行政訴訟法實施十六年來，行政審判工作從起步逐漸走向成熟，行政案件撤訴結案率亦在逐年提高，不適用調解制度已不適應行政審判工作的發展。圍繞具體行政行為的合法性和原告權益的真正實現進行必要的協調疏導，及時徹底解紛止爭，避免循環訴訟和判決結案帶來的其他不利后果，無疑是現代行政審判應遵循的基本原則和訴訟規律。

一、當前協調結案的狀況

據統計，與去年同期比較，今年行政訴訟協調結案數大幅度上升，這說明當前訴訟協調在行政訴訟中被越來越多地運用，越來越為審判實務界重視。從協調結案的案件類型看，多為與群眾切身利益相關涉及財產權類的行政案件。協調結案的主要方式仍然以協調方式達成和解由原告或上訴人撤訴，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，不適宜判決撤銷或者確認違法的案件；二是不履行法定職責案件，通過法院協調，行政機關依法履行了義務，從而及時化解雙方矛盾；三是行政賠償案件，通過協調，當事人的權益得到有效的保障；四是行政裁決案件，通過協調涉及民事權益的雙方當事人達成和解，徹底解決爭議；五是涉及自由裁量權的行政案件，在自由裁量的范圍內進行協調，化解矛盾；六是法律和政策界限不清的案件，涉及群體性的、矛盾易激化的案件以及其他有協調價值的案件。對以上各類案件，法院根據合法、自愿，公平、公正和主要事實清楚的原則，組織雙方當事人進行協調，在認識一致的基礎上，對公權力和行政相對人的權益進行利益的衡平，促使原告、上訴人撤回訴訟，徹底解決了行政糾紛，及時有效地化解了官民矛盾，減少了當事人訟累，節約了訴訟成本，提高了訴訟效率，在司法實踐中逐漸被廣泛的運用，取得了良好的社會效果。

二、協調結案存在的問題

由于調解在行政訴訟中缺乏法律依據，協調案件適用的范圍，協調結案的方式，協調案件的執行等方面存在諸多問題。

1、 協調結案方式沒有法律依據。由于行政訴訟法規定行政案件不適用調解，使得法官所做的協調和解工作始終處于“暗箱操作”狀態，在訴訟中不能反映法院的工作量。行政糾紛雖然通過協調得到了解決，但是結案方式卻沒有法律依據，多數法院的做法是以裁定準予撤訴的方式結案，這一結案方式無法應對多種多樣不同情況的協調案件。

2、協調協議不能及時履行的，事后對當事人沒有法律約束力。由于行政訴訟法禁止調解，對協調和解也未作任何規定，法院在開展協調工作時缺乏法律依據，當事人通過協調達成的和解協議不能經法院依法確認，一旦原告撤訴，如行政機關不履行事前承諾，對其也無法制約，原告將求助無門。如一治安處罰案件，被訴處罰決定程序違法，被告為避免敗訴與原告協議不執行對原告的拘留，原告撤訴，但是過了六個月之后被告執行拘留。原告向法院反映，法院無奈。

3、隨意擴大協調案件的范圍，侵犯行政相對人的利益。對不應納入協調范圍的羈束性案件也進行協調，協調時采取“以壓促調”、“以判壓調”、“以拖壓調”等辦法，一旦見到和解協議，不加審查一律準予撤訴，這種協調不但違背了自愿調解的原則，也背離了行政訴訟對行政行為進行合法性審查，監督行政機關依法行政的目的，侵犯了行政相對人的利益。如處罰決定定性錯誤的，本不該處罰，由重協調輕，相對人雖然沒有異議，但是已經屬于違法協調了。

4、協調案件缺乏有效的司法監控，導致公權力的濫用。有的行政機關為免于承擔敗訴責任，會以犧牲公共利益或他人利益為代價，換取原告的和解，從而達到撤訴息訟之目的。而法院對當事人達成的和解協議缺乏必要的司法審查，易放縱公權力的濫用。

5、案件的審限過長，影響審判效率。協調意味著法官需要做大量的說服、教育、解釋、溝通的工作，甚至需要做和解協議的履行工作，特別對于一些矛盾易激化的案件、涉及群體性案件有時還需要進行“冷處理”，這勢必增加法官的工作量，拖長案件的審限，影響審判的效率。

三、建立行政訴訟協調和解制度的思考

（一）和解成立要件

1、程序要件

（1）協調和解程序的啟動權應由當事人提起，體現自愿原則。一方當事人提出協調意向應征得另一方當事人的同意方可啟動和解程序。法院也可引導雙方當事人達成協調意向，在雙方當事人同意后，啟動和解程序。和解方案可由當事人或法院提出，法院在和解程序中提出的和解方案僅供當事人參考，對和解起建議、指引的作用，而不能強制或脅迫當事人進行和 解或接受和解協議。如果出現法官強制或脅迫的情形，達成的和解協議應認定為無效。

（2）和解的啟動應貫穿于整個行政訴訟過程之中。根據最 高人民法院《關于執行〈華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋〉》以及《關于行政訴訟證據若干問題的規定》，當事人在庭審之前可通過證據交換的方式溝通信息，使雙方充分認識到訴訟的利害關系，法院亦可通過證據交換了解基本案情、掌握案件的是非。

（3）和解當事人應為案件當事人。當事人包括原告、被告及第三人。實踐中，協調的進程中往往涉及案外人的利益，達成的和解協議往往有案外人參加。在這種情形下。法院可引導當事人提出申請法院追加或法 院依職權通知其作為有利害關系的第三人參加訴訟，否則，和解協議對案外人設立負擔，有失訴訟程序公正。

（4）行政訴訟協調和解工作的流程 應包括以下內容：當事人提交和解申請書，申請書應有當事人的簽名，明確的和解標的；口頭提出和解申請的，法院應制作筆錄附卷。法院審查和解標的是否屬于法 院主管范圍；法院對和解協議進行合法性審查，對不合法的和解協議應作出釋明；法院認可的和解協議或制作筆錄由當事人簽字，并保存在訴訟卷宗中。

2、實體要件

（1）行政訴訟協調和解的適用范圍。從實踐來看，行政訴訟協調和解在撤銷之訴，變更之訴，履行之訴應用較多。筆者認為，適用行政訴訟和解應限定在以下范圍：被訴具體行政行為違法，但撤銷該行為將給國家利益造成重大損失或不利于行政爭議的徹底解決的；被訴具體行政行為為合法，但存在合理性問題的；行政裁決案件；群體性行政案件；具體行政行為合法，但行政相對人存在亟待解決困難的。

（2）和解當事人對和解的標的具有處分權且達成的協議不違反公共利益，不侵害案外人的合法權益。被告是否對和解標的具有處分權，應依據法律規定。凡是違反法律明文規定所約定的作為或不作為義務均不合法，就法律上之 強制或禁止規定，當事人則無處分權。對于和解協議的內容是否違反公共利益，在法律上難以明確規定，有學者指出：通常，給付與對待給付，也就是雙方當事人相互讓步的范圍，明顯不成比例時，即可認定這種和解違反公益。

（二）和解協議的效力

 和解協議是在行政訴訟程序中達成的，作為一種訴訟行為產生的結果，如果賦予其法律效力，則無現行法的依據，如果不賦予其法律效力，則失去了訴訟行為的應有價值，造成司法資源的 浪費。參考臺灣地區的行政訴訟法來看，訴訟上的和解一經成立，與判決同樣的法律效果，實體上的權利義務關系得到確定，不得隨意變更、解除或拋棄和解協議所 確定的內容，除非和解協議中存在法定的無效或可撤銷情形，而和解協議的無效確認或撤銷應經一定的法律程序為之。如當事人不履行和解協議時，可以申請法院強制執行。筆者認為，以上規定使和解協議具備了終結訴訟以及與確定判決同等效力，是和解協議訴訟行為性質的要求，建議今后的立法予以吸收。

（三）瑕疵和解協議的救濟

設立瑕疵和解的救濟制度的原由主要有以下二個方面：一是原告在現實的訴訟中與行政機關處于相對的弱勢，在出現新證據或發生情勢變更的情形下，給予原告一定的和解否決權（反悔權），更加有利于保護原告的實質利益；二是達成的和解協議一般由案件的當事人決定，法院審查協議內容是否侵害了案外人的合法權益的能力十分有限，因此出現侵害案外人權益的情形時，法院應依申請確認和解協議無效或撤銷和解協議。筆者認為：瑕疵和解協議的救濟制度應包含以下幾個方面的內容：

1、提起確認和解協議無效或撤銷和解協議的期限。有學者建議：為維護法的安定性，法律對此應規定一定的期限。從當事人知道或應當知道無效或可撤銷事由之日起 30日內，當事人向原和解法院提出繼續審判的申請，該期間為不變期間，但和解生效3年以后再提出的不予受理。

2、瑕疵和解協議的認定。行政訴訟法上的和解，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。因此，和解協議的瑕疵認定需從行政訴訟法和實體法兩個方面進行審查認定。

3、 瑕疵和解的救濟方式。和解協議被撤銷或被認定為無效后，當事人可請求和解法院繼續裁判，筆者認為，法院可采用審判監督程序進行審理。若出現當事人雙方已經 履行了和解協議確定的權利義務，法院可參照民事訴訟法執行回轉的方式予以救濟，無法回轉的，則應查明、確認瑕疵和解造成之責任人，由其賠償相應的損失。