近年來，隨著我國經濟的持續快速發展以及城市化進程的不斷加快，大量的農村承包土地被征用，因土地征用補償引發的糾紛逐年大量增長，以筆者所在法院為例，2003為9件，2004年為15件，2005年為27件，2006年為51件，幾乎呈倍數增長，由此引發的一些矛盾不斷凸顯，成為當前涉農糾紛中的熱點、焦點，更是審判實務中的難點，需要我們進行認真的思考和探索，并尋找解決問題的對策。

一、存在的主要問題

（一）對被征地農民的利益缺乏切實有效的保護

1、被征地農民的承包經營權未得到充分保護。土地承包權實際上是農民對承包土地的使用權和獲取收益權，即對承包的土地享有自主的使用、收益，在一定的條件下可以轉包的權利。土地承包是每個農民法定的權利，《中華人民共和國農村土地承包法》明確規定了土地承包的主體、義務、責任。現行土地征用制度否定了以土地承包經營權為核心的土地他項權利的存在，作為農民雖依法享有土地承包權，但唯一可獲得的是“地上附著物及青苗補償費”。這只是對“實物”的賠償，而權利卻沒有獲得任何救濟，進一步說，10年的承包經營權或土地使用權與1年的承包經營權或土地使用權在土地征用關系中并沒有任何區別。這是對農村土地產權及其價值認定的錯位。   

我國農村土地所有權歸集體所有，土地承包經營權歸農民所有，在這種二元制結構下，集體土地所有權的大部分權能是由農戶享有的。在土地征用關系中獨立對待土地承包經營權具有特殊的現實意義。以民法之“買賣不破租賃”的原理來看，國家對集體土地所有權的征用并不必然導致土地承包經營權的消滅。相反，土地承包經營權人對其依法占有和使用的土地仍然享有獨立的請求權。特別是在土地承包經營權物權化發展的背景下，土地承包經營權更應當作為土地征用的標的予以獨立的對待。進而言之，國家在征用集體土地所有權的同時也應一并征收集體土地所有權之上所設定的承包經營權。否則，農地產權的結構將遭到毀滅性的破壞，農村改革以來逐步發展形成的土地承包承包制度，將受到嚴重沖擊。可以說，現行的土地征用制度并未顧及我國農地產權的現狀，對農民的承包經營權缺乏保護，仍然停留在集體所有、集體經營的時代。這可能是我國土地征用制度最大的缺陷。

2、征用補償標準低，并且被層層截留，被征地農民的權益受到侵害

我國《土地管理法》規定了補償的標準，但補償標準過低。《土地管理法》第四十七條規定，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均產值的六至十倍，安置補助費為該耕地被征用前三年平均產值的四至六倍，如此低廉土地補償標準，與土地的價值嚴重不符。 此外,《土地管理法》規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，使得土地補償費實際為鄉村干部所控制，而農民在土地被征用后所得甚少。這也在很大程度損害了農民的利益。

3、土地征用程序中對被征用土地的農民沒有相應的法律程序保護

我國土地管理法中對土地征用的行政程序作了較多的規定，對被征地農民的利益缺乏切實有效的程序保護。雖然土地征用是行政行為，但土地所有者的民事權利并不因此而消失。相反，正是因為土地所有者、經營者民事權利的存在，行政權利的施行者才負有補償的責任。補償的實質是對民事權利的救濟。被征用土地的權利人即農村集體經濟組織和承包土地的農民，在土地征用過程中沒有相應的程序權利與地位，使其利益難以得到維護，土地的征用過程成為單純的行政過程。缺乏制約的權利，必然導致權力的濫用，很多地方政府不按法定程序辦理征地手續，為了商業的目的先將農民的土地以低價征用，然后公開以高價進行拍賣以獲取土地增值收益。“先征地，后拍賣”現象是行政權利濫用的結果，破壞了社會最基本的財產秩序，嚴重地侵犯了原土地權利人的權利。

4、征用農村土地缺乏堅強有力的監督機制、缺乏公開透明

客觀上為個別單位或干部截留挪用、擠占揮霍土地征用補償金打開了方便之門。一是在征用土地過程中，缺乏公開透明，存在暗箱操作，具體的征地政策群眾不知道，補償標準不明白。結果有關部門或單位借故截留挪用，國家支付的土地征用補償金經過層層剝皮，實際支付到農民手中的就很少了。更有甚者，有的農村基層組織以收各種雜費、提留為名，致使有的農民分文未得。二是農村個別基層干部法制觀念淡薄，素質低下，在征地過程中，利用職務之便，慷國家之慨，謀個人私利，損公肥私，中飽私囊。

（二）土地征用權被濫用，被征用土地浪費現象嚴重

1、我國《憲法》和《土地管理法》都規定了土地征用的目的是公共利益。然而實踐中卻是公益性征地和商業性征地不分，《憲法》所賦予的公益性征地的權利被濫用。這方面問題可以概括為：土地征用不能夠體現“公共利益”需要為目的。就國家對集體土地所有權的征用來說，問題首先在于國家對集體土地所有權的限制，即集體對其所有的土地事實上并沒有處分權。集體所有權權能的缺失導致在土地征用關系上，集體只能聽命于政府的行政安排，而沒有獨立的權利，這就從根本上導致了土地征用權被濫用。

2、土地資源不能得到合理有效的利用，土地價值難以有效發揮。 由于國家對公共利益和非公共利益沒有明確劃分，而非公共利益的取得需要投入大量的資金，投資人會想盡一切辦法降低投入，而最簡單直接的辦法就是尋求當地政府的支持，將商業用地也美化成公益用地，只支付很少的補償費。由于土地的獲得非常廉價，投資者不懂得珍惜使用土地，從農民手中獲得的土地就必然出現浪費。更有甚者，地方政府為了提高政績，盲目招商引資，導致耕地流失嚴重，也有的地方政府，通過向企業出售土地，低價拋售土地，加大財政收入，企業在獲得土地之后便等候最佳開發時機，土地的價值便在不知不覺中浪費掉了。

（三）土地征用過程中的矛盾日益尖銳，已形成新的社會不穩定因素

 過度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地補償，使得非公益用地的征地費與市場價格之間差額巨大，農民所得太少，容易引起農民抗爭，征地單位和農戶往往陷入無休止討價還價過程，談判破裂后征地單位借助法律強制征地，農戶不斷上訪，以及法律訴訟，造成了征地過程中的各種矛盾日益尖銳。再者，企業、政府部門、政府官員之間為瓜分土地征用價格與市場價格之間的差價利益，摩擦加大，幕后交易和腐敗現象比比皆是。在被征用的土地中，有用來蓋居民樓供當地農民居住，但是還要交一定的住房差價，同時要把當地農民的戶口轉變為城鎮戶口，在戶口轉變同時又要交納各種保險費用，這樣農民手中本來不多的補償費非但沒有剩余，還要往外倒貼。農民沒有辦法好好生活只有四處上訪，希望找到一個公平公正的答案。社會矛盾變得尖銳起來，即使有好的項目也無法正常開工。由此帶來的經濟損失不僅僅是投資人的，也是整個社會的，給社會經濟發展造成了嚴重障礙。

二、糾紛產生的原因

（一）土地征用補償標準不合理，單純從短期來考慮農民以后的生活保障問題，忽略了農民對土地所擁有的土地發展權。《中華人民共和國土地管理法》中明確規定，征地補償由三部分組成：土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。土地補償費是對被征地農民喪失土地使用權的補償；安置補助費是保證被征地農民在喪失土地一段時間內維持原有生活水平的費用；青苗及地上（地下）附著物補償費是對被征土地上的農作物和無法遷移的水利設施、房屋等建筑物等的補償。從性質上來看，這三部分補償費用當中第一類和第三類補償費用是對農民的權益性補償，第二類補償費用是對農民的保障性補償。對于征地補償標準，《土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均產值的六至十倍，安置補助費為該耕地被征用前三年平均產值的四至六倍，最高不得超過十五倍。

我國農村土地征用補償標準的不合理因素在于從表面上看來，國家在對農地征用補償的標準上兼顧了權益性補償和保障性補償，好像是合理的。但是我們從發展的角度來看，國家在給與農民的補償上卻是靜態的，沒有體現出土地隨著社會發展其自身價值的變化過程。因為不管土地補償是農業產值的多少倍，都不能說是合理的補償辦法。這種補償辦法實際上把農業生產看作是穩定的，認為農民生產經營的成本和收益在幾十年里都是恒定不變的，不受各種因素的影響。事實上由于受到農業生產本身和各種政策變動的影響，我國農業生產一向都不穩定。而現行的補償方式根本沒有考慮到農業生產的波動性和不確定性，這很顯然也就背離了市場規則。

（二）征用農村土地程序不規范，將農民置之度外

我國現行的農村土地征用制度在征用程序上作了嚴格的規定，然而這些程序的規定僅僅是針對耕地的保護，而沒有體現出對農民的權力保護。法制體系比較健全的國家大多對國家征用土地有一套程序來限制國家的權力和保障土地權利人的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的單方面行為，而是征地一方和被征地一方共同參與的過程。這樣既可以保證農民在征地過程中可以積極參與進來，及時了解征地過程中來自各方的信息，從而更好的保護自身權益不被侵害。

我國現有的農村土地征用并沒有很好的體現出對農民知情權、參與權、上訴權的關心和保護。雖然知道要征地，但是不知道征地的具體原因。至于政府部門給集體的補償是多少，每戶可以拿到手的有多少，就更說不清楚了，政府在征用農村土地過程中急于求成，缺乏對老百姓的耐心解釋，造成了農民對政府的不信任，即便是給足了補償仍然有疑慮。

（三）級差地租擴大，農村土地作為資本的價值未得到體現 。按照馬克思主義政治經濟學原理，級差地租的實質是由于優等地和中等地生產的農產品的個別生產價格低于劣等地生產條件所決定的農產品的 社會生產價格而形成的超額利潤。級差地租產生的原因是資本主義對土地的壟斷，產生的條件是土地優劣程度不同。在商品經濟高度發展的今天，級差地租不但沒有縮小，而是呈不斷擴大化的趨勢，因為今天的土地不但能生產農產品，而且能生產工業產品，在優等土地（城市或城市郊區）上生產 的工業產品，其生產價格要遠遠低于在其它地方生產的同類產品的價格，因而可以獲得更加豐厚的利潤，其實質就是級差地租在起作用。利益的驅動使一些地方政府在城市郊區大量圈地，興辦開發區，甚至為了所謂的招商引資，不惜犧牲被征地農民的利益，壓低被征用土地的補償費用，造成了補償標準低，以至不公正、不合理。

土地補償費用的標準是否是公正、合理的關鍵是農村土地是否有價格。土地補償費應是農村土地價格的直接體現，而農村土地價格則是農村土地所有權在未來預期收益的資本化。由于農村土地市場的不發達以及農地的商品屬性未能體現，如何確定農村土地價格，使其趨于公平、合理需要一個過程。在這個過程中，由于土地的收益價值和交易價值之間存在差異，由此帶來的一個問題是農地作為資本的價值問題。   

對農民來說，土地不僅是其就業和生存保障的基礎，而且也是其發展的資本。農村土地的低收益價值和高交易價值之間的差異是導致土地投機的關鍵。農村土地用途改變所帶來的土地增值收益卻不能為被征用土地的農民所分享，農村土地作為資本的價值未得到承認。這對于被征地農民來說是不公平的。土地征用實踐中農民的集體抗爭正是這一矛盾的反應。      

三、解決糾紛的對策

（一）強化對被征地農民權益的保護

1、強化對農民承包權的保護。土地征用補償的范圍應擴大到被征用土地上的承包經營權等土地他項權利，并分別予以補償。現行土地征用制度與我國農村土地產權的現狀不對稱。要改變這種狀況，首先應在立法上對土地承包經營權等土地他項權利予以確認；其次，應依據農村土地產權的現實，改變現行的補償分類標準，增加山林、魚塘的承包經營權等土地他項權利。同時將補償的受益權授予權利人，而非集體組織。這樣，不同層次權利人的利益將得到維護，農村土地產權制度也將不會因土地征用而受到破壞。土地征用補償的公平原則才能得到真正的體現。事實上 ，這也是土地征用得以順利進行的保證。

2、提高補償標準，嚴禁侵害被征地農民利益。國家在對農地征用補償的標準上要更合理地兼顧權益性補償和保障性補償，從發展的角度來看，要體現出土地隨著社會發展其自身價值的變化過程。因為農民的生產經營的成本和收益受各種因素的影響是不斷變化的，事實上由于受到農業生產本身和各種政策變動的影響，我國農業生產一向都不穩定。只有提高補償標準，才能從實質上解決農業生產的波動性和不確定性，適應市場規則，達到從根本上保護被征地農民的利益，使被征地農民的補償得到可靠的保障。

3、改變補償方式，償試從根本上解決被征用土地農民權益保障。我國經濟發達的蘇南地區，償試讓被征用土地的農民，以被征用土地入股的方式，徹底解決被征用土地農民的后顧之憂，讓被征用土地的農民成為企業的股東，充分享受經濟發展的成果，取得了良好的社會效果。這一有益的償試，為我們根本上解決被征用土地農民權益保障開辟了一條新的途徑，值得我們認真研究、推廣。

（二）完善土地征用程序，節約保護農村土地，嚴格防止濫用土地征用權

土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序的正當與否決定著結果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。   

首先，應由獨立的機關對征用農村土地進行立項審批，防止土地征用權的濫用。可以考慮在國務院和省、自治區、直轄市政府一級設置專門的機構，對土地征用項目進行審批，防止土地征用權的濫用。其次，應當賦予土地權利人對土地征用的異議權，保證土地征用的公正性。國家行政機關有義務通知土地所有權人和土地他項權利人，并設定必要的公告期。當相關利益人對土地征用的行政決定不服時，應當賦予原土地權利人對該土地征用的異議權。如果被征地人對補償表示不滿，可以向上級復議機關或法院提出復議或行政訴訟，以維護其合法權益。異議機制的建立將有利于保護土地權利人的權益。因為被征用土地的權利人特別是農民在土地征用中本來就處于弱者地位，若無法律上的救濟措施，其權利必然會遭到侵害。而且，異議機制也有利于防止土地征用權的濫用。

（三）堅持陽光作業，防止暗箱操作

建立完善規范的土地征用制度，向群眾說明政策，公開補償標準，廣泛聽取意見，賦予群眾知情權、陳述權和監督權，使土地征用補償工作更加透明規范。在資金管理上，設立統一的土地征用補償金專用銀行賬戶，村民憑銀行支票直接領取，征地工作人員不經手現金。

建立堅強有力的監督機制，形成由政府牽頭，監察機關、審計機關、宣傳媒體、村民代表多方參與、齊抓共管、上下聯動、通力協作的監督機制，對土地征管部門、鄉(鎮)政府、村委會、村民小組進行跟蹤監督，落實農村集體經濟組織的民主理財、村務公開和財務審計制度，確保土地征用補償金規范使用，發現問題及時處理，把矛盾消滅在萌芽狀態。

加強對征地人員的任用管理和教育培訓。首先要選配道德修養好，綜合素質高，工作能力強，富有農村基層工作經驗的人員充實到征遷隊伍中，同時加大業務培訓力度，學習《憲法》、《土地管理法》等法律法規，提高他們依法行政的能力，使其在工作中既能完成征用土地任務，又能切實維護群眾的合法權益。　

（四）強化人民法院審判工作對被征地農民利益的保護

農村土地征用補償糾紛幅度上升是當前中央解決“三農”問題的新形勢下，不可避免的農村社會問題，此類案件處理的好壞直接關系到農村穩定，農民切身利益，農村社會的和諧發展，人民法院要運用司法手段解決好這一問題。

1、要提高審判效率，提供優質司法服務，及時公正審理案件，保證農業生產正常進行。特別圍繞征用土地補償糾紛案件，對案件實行及時受理，及時開庭，快速審理，縮短審判周期，最大限度地減少案件審理對農民當事人生產、生活的影響。要積極開展巡回審理工作，不定期到鄉鎮、村進行公開巡回開庭，并與基層組織一起組織群眾旁聽庭審。另外，要盡可能地為群眾提供便利的訴訟條件，如預約開庭、到當事人家中開庭、為殘疾或病重當事人采取接送開庭、張貼便民告示等，在保證公平、公正的同時，為群眾提供優質的司法服務。

2、加強訴訟調解工作，創新調解方式方法，鈍化社會矛盾，確保案件審理的效果。要形成一套符合農村征用土地特點、彰顯農村工作特色的調解機制，使審判工作的法律效果和社會效果得到有機的統一。一是創新調解工作理念與方法。要創新調解工作理念，開拓思路，將調解工作向審前、審后延伸。對不宜通過訴訟程序解決的案件，一般先建議當事人到基層調解委員會進行調處，并主動與基層調解組織聯系，協助處理。二是構建完備的訴調對接工作機制。建立起一套針對農村土地征用補償糾紛的法院訴訟調解與基層人民調解組織調解相對接的訴調對接聯動機制。三是嘗試采取“委托調解”的方式，即在法院受理的農村土地征用補償糾紛案件中挑選一些爭議不大、相對簡單的案件，委托給糾紛發生地村委會的調解委員會，由他們來主持調解，由法院提供即時指導。這樣，不僅可以充分發揮基層民調組織熟悉情況的優勢，盡快地解決糾紛，而且方便了糾紛當事人雙方，能夠足不出村就能獲得法律的救濟，大大降低了訴訟成本。

3、要積極開展宣傳教育，提高農民的法制意識。人民法院要充分發揮法制宣傳的前沿陣地作用，針對農村土地征用補償糾紛，開展法制宣傳教育，讓法院裁判深入到基層、深入到人心，力求達到“審結一案，教育一方”的效果。