當前,農民工權益得不到有效保護的原因是多方面的，既有制度根源，也有立法、執法、司法方面原因，還有農民工自身原因。筆者現嘗試進行分析并提出對策建議。

一、存在問題的原因分析

（一）制度原因??傳統戶籍制度的弊端

傳統城鄉分割的二元結構是農民工權益得不到保障的體制根源。傳統戶籍固定制度是形成城鄉二元結構的基礎，它阻礙了農村剩余勞動力的合理流動。在長期實行的城鄉二元結構體制下，公民戶籍被劃分為農民和城市居民兩種。這使“農民”成為一種身份，而不是一種職業。現行戶籍制度的實質就是：通過對農民工身份的限制，防止農民工對城鎮就業進行沖擊。不可否認，城市下崗失業需要及時解決，但農村剩余勞動力的大量存在的事實同樣不可忽視。農民工在城市身份上的模糊性使他們在城市就業體系中成為另類，使他們相當程度上集中于缺乏權益保護的邊緣職業和低層職業，而影響到其享受城市公共資源如社會保障、醫療衛生、自身培訓和子女受教育等一系列的權利，為尷尬的城市“客居”弱勢群體。長期以來體制上的隔離也反過來造成“農民工”這一稱呼成為低人一等的標志。因此，我們認為，農民工權益之所以受到普遍侵害，其根本原因在于“城鄉二元”的制度性歧視。

（二）立法原因??法律法規的缺陷

1、缺乏專門維護農民工權益的法律。農民工作為特殊的社會群體，在社會經濟生活中的作用和地位越來越重要。但是，我國目前還沒有專門保護農民工權益的法律，在保護農民工這一特殊群體的權益上存在盲區，保護農民工權益缺乏直接的法律依據。

2、勞動立法不完善，配套的法律、法規不健全。我國正處在向法治社會邁進的階段，許多法律法規還不夠健全，現行的法律、法規如《勞動法》、《工資支付暫行規定》和《工傷保險條例》等雖然都有農民工權益保障的相關規定，但是以上規定比較寬泛，對于勞動者的保護已顯得力不從心，對農民工權益保護更是如此。由于立法資源的稀缺與現實需求的擴張形成的矛盾、應然平等保護與實然非對等待遇的矛盾，程序形式化與農民工勞動關系復雜化的矛盾等的出現，使得法律保障本身就出現了悖論，原來存在的法律處在尷尬的境地。

3、我國目前的勞動立法中，與《勞動法》配套的社會保障等法律法規未正式出臺，一些法律的實施細則或辦法沒有及時制定，使得現有法律難以操作和準確適用，導致農民工維權缺乏明確法律依據。

4、法律有關用人單位法律責任的規定存在漏洞。按照《勞動合同法》的規定，建立勞動關系，應當訂立書面的勞動合同。但是，該法對不訂勞動合同的法律責任只規定了經濟責任而無行政等責任，處罰過輕，不利于對勞動者特別是農民工權益的保護；《勞動法》對用人單位拖欠勞動者工資的行為處罰存在著“有規定，沒標準”的實際操作性不強的漏洞，而《勞動合同法》的相關規定也不甚明確。

（三）執法原因??勞動監察部門執法不力和工會保護職責缺位

執法方面存在的問題主要有勞動監察部門的執法不力和《工會法》的實施欠缺等方面。首先，各地勞動監察部門人員配置嚴重不足，使執法監察無法落實到位；經費不足、調查手段落后，導致勞動行政執法監察力度不夠。勞動監察部門執法能力不足已成為企業經營者不簽訂勞動合同、不繳納社會保險金、不賠付工傷和職業病等侵犯進城務工人員合法權益的重要原因。其次，工會對農民工權益保護缺位。《工會法》規定“工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織，在維護全國人民整體利益的同時，維護職工的合法權益”。工會作為合法組織，應當維護“工人階級”整體的合法權益。農民工進城務工，當然屬于“工人階級”的范圍，但由于制度的缺陷，農民工的身份仍然屬于農業人口，又屬于“農民階級”。因此，實踐中各單位工會很少考慮到農民工權益的保護。

（四）司法原因??勞動者權利救濟程序和法律援助的不足

首先，由于勞動爭議實行“先仲裁,后訴訟”的解決方式，造成尋求公力救濟的金錢成本和時間成本過高，而救濟效率卻很低，使農民工的合法權益得不到及時保障；其次，《民事訴訟法》實行“誰主張,誰舉證”的原則，由于大多數農民工法律知識貧乏，舉證能力有限，加上一些其他人為的社會阻力，造成農民工無法舉證或無力舉證的情況屢屢出現，也不利于農民工權益的保護；再次，由于現行法律援助制度不健全，使得處于弱勢地位的農民工很難獲得法律援助，農民工維權出現制度性障礙。

（五）自身原因??農民工法律意識和維權能力欠缺

農民工法律意識薄弱，缺乏維權意識和能力，是農民工權益受損的內在原因。由于勞動崗位競爭激烈，農民工因確立勞動關系心切，對如何維護自己的合法權益事先考慮很少，甚至毫無考慮，所以很容易陷入那些善于坑騙的用工方所設置的陷阱。農民工在自己合法權益受侵犯時，不懂得通過合法手段保護自己；有的農民工雖有維權意識，但考慮身處弱勢，不敢維護自身權益；有些農民工由于法律知識缺乏和法制觀念淡薄，在維權中因證據不足求助無門，往往鋌而走險，用非法手段維權，極易造成社會危害。

二、完善保護農民工權益的法律措施

（一）立法方面

1、制定專門的《農民工權益保護法》。農民工屬于弱勢群體，由于法規本身存在的盲區或缺位，現實中農民工權益經常受到侵害，這種現象必須盡快改變。鑒于農民工群體的特殊性，及其在維權問題上的復雜性，只有出臺《農民工權益保障法》，才能從根本上為農民工提供法律制度上的保護和保障。為保護某一特殊群體的合法權益而專門立法是有現實依據的，并有許多成功先例，如《婦女權益保護法》、《未成年人權益保護法》、《老年人權益保護法》等等，這些法規的頒布，都為保護一定的特殊社會群體的合法權益起到了決定性作用。參照以上法律，出臺《農民工權益保障法》，可以明確農民工權益保障機構的職責，明確農民工的權利和義務，明確侵犯農民工權益所應承擔的法律責任，無疑可以在更大程度上為農民工撐起一片法律保護的天空。

2、修改和完善《勞動法》。我國《勞動法》對農民工的權益保護沒有專門的規定，為了保護農民工權益的需要，我們應該對《勞動法》進行必要的修改和完善。擴大勞動法調整范圍，為農民工維權提供法律依據，規定農民工勞動爭議案件一律適用勞動法。在內容上，勞動法應規定農民工平等的勞動地位，規定不得歧視農民工的用人原則；規定用人單位在招用農民工時的特定義務；規定用工單位必須在雇用農民工時與農民工簽訂規范的勞動用工合同;明確最低工資標準；農民工參加勞動保險；建立適當的訴訟仲裁費用減免制度等等。此外，應當對農民工適用探親假、法定節假日、休息制度，以及其他《勞動法》相關規定，使農民工在權利享有上得到公平待遇。

3、制定《勞動法》及其配套法律、法規的實施細則或辦法。國家近年來制定了許多勞動方面的法律，如2008年開始實施的《就業促進法》、《勞動合同法》和《勞動爭議調解仲裁法》等。但是，這些法律在實施時需要制定具體的實施細則或辦法，將法律規定具體化，便于其貫徹執行。在制定具體的實施細則時，應確立對農民工合法權益保護的原則，重視和突出對農民工合法權益的保護，規定對農民工權益保護的制度和具體措施。

4、完善《勞動保障監察條例》。國務院2004年實施的《勞動保障監察條例》需要予以完善，使其規定更具體、系統和全面，并應專條體現對農民工權益的保護。須完善的方面包括：明確并擴大監督檢查的主體，公安、工商、監察、財政、審計、衛生、建設等行政部門和用人單位的主管部門應在各自職責范圍內對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督；確定監督檢查的內容：勞動行政部門對勞動用工合同簽訂情況、職業介紹、勞務中介規范性、工作時間和休息休假、最低工資、勞動培訓、勞動安全以及其它關系農民工切身利益事項的檢查；明確勞動監督檢查方式:采取年度審查、抽查、案件專查等方式；規范監督檢查程序：登記立案、調查取證、聽取申辯、作出處罰決定、送達處罰決定書；強化法律責任：以民事、行政、刑事處罰手段并舉，對于責任的規定，必須明確、具體化，不能以“應受處罰”等形式出現。

5、制定與農民工權益保障相關的其他法律法規。單靠《勞動法》還不足以保護農民工的合法權益，還需要完善與農民工其他權益相關的社會保障法律制度、工會制度、戶籍法律制度等，才能使農民工合法權益得到全方位的法律保護。在這方面，要制定專門的《社會保障法》，盡快建立全面的農村社會保障體系，明確進城農民工納入城鎮職工養老保險、失業保險、工傷保險、醫療保險等社會保險的范疇，實現農村社會保險和城鎮社會保險的對接；應完善我國《工會法》，明確農民工的工會地位，明確規定建立農民工會組織，切實保障農民工會權利，加強農民工會與用人單位的抗衡力量，以制約用人單位強勢地位濫用；此外，制定《戶籍管理法》。由于現行的戶籍制度阻礙了城鄉人口的自由流動，所以，應當制定《戶籍管理法》，改革戶籍制度，建立城鄉統一的戶籍管理制度，讓農村剩余勞動力自由流動，以保障農民工與城鎮居民的平等權利。

（二）執法方面

勞動執法的關鍵在于勞動監察制度的完善，如前所述，在完善《勞動保障監察條例》的前提下，各級政府部門和勞動執法單位應高度重視勞動法律的貫徹，加大對農民工勞動者權益的保護。應從農民工勞動合同管理,工資拖欠等幾個方面開展工作：

1、對用工單位不與其簽訂勞動合同，隨意辭退農民工、克扣和無故拖欠工資、隨意延長工作時間以及侵害農民工人身權等方面的違法行為，要采取有效措施，嚴肅查處。

2、勞動保障部門應依法履行監察職責，綜合運用法律和行政手段，依法糾正和處理克扣和無故拖欠農民工工資及拖欠工資后逃匿的行為。

3、加大勞動保障監察機構在處理農民工問題上的工作力度，健全舉報制度，認真做好群眾舉報案件的受理和查處工作。對嚴重違法的用人單位和直接責任人要依法處理，切實維護和保障農民工的權益。

4、由于勞動監察部門執法能力不足，所以，政府應在人員配置、調查經費上給予政策傾斜，以提高勞動監察能力，保障勞動監察的順利進行，從而及時、有效地維護農民工的合法權益。

（三）司法方面

1、設立農民工權益保障庭。農民工是社會的勞動者，對國家和社會做出了很大的貢獻。但是，農民工的權益卻很難得到保護。為此，筆者認為，國家有必要、也有可能在人民法院內部設立農民工權益保障庭，專門受理和審判農民工權益糾紛案件；培訓熟悉農民工權益保障方面法律的專門法官，以切實保護農民工權益。

2、擴大農民工維權救濟途徑。《勞動法》規定勞動爭議采取“先裁后審”的體制不利于農民工權益的及時保護，因此，從保護弱勢群體原則出發，對于農民工維權取消先裁程序，可以直接向人民法院起訴；并適當縮減訴訟受理、審結期限，從而及時維護民工合法權益。    

3、確立農民工維權法律援助制度。對絕大多數農民工來說，法律維權的門檻太高，他們缺乏相應的法律知識和足夠的金錢。法律援助是國家為社會弱勢群體提供免費、減費的一項司法救濟制度，對農民工勞動爭議案件適用法律援助制度，能夠有效地維護農民工的合法權益。各地司法行政部門應當建立長效的農民工維權法律援助制度，建立專門的機構和隊伍，為農民工提供高效的法律服務。

4、完善勞動證據制度。法律要求用人單位與農民工之間必須訂立書面的勞動合同，但實踐中遵守該規定的很少，從而導致農民工提供證據的困難。為了保護農民工合法權益，應該改革并完善現有的勞動證據制度。在弱者成為涉訴主體的司法調查中，可以實行有條件的舉證責任倒置制度；賦予法院對農民工勞動爭議案件的證據獨自收集權；同時確定公安部門一定條件下的配合義務，從而避免因農民工力量孱弱而無法提供證據導致不公正的敗訴。

（四）增強農民工自身的法律意識

農民工法律意識的培養，是保證其走出法律維權困境的內在動力。不僅是在城市中需要被迅速的“法律化”，把農民工納入到法制現代化的版圖，同時也要在“本土”的法律意識化，只有這樣當農民從農村進入到城市時，他們是具有法律意識的自覺性的，一旦法律成為農民利益的象征和保護神，它不待國家通過強制的力量去普及，也會成為農民努力學習、自覺應用、嚴格遵守、虔誠信仰的對象。沒有農民工對法律的堅定信仰和法律意識的覺醒，解決農民工法律維權的困境在很大程度上只能是紙上談兵。

注釋：

①李翠英.農民工保障問題探析[J].云南財經學院學報(社會科學報),2005,(3）.第83頁.

②[5]楊福忠.試論農民工權益保障面臨的法律問題和對策[J].中國工運學院學報,2004,(4).第34頁.

③[6]李強,唐壯.城市農民工與城市中的非正規就業[C].社會學研究,2002,(6).第16頁.

④黃軍鋒.芻議農民工權益法律保障體系的完善[J]. 理論導刊, 2008,(8).第69頁.

⑤[8]郭月菊．論和諧社會背景下農民工權益的法律保護[J]. 工會論壇（山東省工會管理干部學院學報）,2007,(4).第21頁.