《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國“民”告“官”制度的正式確立，使我國的行政執(zhí)法有了法律的監(jiān)督，有力地促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的提高，極大地推進(jìn)了中國的法治進(jìn)程。自行政審判開展以來，人們的法制觀念逐步樹立，法律意識日益增強(qiáng)。公民法人或其他組織根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告本是很正常的事，但受傳統(tǒng)官本位思想的影響，一些行政機(jī)關(guān)至今仍不習(xí)慣當(dāng)被告，其法定代表人更對出庭應(yīng)訴退避三舍。筆者對本院1990-2004年來受理的404件行政訴訟案件進(jìn)行了統(tǒng)計，行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的只有1件，所占的比例為2.5‰。雖然行政訴訟法并未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)法定代表人必須出庭應(yīng)訴，但行政機(jī)關(guān)法定代表人普遍不出庭應(yīng)訴的現(xiàn)象與法治的要求相去甚遠(yuǎn)，發(fā)人深思。為此，筆者特作以下探析：

一、行政機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴的原因

行政機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴現(xiàn)象的普遍存在，無外乎以下幾種原因：

1、“官”貴“民”輕的不平等思想影響。

在一些行政機(jī)關(guān)看來，其本身是管理者，老百姓是受管理者，兩者的地位絕不可能平等，其始終處于主導(dǎo)地位，老百姓只能被動地服從，由此決定了其法定代表人不可能與老百姓一樣“對簿公堂”，因而“民”告“ 官”很難在法庭上見到“官”也就不難理解了。

2、怕丟面子，影響形象。

行政機(jī)關(guān)素以管理者自居，習(xí)慣于對別人發(fā)號施令，而在法庭則坐在被告席上，這樣的反差讓行政機(jī)關(guān)的法定代表人難以接受。特別是可能敗訴的案件，行政機(jī)關(guān)的法定代表人常常考慮到自己的形象，怕降低自己的威信，怕丟面子，因而抵觸情緒很大，自己根本不會出庭，只委托他人出庭應(yīng)訴。

3、對案件的不重視。

許多行政機(jī)關(guān)的法定代表人總是認(rèn)為，反正自己委托了他人甚至律師出庭了，沒有必要自己親自出庭，思想上對案件不重視。

4、對審判權(quán)的不尊重。

一些行政機(jī)關(guān)的法定代表人習(xí)慣于行政命令，唯我獨(dú)尊，不習(xí)慣用法律的手段解決問題，不把法院甚至法律放在眼里，更不愿承擔(dān)任何責(zé)任。特別是有些行政機(jī)關(guān)的法定代表人級別與“權(quán)利” 比法院的級別更高、“權(quán)利”更大，因而對法院不以為然，對法院行政庭的傳喚不屑一顧，所以不出庭。

二、建立行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴法律制度的現(xiàn)實(shí)意義

行政機(jī)關(guān)的法定代表人不出庭的普遍現(xiàn)象與建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府的理念和現(xiàn)代法治社會的要求格格不入。為從根本上改變目前這種尷尬的局面，保障依法治國方略的貫徹實(shí)施，筆者認(rèn)為，修改現(xiàn)行的行政訴訟法，建立行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的法律制度已顯得非常急迫和必要。建立這一制度，其意義在于：

1、是法律面前人人平等的具體體現(xiàn)。

行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)與行政相對人的法律地位平等是行政訴訟法的明確規(guī)定。行政機(jī)關(guān)的法定代表人不出庭應(yīng)訴，使老百姓感到自己與行政機(jī)關(guān)絕不是平等的關(guān)系，讓老百姓產(chǎn)生“官”貴“民”輕、權(quán)大于法的誤解。行政機(jī)關(guān)的法定代表人出庭應(yīng)訴，能讓老百姓真切地體會到法律面前人人平等，從而增強(qiáng)其行政訴訟的信心。

2、是執(zhí)政為民的根本體現(xiàn)。

行政機(jī)關(guān)依法行政，歸根結(jié)底其目的只有一個，那就是為人民服務(wù)。行政機(jī)關(guān)法定代表人親自出庭應(yīng)訴，能真正地體察民情，直接聽取民眾的呼聲和要求，是行政機(jī)關(guān)接受民眾評議、改進(jìn)工作作風(fēng)的另一種有效方式，也是贏得民眾信任的一條有效途徑。

3、是依法行政的現(xiàn)實(shí)需要。

依法行政是現(xiàn)代法制的核心。行政機(jī)關(guān)的法定代表人親自出庭應(yīng)訴，能使其真實(shí)感受和掌握其部門在行政執(zhí)法中存在的不足和問題，且印象深刻，同時也是一次深刻的普法過程，能夠引起其思想的重視，便于今后制訂相應(yīng)的措施加以改正，其效果是其習(xí)慣于聽匯報，作指示所不可比擬的。此舉對行政機(jī)關(guān)吸取教訓(xùn)，增強(qiáng)依法行政的意識，提高執(zhí)法的水平和能力，具有不可替代的作用。

4、能夠縮短與老百姓的距離，緩和、化解矛盾。

老百姓敢于提起行政訴訟，很多情況下是為了爭口氣，討個說法。行政機(jī)關(guān)的法定代表人親自出庭應(yīng)訴，讓老百姓能夠感受到行政機(jī)關(guān)對自己的尊重，能夠真心聽取自己的意見，因而能逐步改變長期以來自己思想中“官”貴“民”輕的傳統(tǒng)觀念，能有效地消除老百姓的抵觸和對抗心理，緩和“官”“民”矛盾。這樣，老百姓贏了官司會心情舒暢，輸了官司也不會認(rèn)為法院和行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，為提高老百姓行政訴訟的積極性起到了促進(jìn)作用。

建立行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的法律制度，不能一概而論，應(yīng)根據(jù)具體情況區(qū)別對待。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立重大行政案件法定代表人出庭應(yīng)訴的法律制度。對特別重大的行政案件，行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)當(dāng)出庭，一般行政案件行政機(jī)關(guān)法定代表人可根據(jù)情況決定是否出庭。對標(biāo)的額較大或在本轄區(qū)有重大影響的或涉及人數(shù)眾多 的其他行政案件及公民基本權(quán)利的行政案件，行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)當(dāng)出庭。在建立重大行政案件行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度的同時，要完善監(jiān)督和責(zé)任追究的法律制度，對行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)出庭應(yīng)訴而無正當(dāng)理由未出庭的，上級機(jī)關(guān)應(yīng)追究其行政責(zé)任，人民法院則可通過司法建議進(jìn)行監(jiān)督。