為深入貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)土地改革提出的新要求，掌握農(nóng)民土地權(quán)益現(xiàn)狀，了解現(xiàn)階段農(nóng)民土地權(quán)益存在的突出問(wèn)題，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展的“新常態(tài)”，今年上半年，盱眙法院組織專題調(diào)研組對(duì)盱眙縣農(nóng)民土地權(quán)益情況進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)研，通過(guò)實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查、入農(nóng)戶調(diào)查訪談、聽(tīng)取情況介紹、查閱案件卷宗、召開(kāi)座談會(huì)等形式，分3個(gè)小組對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、司法所、農(nóng)經(jīng)站、村委會(huì)、村民小組、農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植養(yǎng)殖大戶以及農(nóng)戶代表等進(jìn)行了調(diào)查，在盱眙縣國(guó)土資源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等部門(mén)的大力支持下，調(diào)研活動(dòng)取得了預(yù)期效果。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

　　一、農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)涵和外延

　　土地是農(nóng)民賴以生存的最重要的資源，農(nóng)民的土地權(quán)益是農(nóng)村穩(wěn)定的根源。盱眙縣地處丘陵山區(qū)，轄區(qū)有19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、256個(gè)村居、2739個(gè)村民小組。全縣總面積374.59萬(wàn)畝，其中農(nóng)業(yè)用地159.52萬(wàn)畝，占總面積的42.59%。全縣總?cè)丝?6萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口41.95萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.2%。保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益是盱眙縣不可回避的重大課題，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括：

　　（一）農(nóng)民集體土地所有權(quán)

　　我國(guó)《憲法》規(guī)定土地屬于國(guó)家和集體所有，除此之外的任何國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、個(gè)人都無(wú)權(quán)享有土地所有權(quán)。現(xiàn)行《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”所以，農(nóng)民集體對(duì)于農(nóng)村土地享有的第一項(xiàng)權(quán)利，也是最重要、最基礎(chǔ)的一項(xiàng)權(quán)利，就是所有權(quán)。

　　（二）用益物權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利

　　在農(nóng)民集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民依法享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)這三大權(quán)利。在我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有徹底消除前，用益物權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利與農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)捆綁在一起，密不可分。生存權(quán)，即農(nóng)民依靠土地進(jìn)行生產(chǎn)和生活的權(quán)利,在農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善的情況下，土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是維持農(nóng)民生存的根本，農(nóng)民以土地為勞動(dòng)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)價(jià)值，維持基本生活需要。發(fā)展權(quán)，即將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利,農(nóng)民作為集體土地所有者和土地承包經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)享有這種權(quán)利，在土地被開(kāi)發(fā)，土地的收益成倍增長(zhǎng)的過(guò)程中，土地的發(fā)展權(quán)得到體現(xiàn)。

　　（三）與土地有關(guān)的其他相關(guān)權(quán)利

　　農(nóng)民的許多權(quán)利都直接或間接地來(lái)源于土地，如獲得政府支持或者是優(yōu)惠待遇的權(quán)利、社會(huì)保障的權(quán)利、村民自治權(quán)以及文化教育方面的權(quán)利等。

　　二、盱眙縣農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)狀

　　（一）全縣農(nóng)民土地權(quán)益糾紛現(xiàn)狀

　　盱眙縣矛盾調(diào)處中心數(shù)據(jù)顯示，近三年盱眙縣涉土地糾紛事件主要集中于房屋及宅基地糾紛、土地承包糾紛和征地糾紛三類。從2012年至2014年，每類涉土地糾紛事件都在逐年下降，糾紛總數(shù)從557件降至289件，降幅比例達(dá)48%。

　　司法局矛調(diào)中心統(tǒng)計(jì)涉土地糾紛事件

　　2012年 2013年 2014年

　　房屋及宅基地糾紛 165 127 106

　　土地承包糾紛 321 307 149

　　征地拆遷糾紛 71 71 34

　　總計(jì) 557 505 289

　　同時(shí)，隨著我縣新城區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，土地作為基本生產(chǎn)要素的作用和價(jià)值更加得到體現(xiàn)，作為對(duì)這種現(xiàn)狀的反映，大量在集體土地上進(jìn)行違法建設(shè)的案件也不斷增加。2014年縣國(guó)土局查處了79起非法占地案件，建筑面積218772平方米，其中用于建廠房的面積為 95634平方米，占比44%；涉及村委會(huì)非法占地案件為32件，占比41%。由此可見(jiàn)，招商引資和村委會(huì)是非法占地中的兩大主導(dǎo)力量。

　　（二）盱眙法院土地權(quán)益類案件情況分析

　　在統(tǒng)計(jì)盱眙法院2010年至2014年審理的土地權(quán)益類案件后，調(diào)研小組對(duì)這5年的案件采取了兩種劃分標(biāo)準(zhǔn)：

　　1、以土地權(quán)益的類型為劃分標(biāo)準(zhǔn)

　　2010-2014年土地糾紛案件統(tǒng)計(jì)表1

　　2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛 37 80 63 42 44

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)糾紛 22 11 2 4 17

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)糾紛 0 0 2 2 1

　　土地承包轉(zhuǎn)讓/轉(zhuǎn)包合同糾紛 0 0 3 2 5

　　土地租賃合同糾紛 0 1 2 8 4

　　宅基地使用權(quán) 宅基地使用權(quán)糾紛 3 2 8 2 1

　　地役權(quán) 地役權(quán)糾紛 0 0 0 1 0

　　以上圖表反映了“兩不變”和“兩變”。“兩不變”，一是近5年，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)三大類土地權(quán)益糾紛案件中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件一直占據(jù)主體地位；二是近5年，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛案件一直占據(jù)主體地位。“兩變”，一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛案件呈下降趨勢(shì)；二是近5年，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛案件以外的案件的比重不斷提高。由此可見(jiàn)，近5年盱眙法院受理的土地權(quán)益類案件，在以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛案件為主的同時(shí)，案件類型越來(lái)越多樣化。

　　2、以案件所屬法律關(guān)系為劃分標(biāo)準(zhǔn)

　　2010-2014年土地糾紛案件統(tǒng)計(jì)表2

　　2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

　　民事  57 83 68 53 64

　　行政 土地行政管理 0 11 52 6 4

　　刑事 非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán) 0 0 1 0 0

　　執(zhí)行  5 13 12 9 8

　　近5年盱眙法院受理的土地權(quán)益類案件，在審判方面，以民事案件為主，行政案件其次，刑事案件最少。行政案件主要是非法占地和違法用地導(dǎo)致的行政訴訟案件，刑事案件在5年中僅受理1件，內(nèi)容為非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。在執(zhí)行方面，除2011年1件宅基地糾紛案件和2013年1件地役權(quán)糾紛案件，其余均為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件。

　　三、農(nóng)民土地權(quán)益存在的突出問(wèn)題

　　農(nóng)民和農(nóng)民，即平等主體之間土地權(quán)益問(wèn)題，法院容易解決；農(nóng)民和政府，即不平等主體之間土地權(quán)益問(wèn)題，法院目前存在不敢碰、不敢立、不敢審、難執(zhí)行等問(wèn)題。保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的本質(zhì)問(wèn)題，是司法權(quán)和行政權(quán)平衡的問(wèn)題，調(diào)研小組以此為中心，從司法角度考察了當(dāng)前農(nóng)民集體土地所有權(quán)、使用權(quán)保護(hù)的不足。

　　（一）侵犯農(nóng)民集體土地所有權(quán)

　　一是“主體虛位”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是農(nóng)民集體，在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民集體往往被等同于本村村委會(huì)和村民小組的委員們，而不能具體到農(nóng)民個(gè)人。

　　二是“產(chǎn)權(quán)虛置”。農(nóng)民土地權(quán)益以所有權(quán)為核心，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等在內(nèi)的一系列土地權(quán)益。但是實(shí)踐中的農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能單一，幾乎完全被土地使用權(quán)代替，農(nóng)民既無(wú)權(quán)自主決定買(mǎi)賣、抵押土地，也無(wú)權(quán)改變土地的用途。

　　三是“權(quán)能殘缺”。處分權(quán)是農(nóng)民集體土地所有權(quán)中最為重要的一項(xiàng)權(quán)利，然而現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民土地的處分一般由政府和集體組織以代言人的形式完成，即使和農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，也多以征求意見(jiàn)的方式，農(nóng)民表達(dá)意愿的渠道通常被堵塞，知情權(quán)和參與權(quán)難以得到保障。同時(shí)由于利益驅(qū)動(dòng)，近年來(lái)村委會(huì)以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為由，不經(jīng)過(guò)村民小組討論決定，將實(shí)際由村集體使用、沒(méi)有發(fā)包農(nóng)戶使用的山林、湖泊、灘涂等，對(duì)外發(fā)包，取得的收益沒(méi)有分給農(nóng)戶或分配較少，損害了農(nóng)民集體土地收益權(quán)。

　　（二）侵犯宅基地使用權(quán)

　　近幾年，盱眙縣進(jìn)行自然村撤并、村莊整理、集中居住，將整理出的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。目前，法律上對(duì)農(nóng)民是否對(duì)農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有收益權(quán)還沒(méi)有明確的規(guī)定，物權(quán)法雖然將農(nóng)民宅基地使用權(quán)劃定為用益物權(quán)，但又只規(guī)定農(nóng)民有占有、使用的權(quán)利，唯獨(dú)沒(méi)有明確收益權(quán)。在政策上，十八屆三中全會(huì)《決定》賦予了農(nóng)民農(nóng)村宅基地自由交易轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，指出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革和完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”但是還沒(méi)有具體的、可操作性的規(guī)定出臺(tái)。

　　（二）侵犯土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

　　在盱眙法院近5年受理的土地糾紛案件中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件一直占據(jù)主體地位，其中在非法占地和違法用地問(wèn)題上，法院存在“三不敢”現(xiàn)象。

　　一是“不敢碰”。近3年盱眙縣國(guó)土局查處的112件（2621.65畝）非法占地案件中，違法用地招商引資的有53件（1365.82畝），數(shù)量占比47%，面積占比52%。這個(gè)數(shù)據(jù)僅是實(shí)際情況的一小部分，許多非法征用事例沒(méi)有被查處。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)存在支持或默許違法用地、違法建設(shè)的現(xiàn)象，如近10年來(lái)有10個(gè)企業(yè)進(jìn)駐興隆鄉(xiāng)曉莊村，共占用向東組340多畝土地，人均被占土地1畝多，鄉(xiāng)政府每年按1畝地1000元補(bǔ)償農(nóng)戶,高于正常情況下1畝地1年的純收入。國(guó)土部門(mén)經(jīng)常向該村發(fā)非法用地處罰決定，村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人也多次被傳到法院，該負(fù)責(zé)人稱其不能阻止鄉(xiāng)黨委政府下文征用土地建廠房，法院最后也沒(méi)有對(duì)其作出處罰。

　　二是“不敢立”。土地征用行政案件的受案范圍不明確，地方法院的人財(cái)物諸方面依賴于本地同級(jí)政府，使法院對(duì)被征地人提起的訴訟，以各種理由不予立案。行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告，法院不愿受理，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟解決的土地權(quán)益糾紛進(jìn)入信訪渠道。當(dāng)前，為了使非法占地披上合法的外衣，一般由村委會(huì)出面與農(nóng)戶簽訂返租協(xié)議，將農(nóng)民的土地收回，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)或集鎮(zhèn)建設(shè)，甚至興建政府和村委會(huì)辦公大樓，改變土地用途，使承包土地在承包期屆滿后也無(wú)法收回土地。盱眙法院立案庭對(duì)盱眙工業(yè)園區(qū)原被征土地的農(nóng)民要求返還土地或要求確認(rèn)“以租代征”行為違法的，因被征土地面廣量大，立案將引起不良效應(yīng)或連鎖反應(yīng)，影響到工業(yè)園區(qū)整體建設(shè)和全縣發(fā)展大局，這部分案件“不敢立”。有些案件即使立案，法院往往通過(guò)調(diào)解，在經(jīng)濟(jì)上給予失地農(nóng)民適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，表面上處理了糾紛，但不能否認(rèn)，有相當(dāng)一些案件沒(méi)有依法審理，對(duì)一些明顯損害農(nóng)民土地權(quán)益的案件，沒(méi)有發(fā)揮裁判糾錯(cuò)的功能，從而導(dǎo)致類似糾紛不斷出現(xiàn)。

　　三是“不敢審”。首先，在我國(guó)，土地出讓行為法律屬性有兩層：一方面，國(guó)家授權(quán)國(guó)土管理部門(mén)以出讓方的身份，平等、自愿、有償?shù)嘏c公民、法人及其他組織簽訂土地使用權(quán)出讓合同，屬民事法律關(guān)系調(diào)整的范圍；另一方面，國(guó)家具有土地財(cái)產(chǎn)所有者和行政管理者的雙重身份，屬行政法律關(guān)系調(diào)整的范圍。這樣導(dǎo)致行政審判與民事審判的沖突與交叉，法院在立案和審理上存在一定困難。其次，我國(guó)法律規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用。一些地方政府任意解釋“公共利益”，將商業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)用地納入公共利益范疇。當(dāng)此類糾紛訴于法院時(shí)，由于我國(guó)法律未對(duì)“公共利益”作出明確界定，法官通常只能運(yùn)用自由裁量權(quán)結(jié)合案件材料進(jìn)行判斷，造成審判實(shí)踐中關(guān)于“公共利益”的判斷過(guò)于寬泛甚至流于形式。最后，由于各種原因，針對(duì)農(nóng)村集體土地犯罪的打擊一直處于疲軟的狀態(tài)，如盱眙法院2012年受理的彭某某非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)案，本院在審理中考慮了各種因素,對(duì)被告人判處了緩刑,同時(shí)雖然判處被告人七十萬(wàn)元的罰金，但是實(shí)際繳納罰金的只有三十萬(wàn)元，且是盱城鎮(zhèn)代其繳納，刑罰的目的沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。

　　（三）侵犯農(nóng)民依法獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利

　　在農(nóng)民擁有的土地權(quán)益中，同侵犯土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“顯性”行為相比，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的流失則是“隱性”問(wèn)題。農(nóng)民喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)意味著生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的喪失，在分配土地帶來(lái)的增殖溢價(jià)過(guò)程中就沒(méi)有農(nóng)民的份，反映在現(xiàn)實(shí)利益中，就是農(nóng)民不能充分享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

　　一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)民失去土地后得到的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)，只是保證農(nóng)民在失去土地后幾年之內(nèi)生計(jì)的一次性貨幣發(fā)放，排除了土地被征后農(nóng)民對(duì)土地增值收益部分的分享權(quán)利，忽視了土地所具有的就業(yè)和養(yǎng)老等保障功能，失地農(nóng)民的就業(yè)方向、收入來(lái)源、生活質(zhì)量沒(méi)有得到有效解決。

　　二是征地補(bǔ)償主體不明確。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確，“集體所有”的產(chǎn)權(quán)特征，使集體與農(nóng)民究竟誰(shuí)擁有對(duì)土地的所有不明晰，農(nóng)民缺乏對(duì)補(bǔ)償款的分配和使用的自主權(quán)。

　　三是農(nóng)民訴權(quán)受到限制。補(bǔ)償安置方案是由村（組）或政府與用地單位簽訂的，農(nóng)民個(gè)人不是補(bǔ)償、安置方案的一方當(dāng)事人，如果對(duì)補(bǔ)償方案有異議，農(nóng)民個(gè)人向法院提起民事或行政訴訟，往往不能得到支持。同時(shí)，由于征地補(bǔ)償糾紛及拆遷糾紛比較復(fù)雜、涉及面廣，在立案登記制實(shí)施以前，有的法院對(duì)此類案件不予受理，有些法院即使受理，由于立法上的盲點(diǎn)和缺位，法院在適用法律和司法認(rèn)知上也存在一定的困惑。盱眙法院對(duì)2013年133件涉及土地非訴審查案件均未立案，一方面是土地管理部門(mén)為了迎接上級(jí)檢查，只要法院蓋章不要求立案；另一方面考慮到侵害農(nóng)民土地的案件難以執(zhí)行，土地基本上已另作他用，大多已建成了廠房或道路，難以恢復(fù)或返還。

　　四、農(nóng)民土地權(quán)益司法保護(hù)的途徑及建議

　　在農(nóng)民土地權(quán)益糾紛中，農(nóng)民往往處于弱勢(shì)地位，一是農(nóng)民的法律意識(shí)相對(duì)淡薄，不能很好地運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益；二是農(nóng)民面對(duì)的侵權(quán)方往往是村委會(huì)、政府等強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體，造成農(nóng)民訴訟困難。因此，法院要從根本上保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，就要合理地運(yùn)用司法權(quán)監(jiān)督和約束行政機(jī)關(guān)的行政行為。

　　（一）解決“三難”問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益

　　一是解決“立案難”問(wèn)題。“立案難”的本質(zhì)問(wèn)題是體制問(wèn)題，要徹底解決行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)問(wèn)題，就要準(zhǔn)確把握十八屆三中、四中全會(huì)精神，確保法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。首先，要不斷推進(jìn)司法管理體制改革，推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。現(xiàn)行條件下，可以從組織架構(gòu)上尋找突破口，將行政案件指定到某個(gè)法院管轄，統(tǒng)一進(jìn)行立案和審理，減少行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。第二，落實(shí)立案登記制，保障農(nóng)民個(gè)人的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理，不能因?yàn)榘讣泻髨?zhí)行難、案件復(fù)雜涉及面廣等原因不予立案。第三，在征地補(bǔ)償糾紛案件中，建議出臺(tái)新的司法解釋，明確農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償方案有異議的，可以以農(nóng)民個(gè)人的名義提起民事或行政訴訟。

　　二是解決“審理難”問(wèn)題。首先，明確法律調(diào)整范圍，合理解決民事和行政審判交叉的問(wèn)題。對(duì)違反出讓合同，出讓方依行政職權(quán)作出處罰，受讓方不服提起訴訟的，作行政案件受理，如公益性征地、拆遷，是國(guó)家動(dòng)用行政權(quán)力所為的具體行政行為，因此而產(chǎn)生糾紛的也應(yīng)適用行政法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整；對(duì)違反出讓合同約定，出讓方未予處罰，任何一方以請(qǐng)求違約賠償起訴的，應(yīng)作民事案件處理，如非公益性征地、擴(kuò)遷是由征用人、拆遷人自行和農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體在市場(chǎng)交易中平等協(xié)商進(jìn)行的，屬于民事法律關(guān)系范疇。土地管理部門(mén)在出讓合同約定之外的管理與處置行為，均屬行政行為，由行政法律關(guān)系調(diào)整。其次，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)民土地權(quán)益發(fā)生沖突，進(jìn)入訴訟程序?qū)徖頃r(shí)，要充分發(fā)揮裁判糾錯(cuò)功能，對(duì)損害農(nóng)民土地權(quán)益的行為，依法作出裁判，以此規(guī)范行政機(jī)關(guān)、村集體組織等的行為。最后，加大刑法的打擊力度，增強(qiáng)威懾力，對(duì)于以租代征和非法占用土地的現(xiàn)象，刑法對(duì)此的保護(hù)對(duì)象過(guò)于狹窄，入罪門(mén)檻過(guò)高，建議將非法占用農(nóng)用地罪改為非法占用土地罪，并將該罪由結(jié)果犯改為行為犯。

　　三是解決“執(zhí)行難”問(wèn)題。首先，加強(qiáng)宣傳，多做思想工作，講明拒不執(zhí)行法院判決的法律后果，同時(shí)加強(qiáng)后續(xù)跟蹤，積極應(yīng)對(duì)拖延交付、補(bǔ)償不到位等情況。其次，因地制宜，變通交付，當(dāng)被執(zhí)行土地被建成工業(yè)區(qū)或道路時(shí)，可以采取調(diào)換土地或和解協(xié)議約定給予補(bǔ)償金等方式，化解交付難題。最后，對(duì)違法占地行為應(yīng)該依法處罰的，堅(jiān)決按期落實(shí)到位，加大執(zhí)行力度，堅(jiān)決依照法律程序拆除違法建筑，不得以罰代處、以罰代拆。

　　（二）創(chuàng)新手段，完善農(nóng)民土地權(quán)益的司法救濟(jì)

　　土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序包括行政程序和司法程序兩部分，行政程序是司法救濟(jì)程序的前置程序。在司法程序中，應(yīng)將司法審查引入征地爭(zhēng)端解決機(jī)制，即讓法院對(duì)征地的形式要件和實(shí)質(zhì)要件進(jìn)行審查。

　　一是建立征地合法性的認(rèn)定程序，即審查是否屬于“為公共利益需要”。對(duì)于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目單位認(rèn)為應(yīng)當(dāng)征用集體土地的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)進(jìn)行征地合法性審查，經(jīng)審查認(rèn)定屬于“為公共利益需要”的建設(shè)項(xiàng)目用地，方可依法行使土地征用權(quán)。

　　二是嚴(yán)格征地審批內(nèi)容。審查內(nèi)容應(yīng)包括征地合法性審查認(rèn)定材料、征地范圍、被征土地現(xiàn)狀、征地告知材料、土地補(bǔ)償安置方案等，舉行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)附相應(yīng)的聽(tīng)證會(huì)材料。

　　三是對(duì)征用、返祖農(nóng)民土地的，法院要主動(dòng)審查返祖協(xié)議、合同的效力，明確征地補(bǔ)償主體，認(rèn)真復(fù)核評(píng)估測(cè)算各土地權(quán)利人的土地權(quán)益價(jià)格，盡可能確保征地補(bǔ)償合理、合法。

　　（三）加強(qiáng)對(duì)土地權(quán)益保護(hù)的立法及司法建議

　　一是建議明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)為農(nóng)民按份共有。農(nóng)民按股分享有土地所有權(quán)，擁有直接、明確、完全、獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，制定和頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，不斷完善農(nóng)村土地的確權(quán)、公示和權(quán)屬登記制度。

　　二是建議制定《土地財(cái)產(chǎn)法》或在憲法中明確宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán),在規(guī)定的使用期限內(nèi)為農(nóng)民所占有、經(jīng)營(yíng)、使用,可以繼承、再租賃、贈(zèng)予、拍賣、抵押、入股。尤其要明確宅基地使用權(quán)具有收益權(quán)，可以自由交易轉(zhuǎn)讓；同時(shí)健全土地流轉(zhuǎn)收益分配制度，土地使用權(quán)人應(yīng)根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致原則及投資與收益合一原則，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益按比例分配給農(nóng)民，保證農(nóng)民在土地增值溢價(jià)過(guò)程中能夠分享到一定的收益。

　　三是建議制定《征收征用法》，明確界定“公共利益”的范圍。一方面，立法應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村土地征用僅限于“公共利益”的目的,“公共利益”的范圍僅限于公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品的企事業(yè)單位以及軍事用地等。對(duì)于商業(yè)目的用地應(yīng)讓農(nóng)民集體成為市場(chǎng)的真正主體,減少政府行政干預(yù)的中間環(huán)節(jié)。另一方面，擴(kuò)大公益性征地、拆遷的補(bǔ)償項(xiàng)目。對(duì)農(nóng)村集體土地征用的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移過(guò)程，那么征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)是土地所有權(quán)的對(duì)價(jià)，應(yīng)當(dāng)包括土地征用費(fèi)和土地賠償費(fèi)。其中土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，一般按照征用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格給足補(bǔ)償；土地賠償費(fèi)是因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其它損失的補(bǔ)償。所以對(duì)公益性征地的補(bǔ)償不僅應(yīng)包含土地的市場(chǎng)價(jià)值，還應(yīng)包括地上建筑物、種植物的價(jià)值以及殘留地、分割地的損失、區(qū)位損失以及農(nóng)民的生活安置等費(fèi)用，保證被征地農(nóng)民的生活不低于原有的生活水平。

　　四是定期分析土地權(quán)益類案件的特點(diǎn)和走向，向有關(guān)部門(mén)發(fā)放司法建議。2014年盱眙法院共發(fā)出司法建議51份，有關(guān)保護(hù)土地權(quán)益的司法建議10份，占總數(shù)的20%，并收到反饋6份，取得了較好的反響和效果。法院可以建議政府和有關(guān)部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部等土地權(quán)屬待明確的土地進(jìn)行清理；建議規(guī)范承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放和管理；建議規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同備案、登記和檔案管理等制度。