執行。

　　值得注意，村級集體組織為了發展當地農戶生產經營，村民委或集體組織負責人直接為農戶提供擔保向信用社借貸。農戶在經營中發生虧損后無力還貸一走了之。在這類擔保借貸案件執行中，往往村集體組織認為提供擔保僅是一種形式或信貸員要求形式擔保所造成。貸款債務涉及面廣，村級集體經濟又較為薄弱，有些當初擔保的村干部也已經卸任，其本身也無擔保履行能力，最終造成信貸案件無法執行到位。

　　4、信貸員違法違紀致使聯保貸款無法收回。部分鎮村干部引導個別信用不良業主使用農戶的小額貸款證進行聯保貸款，并將貸款用于償還賭債等違法活動，信貸員明知違規而放貸，導致聯保貸款無法收回。法院在審理聯保貸款案件中，聯保農戶對法院所送達的法律文書不夠重視，或覺得自已未向信用社借過款無所謂，往住不出庭應訴。執行法院在對聯保農戶采取強制措施時，聯保農戶才提出借款合同中簽名的真實性問題（或在借款合同中被誘騙簽名），導致法院重新審查案件。

　　5、有的信貸員甚至與借款戶勾結騙貸。個別信用社信貸員利用職務便利、違反信貸規定，采取“私營業主+農戶”形式，擅自收集農戶的身份證復印件，利用信用農戶的小額貸款證，讓其他人冒充農戶簽名進行聯保貸款，用以私營業主投資盈利。一旦私營業主投資經營項目虧損，就無法歸還信用社貸款本息，給法院的審理和執行帶來很大的難度。

　　6、信貸員對借款戶生產及經營狀況了解不夠，特別是農村私營業主的流動強，所經營的項目變化多，信貸員對其監控力度差。雖然貸款手續合法，表面形式上符合信用社規定的貸款制度，但很可能其在實際經營中已嚴重虧損而信用社仍未察覺，此時的私營業主一走了之，造成眾多債權人的債權得不到保障。涉及私營業主對外債務的執行，特別是在執行過程中發現私營業主還拖欠大量職工工資款時，法院對依法拍賣被執行財產取得的價款，在支付工人工資后，再由債權人按比例受償，信用社既使是有抵押財產的貸款也可能造成債權的損失。

　　7、債務人轉移資產，逃避債務。債務人轉移財產一般通過以下方式：一是通過不正當交易和虛假交易將企業資產轉移到關聯企業或股東個人名下，造成企業經營困難、資不抵債，通過倒閉或破產，最終達到逃避債務的目的。二是通過低價變賣財產，將資產轉移到與債務人串通好的其他單位或個人手中。三是對大量到期債權不及時主張權利，導致債務人到期債權超過訴訟時效。四是債務人與貸款信用社工作人員內外串通。貸款信用社工作人員一方面不及時發送貸款到期催收通知單，導致訴訟時效結束，使貸款信用社喪失勝訴權；另一方面，貸款信用社在法律文書生效后不在法定期間內申請執行，導致執行時效結束。同時，貸款信用社很難搜集有關債務人的財產線索及提供債務人逃債的證據，法院也很難執行。

　　二、破解之道

　　1、建立貸款農戶申報財產預登記制度和 誠信調查制度。農村土地承包經營和私營業主一般采取是家庭共同承包經營的模式，家庭人員中各自都具有一定的財產，如房產（包括租用集體土地的建房）、有價值生產工具和固定生產資料（農用耕作用具和大棚等）、農村土地、魚塘、山林等承包經營權。這些財產因其無法辦理抵押登記手續而得不到更好的融資方式，信用社對農戶貸款前可以采取由農戶自行申報，協調好村級組織進行預登記制度，一方面，可以充分發揮村級組織對預登記財產的所有權確認和起監督作用，另一方面，欠貸農戶一旦因發生訴訟和執行，可以使執行法院正確掌握欠貸農戶和私營業主的可供執行財產，及時采取執行措施，避免財產所有權權屬的爭議。

    誠信調查對避免貸款風險起很大作用，信貸員在對農戶發放貸款前，可以著手從農戶按時繳納水費、電費、電話費和農村上交款方面進行基本誠信度的調查，從中發現農戶有否不良信用記錄，對收集和掌握到農戶從事經營活動情況、收入情況、還款記錄等信息資料，應建立完整的農戶個人檔案。并依靠村、鎮連掛干部和村級基層組織及貸款農戶鄰近村民反映的情況正確作出誠信判斷。建立農村私營業主的產業發展方向和使用資金流向的定期分析制度，信用社還可以與法院執行機構溝通被執行人名錄，形成一種長效的貸款農戶誠信體制管理機制。從源頭上減少欠貸農戶的訴訟案件。

　　2、建議參照中國人民銀行下發的《封閉貸款管理暫行辦法》和新出臺的《物權法》有關規定協調政府農經部門，根據國家扶持農業特色產品政策向特定農戶或農村私營業主發放具有本地區農產品發展或企業加工用途的專項封閉貸款，采取設立專項扶持資金結算專戶的封閉貸款管理方式，并由政府農經管理部門對農戶種植的農產品、養殖業動禽畜和加工企業農副產品設立動產抵押制度，使信用社貸款依法享有優先受償權，有效防止農戶小額貸款的風險。

　　3、建立法院與金融部門的聯席會議制度。由人民銀行牽頭，各專業銀行、信用社和法院執行局定期在每季度召開一次聯席會議。執行法官要針對審判、執行過程中發現的金融機構信貸管理方面的疏漏，通過司法建議的形式予以反饋，以健全金融機構的信貸制度，防范金融風險。同時，還要建議金融機構加強對信貸員法律知識的培訓，規范信貸員的行為，以降低訴訟中的對立情緒。信用社對欠貸農戶和農村私營業主的名冊進行通報，人民銀行負責做好賬戶的查詢工作和建立開戶“黑名單”在金融系統內部爆光，協調專業銀行利用所掌握的信息資源履行好舉證的義務。在金融機構內部形成一種的聯防機制，使信用差的農戶和農村私營業主無立足之地。

　　4、以案件審理為抓手，減少申請執行率。法院司法工作要緊緊抓住為社會主義新農村建設服務這一要旨，小額貸款糾紛案件必須從審理開始為抓手，提高審判案件承辦法官責任心，不能就案審案，減少案件審理的缺席判決率，注重案件的實效解決，以點帶面做好農戶的宣傳工作。加大案件調解力度，在案件審理中兼顧執行，提高欠貸農戶的自覺履行率，以使此類糾紛得到切實有效的解決，促進農村信貸環境進一步好轉。

　　 充分運用法院速裁審案程序，化解糾紛，減少爭議。小額農戶擔保貸款糾紛案件標的小、雙方爭議不大，速裁審案程序可以快捷、有效采取訴訟保全措施，及時的找到欠貸農戶就地審案和調解。通過現場速裁審理，對賴帳農戶起到威懾作用，促使部分農戶主動還貸；耐心做調解工作，讓農戶分清利弊，努力達成和解；利用巡回速裁審理，提高農戶的出庭率，并積極邀請鎮村干部和群眾旁聽案件，使其了解農村金融政策，強化信用觀念；對一些“釘子戶”、“賴債戶”，邀請鎮村干部一起上門做工作，對拒不執行的嚴格依法處理，維持信貸安全及良好的信貸秩序。

　　5、加大執行力度、創新執行方式，全力破解小額農戶擔保貸款糾紛案件“執行難”。通過建立縣、鎮、村三級執行協作網絡的作用，發揮綜合治理執行難聯動工作機制，通報信息反饋，加強協調、溝通各聯動工作機制部門的聯系，調動村級執行協作員的積極性，動員全社會的力量參與和協助人民法院的執行工作，提高執行效率。對欠貸農戶就地村、社區和打工單位開展公告曝光活動，征求執行線索，也可適當向社會有償征求執行線索懸賞執行。在社會上營造了濃厚的輿論氛圍。針對小額貸款被執行人財產難查實、人難找的特點，在執行立案時公開執行干警的手機號碼和家庭電話。并充分利用執行協助網絡制作通信錄向協作員提供執行干警號碼，在接到信息后快速出擊并有效及時的采取執行措施。對標的雖小、人難找、財產尋的案件可以起到了四兩撥千斤的功效。查實有履行能力但拒不履行的被執行人，選擇典型案件加大執行力度，在法律規定范圍內用足、用好，堅決采取強制措施。讓不履行債務的被執行人因拒不履行、不講誠信而付出更大的經濟代價，更高的拒執成本。

　　6、推行交叉執行制度和建議設立強制取證據制度。交叉執行制度是指申請人在受理執行案件的人民法院在合理的期限內不能滿足申請人的請求，申請人民法院將執行案件移送上一級人民法院，由上一級人民法院將執行案件指定給其他人民法院執行的一種法律制度。交叉執行制度有利于排除地方行政干預，減少執行法院壓力，加大執行力度，有利于農村信用社依法清收不良貸款。

　　強制取證是指偵查機關根據申請人的請求，以強制手段對有關當事人的財產進行調查取證，作為人民法院進行財產保全和強制執行的證據。根據我國現行有關法律的規定，民事訴訟實行誰主張誰舉證的原則，執行程序也不例外，被執行人財產線索主要依靠申請人自行提供，人民法院不能采用偵查手段調查搜集證據，因此，申請人由于無法取得被執行財產證據，而法院依職權主動調查又未發現。即使被執行人有財產可供執行，但由于被執行人轉移、隱匿財產，申請人和人民法院無法搜集到相應的財產證據，對被執行人無法強制執行。為了解決申請人和人民法院搜集財產證據難的現狀，建議立法機關設立強制取證制度。這對加大人民法院執行力度，維護當事人的合法權益都具有十分重要的現實意義。