引言

近年來強調對弱勢群體和弱者利益予以特別關注與保護的呼聲此起彼伏，在官方和理論界之間出現了少有的一致論調，大有形成公理之勢。筆者不想唱反調，也不想背潮流而動，然在強調對弱勢群體和弱者利益保護的各種論調中，不泛有一些值得商榷的觀點和主張，如不加澄清以正視聽，恐真理多走一步便會成為謬誤！本文將從分析弱勢群體和弱者產生的背景、原因及包含的對象出發，試圖探究保護弱勢群體和弱者利益的責任主體和適當途徑，以期構建一種有利于公平與正義實現的合理機制，促成社會健康發展。

一、弱勢群體產生的背景

弱勢群體和弱者可以說從人類社會產生起就客觀存在著，但是作為一個社會問題提出來，則是在近現代，尤其在第二次世界大戰之后，國際社會對人權的關注出現了前所未有的發展勢頭，保護弱勢群體和弱者的呼聲也開始高漲起來。在我國由于歷史的原因，人權保護一直進展緩慢，中華人民共和國成立以后，相當長一段時間內一直在強調階級斗爭，政治上宣揚人民民主專政，經濟上實行一大二公的公有制經濟，執政黨把消滅剝削消滅貧富差距作為政治追求，人權保護被抽象地看成是集體權益和人民當家作主權利的實現，基于這樣的現實狀況，弱勢群體和弱者的保護問題并未顯現出來。但是在改革開放以后，經過20余年的發展，中國的經濟社會已經發生了巨大的變化：一方面，國有經濟一統天下已經被經濟結構多元化所取代，計劃經濟體制已經被市場經濟體制所取代，中國經濟爆發出前所未有的活力。隨著國民經濟的持續高速增長，城鄉居民的收入與生活水平也獲得了持續提高。另一方面，隨著農村承包責任制的推行和城鎮勞動就業體制、收入分配體制等的改革，在打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”、“平均主義”等的同時，城鄉居民亦從普遍貧窮的時代走向了貧富差距日漸擴大的時代。市場經濟條件下新的致貧因素的影響力趨向強化。傳統的以城鄉孤寡老人、極端貧困人口、殘疾人與災民為主體的社會弱勢群體，開始向部分離退休人員、失業及下崗職工家庭擴展。以民政部提供的2002年6月底享受城市最低生活保障待遇的對象為例，傳統的“三無”人員（指無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的孤老殘幼）僅占5%，而特困職工、失業人員及其家屬卻占到了95%。因此，新時期的社會弱勢群體正在在結構上發生著重要變化，他們對社會保障有著急切的和有差異的需求。

二、弱勢群體包含的對象及其產生的原因

1、經濟結構調整過程中的失業、下崗人員

在市場經濟條件下，正常情形下的失業人員并不一定構成弱勢群體，為其提供失業保險的目的主要不是將其作為弱勢群體來保障，而是為了促進其盡快恢復就業（許多國家的失業保險向就業保障轉化表明了這種政策取向）。但在中國經濟結構調整過程中，已經出現的大量失業、下崗職工卻因年齡相對偏大、知識技能相對較低、家庭經濟條件相對較差、就業競爭能力弱等原因，不僅整體上處于就業競爭的不利地位，而且事實上處于社會生活的不利地位，他們中的許多人客觀上淪為社會弱勢群體。根據國家民政部2002年6月底的統計，享受城市居民最低生活保障的失業人員達299.3萬人，占享受低保的城鎮居民的15.5%；而下崗職工中的困難戶雖然缺乏精確的統計，但相當一部分陷入生活困境難以自撥則是一個有目共睹的事實。因此，經濟結構調整過程中出現的失業、下崗人員，并非完全是由個人的原因造成的，他們中的相當一部分人迫切需要通過社會保障援助才能維持最低或基本生活，中國政府在現階段面向失業、下崗人員提供相應的社會保障既是對弱勢群體利益的一種保護，同時也是國家對經濟結構調整而非本人完全原因導致的失業、下崗人員的一種政策補償。

2、殘疾人

殘疾人是指因先天或后天的原因，導致心理、生理、人體結構上某種組織、功能喪失或者不正常并全部或部分喪失以正常方式從事某種活動的人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等。根據1987年的全面普查，全國殘障人口共有5164萬人，1992年為5600萬人， 殘障人口約占全國總人口的5%；近10年來，導致殘疾的原因更加復雜，尤其是在鄉村工業化進程中，后天致殘的現象趨向惡化，競爭激烈導致的精神疾患者明顯增加。即使以5%計，中國的殘障人口亦達6000多萬人。這一群體與健康人相比，在就業與生活中無疑處于不利的或者弱勢的地位。

殘疾人作為一個群體，對社會保障有著較健康人更多、更迫切的需求，但不同的殘疾人對社會保障的需求亦有著差異，如社會救助、就業保障、康復治療、特殊教育等等。

3、天災人禍中的困難者

中國是一個多災國家，每年不同程度地遭遇各種自然災害襲擊者達2億多人次，還有數以百萬計的意外事故受害者。根據以往的經驗，在遭遇不同災難事件的人中，約有20%左右的受災居民抵御災害的能力很弱，如果沒有國家和社會的援助，貧者會因災愈貧，即使所謂小康或中產階層人士也可能難以很快擺脫困境。因此，全國每年需要國家和社會給予不同程度的援助才能擺脫災難困境的城鄉居民約有4000－5000萬人。當然，受災居民對社會保障的需求主要是災害緊急救助機制。

4、農民工

農民工是指具有農村戶口身份卻在城鎮務工的勞動者，是中國傳統戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業化進程加快和傳統戶籍制度嚴重沖突所產生的客觀結果。農民工的農村戶口阻礙著其真正融入城鎮社會和工業勞動者群體，并被面向擁有城鎮居民的相關制度（主要包括社會保障制度等）所排斥；同時亦形成了與傳統的、真正的農民群體日益加深的隔閡；這種被排斥、被隔閡的狀態決定了農民工作為一個整體事實上處于弱勢地位。據農業部統計，2001年中國有7800萬農村勞動力外出打工，占農村勞動力總數的16.3%；在農民工所事職業中，80%的人從事工業、建筑業、餐飲業和服務業。這表明農民工不僅已經成為一個不容忽略的龐大社會群體，而且因缺乏相應的保障更易遭遇各種意外風險以及陷入生活困境等。近幾年不斷增長的農民工工傷事件（許多甚至是惡性事件）以及許多農民工處于孤立無援或生活貧困的境地，反映了農民工是中國工業化與城市化進程中的弱勢群體，他們對社會保障有著多方面的客觀需求。

5、老齡與高齡人口

中國已經進入了老齡化國家行列，尤其值得注意的是，中國的老齡化還同時伴隨著高齡化現象。在現實中，除鄉村老年人外，城市中的一部分老齡、高齡人口亦因養老金水平低或不能按照足額領取、子女不在身邊或身體疾病等原因而存在著生活困難，處于需要社會援助才能正常生活的狀態，這一部分困難者亦可以歸入到弱勢群體中。

三、保護弱勢群體的責任主體及途徑 

弱勢群體的形成固然和成員本身的素質有關，但究其主要原因則有深刻的社會歷史背景，非弱勢群體成員本身所愿。其中社會制度的變革和制度本身的不合理應該是主要的也是根本的原因。因此無論從保護人權的要求出發，還是從實現政府職能的需要出發，保護弱勢群體的責任都無可推卸的當由政府承擔。當然并不是說政府作為責任承擔主體，其他社會成員或組織就不再承擔任何責任，只是承擔責任的依據不同而已。政府承擔保護弱勢群體的責任源于公法上的責任和義務，而其他社會成員或組織承擔責任則基于社會公德或自身良智和追求之需要。政府保護弱勢群體采用什么樣的途徑或方式，不僅關系者保護的實效，而且是一個重大的利弊權衡選擇問題。組成弱勢群體的個體具有不特定性，對其利益的保護很難通過具體的行政行為來個別進行，因此立法就成為保護弱勢群體自然的選擇。當然立法不僅僅要確定保護弱勢群體的責任主體，還要確定具體的保護制度，以及執行制度的實際承擔者。具體可以考慮以下制度構建：

（一）盡快建立綜合性的城市社會救助系統

從現階段最低生活保障制度的實踐內容及保障效果出發，面向城市貧困人口的社會救助制度主要是最低生活保障，它所解決的只是根據當地消費水平確定的最低營養需求問題，而事實上，相當多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體系。因此，應當在積極推進戶籍制度改革的條件下，以政府財政為后盾，以現行城市居民最低生活保障制度為基礎，在全國城鎮構建一個包括最低生活保障、公共房屋、疾病醫療救助及其他相關救助措施在內的綜合性社會救助體系。

（二）迅速、全面推進社會保險制度建設

社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養老保險、疾病醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了國民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險或者只重貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據現實國情和就業格局新變化，在完善現行制度的條件下迅速推進各項社會保險制度建設，使社會保險制度覆蓋到符合法定資格條件的所有勞動者。

（三）進一步完善社會保障責任共擔機制

在中國新型的社會保障體系中，責任共擔的原則已經得到確立，但利益各方的具體責任劃分并不明晰，責任分擔的模糊狀態已經對整個社會保障制度的建設產生了很大的消極影響。因此，完善責任共擔機制已經構成了現階段推進整個社會保障制度走向完善的必要條件。社會保障應當以政府承擔為主，以公司、企業及個體承擔為輔助，合理分擔社會保障的歷史責任。

（四）分類分層保障農民工等流動人口的權益

以農民工為主體的流動人口，已經成為中國現階段一個人口數量達1億多的規模群體，他們的共同特點是流動性強、非正規就業者多并處于相對弱勢地位，與流動性較弱的傳統型正規就業者在社會保障需求方面存在著較大差異。因此，有必要對流動人口采取分類分層保障的辦法，才能逐漸有效地保障這部分弱勢群體的生活權益。應當從速確立工傷保險制度并強制覆蓋全體工業及其他非農產業勞動者，盡快建立面向農民工及其他流動勞動者的大病或疾病住院保障機制，并為農民工等流動人口建立相應的社會救援制度（包括遭遇天災人禍時的緊急救濟、特殊情形下的貧困救助、合法權益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等）。對于養老保險，則可以先對包括農民工在內的流動人口進行適當分類，對達到規定居住年限及有相對固定住所或單位的流動人口，正式納入當地的養老保險體系；對不符合上述條件的流動人口，則有必要根據制度多元化的原則來設計相關方案供其選擇，并作為全國性政策出臺。

（五）積極推進農村社會保障制度建設

對農村社會保障問題的忽略，是改革開放以來中國社會保障制度建設的一大失誤。城鄉居民收入差距的擴大化和農村居民地位的相對弱勢化，既體現了農村對建設社會保障體系的客觀要求，也反映了農村居民生活風險的累積與社會風險的累積。因此要真正保護農村居民中的弱勢人口并促使絕大多數農村居民免于淪為弱勢群體，就有必要積極推進農村社會保障制度建設。可以鄉村最低生活保障制度的確立并促使城鄉最低生活保障制度一體化為基礎，以互助合作為原則構建新型的鄉村醫療保障體系，以農村計劃生育戶夫婦為突破口構建鄉村社會養老保險制度，以農村五保戶集中供養為基礎逐步發展鄉村福利事業。在對待鄉村社會保障制度建設方面，應當摒棄包袱論等偏見，對現階段農村土地保障功能持續弱化和商業保險在鄉村還無法發揮很大作用應有十分清醒的認識，政府同樣應當擔負起建設鄉村社會保障體系的適度責任。

四、弱者所指對象及弱者與弱勢群體的聯系與區別

弱者與弱勢群體不同，雖然兩者都屬于應當受到關注與照顧的對象，兩者有時會出現一定程度上的重合，但兩者又不完全相同。弱勢群體作為一個相對獨立的群體，其所處的社會地位、面臨的社會困境是相對穩定的，弱勢群體的形成具有深刻的社會背景和歷史原因。而弱者是一個相對的概念，弱者身份不是一成不變的，相反其身份處于隨時可能發生變化的狀態，弱者特殊身份的形成與其自身存在的缺點、弱點及缺陷等人為原因有著直接且密切的關系。目前所講的弱者主要包括：

1、犯罪嫌疑人、被告人。此類弱者是刑訴法強調人權保障的主要對象。因為其作為國家刑罰權追訴的對象，面對的是國家專門機關行使的公共權力，無論其個體占有的資源如物質力、智力、體力等都必然處于弱勢，在刑事訴訟中與國家專門機關在權利上不對等、地位上不平等。

2、私力救濟不足的弱者，即刑事被害人和民事受害人。被害人和受害人權利受到侵害，通過私力救濟的途徑十分有限，其往往因不法侵害而遭受重大損害，急需要救助或補救，無論在感情上還是經濟上都相對處于不利地位。

3、性別弱者。相對男性而言，女性在生理和心理的某些方面是弱者。無論在社會生活中還是家庭生活中，女性在很多方面都要承受比男性更多的壓力和痛苦，都會因其先天性劣勢而處于相對弱勢地位。

4、財產弱者。刑訴法中因經濟困難沒有委托辯護人的被告人以及民事訴訟中因經濟困難而無法繳納訴訟費用的原告。這類弱者人民法院往往在量刑或收費時要給予一定程度的從寬掌握。

5、健康弱者。刑事訴訟中的盲、聾、啞被告人以及民事訴訟中因身體健康原因而無法出庭或無法陳述自己意見的當事人。

五、司法活動中強調保護弱者利益之謬誤

司法就其性質而言，乃是法官代表國家行使裁判權，運用法律處理各種紛爭的活動總稱。其具有獨立性、中立性、公正性、終局性等特點，其最基本的要求就是適用法律面前人人平等，反對特殊對待，反對同類問題不同處理。然而受到社會輿論與國家政策環境的影響，目前在司法界流行一種過分強調對弱者利益進行保護的不正常的思想傾向，這明顯有違司法公正與司法中立原則。正如上文所言，弱者是個相對的概念，對于其中屬于弱勢群體范疇的應當納入社會保障與救助體系，用立法的途徑加以保護。對于因自身原因而暫時處于弱者地位的，應當通過政府幫助、社會鼓勵、自身努力的方式來改變和克服不利的處境，而不應當在司法活動中搞特殊化。司法活動中強調保護弱者利益，這不是真正的人道主義表現，更不是人權保障的正當途徑。司法活動的正當性來自于其程序上的不偏不倚，如果在法律之外再加入主觀的感情成分，就很難保障司法的中立和公正，以損壞國家法治基本精神和原則為代價，來實現個案的“公平與正義”，弊遠遠大于利。況且確定弱者身份，本身就缺乏一個客觀的統一標準，現實生活中很難判斷到底誰是弱者誰是強者。比如在一起交通事故中騎摩托車的甲和騎自行車的乙相撞，導致乙嚴重受傷，甲摩托車壞損。乙起訴要求甲賠償各種損失數萬元，按照通常的說法乙肯定屬于弱者，假若給予乙特殊保護，從寬支持乙的各項要求，對于乙來說似乎實現了公平和正義，但如果甲是借別人的摩托車，而且甲家中上有老母下有妻兒都指望甲扶養，法院強制執行甲，勢必導致甲全家生活面臨困境，此時甲及其家人是不是弱者？無疑屬于弱者，最起碼是財產上的弱者。那么還要不要執行甲？如何平衡甲乙雙方的利益？強調對弱者利益的保護必然會使法院陷入尷尬境地。因此在司法活動中不能借口人道或保障人權之需要，片面強調對弱者予以特殊保護，相反法官應當忠誠地、不折不扣地執行法律，至于人道或人權保障此類問題應當通過立法或行政等途徑加以解決，不應當成為法官裁判的酌定情節，更不應當成為法官裁判的基本原則。