對行政聽證制度適用范圍的思考
作者:閻萍 發(fā)布時間:2009-07-07 瀏覽次數:1243
摘要:聽證是行政機關在作出決定以前,聽取當事人或者利害關系人陳述和意見的程序。聽證制度作為一項重要的程序制度,已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度。我國1996年制定的行政處罰法中首次規(guī)定了聽證制度,這在我國行政法程序上具有里程碑的意義。隨后的價格法以及立法法中都相繼規(guī)定了聽證制度,但從我國現(xiàn)有法律的規(guī)定來看,聽證制度的內容過于簡單,本文著重在適用范圍方面進行一定的探討。
關鍵詞:行政聽證 適用范圍 行為標準 利益標準
行政聽證制度在《行政處罰法》中第一次出現(xiàn),該制度發(fā)展至今,已有20多個年頭。隨著行政程序價值在依法行政過程的凸顯,該制度作為行政程序的核心制度仍將發(fā)揮著舉足輕重的作用。本文通過分析行政聽證制度在適用范圍方面存在的不足,進而對行政聽證適用范圍標準以及排除事項做出粗淺探討。
一、行政聽證在若干領域里的適用范圍分析
1. 在行政處罰領域中的適用。1996年審議通過的《行政處罰法》中首次確立了聽證制度,這是現(xiàn)代意義上的聽證制度第一次在我國出現(xiàn),在我國行政程序法發(fā)展史上具有里程碑意義。《行政處罰法》明確規(guī)定,行政機關在作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數額的罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人,當事人要求聽證的,行政機關應當舉行聽證。聽證程序在行政處罰中適用,促使行政案件公開、公正地處理,有利于保護相對人的合法權益。
2.在政府定價中的適用。1998年實施的《中華人民共和國價格法》又使聽證制度的適用從具體行政行為向抽象行政行為方面邁進了一步。價格法規(guī)定,制定關系群眾切身利益的公共事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,由政府價格指導部門主持,征求消費者、經營者和有關方面的意見,論證其必要性、可行性。
3.在行政許可領域中的適用。2004年實施的《行政許可法》引入了聽證制度。該法規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項,或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大許可事項,行政機關應當向社會公告,并舉行聽證”。隨著社會經濟和行政法治的發(fā)展,我國對行政許可聽證給予了肯定,在行政法治化、民主化上又邁進了一步。
4.在行政立法中的適用。2000年實施的《中華人民共和國立法法》中規(guī)定了行政立法聽證,規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見,聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。國務院公布的《行政法規(guī)制定程序條例》亦明確規(guī)定行政法規(guī)審稿直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益的,國務院法制機關可以舉行聽證會,聽取有關機關、組織和公民的意見。事前的聽證程序在一定程度上彌補了抽象行政行為缺乏行政救濟和司法救濟的不足。
5.在其他領域的適用。除了以上主要領域適用行政聽證程序外,一些部門規(guī)章還就行政復議過程中的聽證程序作了規(guī)定,如城市規(guī)劃、城市房屋拆遷行政裁決中的聽證程序,海關行政復議聽證程序,國土資源部發(fā)布的國土資源聽證規(guī)定。
二、行政聽證制度的適用范圍存在的不足
雖然行政聽證適用范圍上呈擴大趨勢,但是相比較而言,仍有明顯的不足之處。 主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
1.沒有明確統(tǒng)一的標準。我國對于行政聽證的規(guī)定散見于相關法律法規(guī)中,比較零散,沒有統(tǒng)一明確規(guī)定。沒有明確統(tǒng)一標準勢必影響到行政程序的權威性,而且不便于具體操作,可能使行政機關對行政聽證的適用流于形式。隨著實踐發(fā)展的需要,更多的行政管理領域要求適用聽證程序,但由于缺乏關于適用范圍的明確統(tǒng)一的標準,有些行政行為是否該適用行政聽證程序一時難以下結論。而且我國行政聽證程序往往是在實踐的迫切要求下才得以適用的,談不上對其適用范圍有科學合理的規(guī)定。
2.在行政處罰領域中適用范圍狹窄。行政處罰法僅規(guī)定“責令停產停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數額的罰款等”這三類行政處罰適用聽證程序,而把限制人身自由這一最嚴厲的行政處罰排除在聽證范圍之外。人身自由利益價值高于從事特許行業(yè)進行勞動的利益和財產利益,位階更高的利益卻得不到聽證這一公正程序的保障,這顯然既不合理也不公正。
3.在其他行政管理領域中的適用范圍狹窄。在行政處罰法中確立聽證制度后不久就有學者預測了行政聽證適用范圍的發(fā)展趨勢:從現(xiàn)定的三種行政處罰種類向其他行政處罰種類拓寬;從行政處罰向其他具體行政行為拓寬;從具體行政行為向抽象行政行為拓寬。而近年來我國行政領域內的立法也恰恰體現(xiàn)了這一趨勢。在行政管理領域對行政相對人合法權益可能造成影響的不僅僅限于行政處罰,行政許可、行政指導、行政收費和行政強制措施等其他具體行政行為同樣會對當事人的合法權益造成損害,故從全面保護當事人的合法權益出發(fā),行政聽證適用范圍的擴大不僅是行政民主化的要求,也是符合世界行政發(fā)展潮流。
三、從比較法的角度看界定行政聽證范圍的標準
聽證程序作為正當法律程序的核心,就其作用而言應適用于所有行政機關的行政行為,但考慮到采用聽證的成本消耗,公共利益和個人利益的平衡,行政過程中效率與公正的平衡,所有行政行為都適用聽證程序是不現(xiàn)實的,所以要有科學的標準來界定行政聽證的適用范圍。借鑒國外相關經驗,界定行政聽證范圍一般涉及兩類標準,即行為標準和利益標準。
(一)行為標準
根據行政行為的性質和種類規(guī)定適用聽證程序的范圍,這樣的標準就是行為標準。
大陸法系國家大多在其制定的行政程序法中采用行為標準來規(guī)定聽證范圍。從行政行為的范圍看,聽證在美國、韓國、葡萄牙、澳門地區(qū)和臺灣地區(qū)等既適用于具體行政行為也適用于抽象行政行為。德國適用于行政行為,即相當于對具體案件進行裁決的行為。根據聯(lián)邦德國行政程序法的規(guī)定,涉及當事人權利的行政行為公布前,應當給予當事人陳述影響裁決的重要事實的機會。因此,當事人原則上在一切具體行政案件中享有聽證的權利,但該法也規(guī)定了例外情形。在美國法律上,聽證包括在憲法的正當法律程序中。根據具體案件的性質,聽證的形式可以從正式的聽證到非正式的會談,以及合于兩者之間的各種形式。正當法律程序是一個靈活適用的程序,只要求某種形式的聽證,不要求固定形式的聽證。美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了行政機關制定行政法規(guī)的聽證范圍,適用正式聽證程序的法規(guī)由法律明確規(guī)定,其他法規(guī)不適用正式聽證程序而適用非正式聽證程序。同時規(guī)定了行政機關裁決具體事項的聽證范圍。有些國家的法律規(guī)定聽證程序限于對當事人不利的行政行為中,如日本《行政程序法》規(guī)定正式聽證程序僅限于撤消許認可、直接剝奪相對人資格或地位、對董監(jiān)事等做出解職這三種不利處分。
我國適用聽證的事項,基本可以將其歸為兩大類:第一類,決定類:聽證會的結果影響特定人的權利義務,包括行政處罰、行政許可、城市房屋拆遷許可等;第二類,決策類:聽證會的結果影響不特定人的權利義務,包括行政立法、政府價格決策、城市規(guī)劃等。兩者的性質和對聽證的需要是不一樣的,適用的規(guī)則也應當有所不同。
決策類相當于抽象行政行為。抽象行政行為由其性質和特點決定了一旦其不公正合理,以后將產生普遍而長遠的危害,即使將來能通過事后的法律程序得到救濟也會造成一定的損失。因此,需要通過事前的聽證程序來彌補這種不足。美國聯(lián)邦行政程序法中對行政機關制定行政法規(guī)的聽證范圍作了規(guī)定,把抽象行政行為納入了聽證的范圍,這一點值得借鑒。我國著名學者
(二)利益標準
根據行政相對人在行政程序中的不同利益確定聽證程序的適用范圍,這樣的標準是利益標準。
從世界范圍來看,適用聽證程序保護的權利范圍在不斷擴大。以美國為例,根據正當法律程序的要求剝奪公民自由、財產權必須舉行聽證,法院后來又通過判例將正式聽證的適用范圍擴大到所謂的特權領域。基于合法期待,如果某人已經擁有某項許可證,當他申請更換許可證時就享有繼續(xù)擁有該許可證的合理期待,如果行政機關拒絕其更換申請,就應該履行聽證的義務。或許是基于這樣的理論或是行政管理領域的迫切需求或兩者兼有之,我國2004年實施的《行政許可法》就規(guī)定了聽證程序。
在我國,公民的基本權利由憲法規(guī)定并由其它法律予以具體化而受保護,公民直接受到行政權影響的權利主要有:(1)人身自由權,行政處罰法中的行政拘留就是對公民該權利的限制;(2)財產權,公民的財產是公民生存的物質基礎,而在行政管理領域公民、組織的財產權受行政權的影響最大且范圍最廣。財產權包括通常意義上的財產所有權,還包括國有企業(yè)的經營自主權、企業(yè)經營執(zhí)照的申請權、特種行業(yè)的經營許可權、知識產權等;(3)社會經濟權利,這些權利包括就業(yè)權、勞動權、休息權、獲得社會救濟保障、社會補助的權利。(4)社會文化權利,包括受教育權、升學權、從事科學文化藝術創(chuàng)作及其它文化活動的權利,這些權利都是人類文明發(fā)展所必不可少的。有權利必有救濟,故對行政行為可能侵犯的權利有必要進行事前的聽證,以保護相對人的合法權益。
四、完善行政聽證制度適用范圍的幾點思考
對行政聽證適用范圍的標準作出界定并對排除事項作出規(guī)定是我國今后立法過程不可忽視的一個重要環(huán)節(jié)。而目前根據我國有關法律的規(guī)定,聽證的適用范圍非常狹窄。行政處罰法規(guī)定“責令停產停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數額罰款等”適用聽證程序。實踐中,一般認為應當聽證的行政處罰僅限于這三類。但從我國現(xiàn)有法律的規(guī)定來看,聽證制度的內容過于簡單,結合本文上面所述觀點,筆者建議作如下修改:
第一,適用聽證的具體行政行為也不應當局限于行政處罰領域,凡是行政機關作出的對公民、法人或者其他組織有重大影響的行政行為,比如行政許可、行政收費等,都應當納入聽證的范圍。
第二,將較為嚴厲的行政處罰都納入聽證范圍。因為,行政處罰法的意圖在于通過聽證規(guī)范嚴厲的行政處罰行為,但是由于立法條文的局限性,又不可能將所有嚴厲的行政處罰都一一列舉,所以采用了“等”字來概括。因此,在具體操作中,將嚴厲的行政處罰都納入聽證范圍是符合立法原意的。
第三,抽象行政行為也應當經過聽證。立法法規(guī)定,國務院制定行政法規(guī),省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府制定政府規(guī)章是否要進行聽證,由行政機關決定。一般的抽象行政行為是否要聽證,法律也沒有明確的標準,行政機關的隨意性比較大。但是,抽象行政行為作出以后,可以反復使用,對社會公眾的影響更大,因此,通過聽證來規(guī)范抽象行政行為,可以從源頭上規(guī)范行政行為,也可以取得更高的效率。
此外,確立行政聽證適用范圍時也應遵循個人利益和公共利益均衡原則和成本不大于收益原則。任何制度程序的設置都要盡可能作周全的考慮,在確立行政聽證適用范圍的標準時,也該對聽證的免除事項作規(guī)定。我國在規(guī)定行政聽證免除事項時,應考慮以下因素:
第一、決定對個人利益的影響程度;
第二、個人利益與公共利益的平衡;
第三、公正與效率的協(xié)調以及給財政和行政帶來的負擔。
借鑒各國的規(guī)定,免除聽證的事項應包括:
(1)對當事人有利的決定以及對當事人權利影響輕微,無聽證的必要;(2)涉及國家安全的決定;(3)緊急情況;(4)可以通過計算、實驗等方式解決事實爭議的;(5)根據行政決定依法作出的行政執(zhí)行行為;(6)涉及人數眾多或作出大量相同種類行政行為的。
參考文獻:
【1】楊惠基.聽證程序概論[M].上海:上海大學出版社,1998:83.
【2】黃建水.論行政許可聽證制度的法理基礎和憲法依據[J].行政與法,2005(1).
【3】聽證:民主參與和科學決策的途徑--《決策探索》2004年11期
【4】楊海坤,劉洋林. 關于行政聽證制度的討論. [J]. 蘇州大學法學院!江蘇蘇州215021,蘇州大學法學院!江蘇蘇州215021. 2000. 02.
【5】汪全勝. 試論立法聽證制度產生的法理基礎及其法律功能. [J]. 北京大學法學院!北京100871. 2001. 02.
【6】楊海坤. 關于行政聽證制度若干問題的研討. [J]. 蘇州大學法學院. 1998. 01.
【7】汪全勝. 美國的行政立法聽證制度探討. [J]. 北京大學法學院!北京,100871. 2001. 03.
【8】張小芳;. 論聽證制度在高校學生管理中的介入. [J]. 寧波大學學生處,. 2006. 06.
【9】丁英;夏宏強;. 行政聽證適用范圍探析. [J]. 蘇州大學法學院,蘇州大學法學院江蘇?蘇州215006,江蘇?蘇州215006. 2007. 02.
【10】魏繼華;. 立法軌跡視域下完善我國聽證制度的思考. [J]. 河南省政法管理干部學院行政法學系河南鄭州450002. 2008. 03.
【11】馮望;. 行政聽證適用范圍探析. [J]. 中國政法大學法學院北京100088. 2007. 10.