近幾年來，行政首長出庭應訴制度在各地的行政訴訟中開展得如火如荼。各方對于通過構建行政首長出庭應訴制度來解決現行行政訴訟過程中出現的受案難、審案難和執行難等問題抱有很大的期望，希望以此來打開“民告官”的現實困境。各地也確實在極力推行這項制度，一些具有建設性的規范性文件也相繼出臺，還有的地方將行政首長出庭應訴率作為政績考核的重要指標之一。

然而，在這些階段性勝利的背后，行政首長出庭應訴制度還存在一些深層次的問題值得我們去認真思考和探討。

第一，合法性危機。按照《立法法》的第八條規定，訴訟制度只能通過制定法律來確立。訴訟當事人的權利和義務是訴訟制度中非常重要的內容之一，應該只能由法律來加以規范。最高人民法院對于行政訴訟法的相關司法解釋也是在行政訴訟法確立的制度范圍內加以司法操作方面的細化和解釋。除此以外，其他任何組織和個人不得對訴訟制度進行任何規定，否則無效。行政訴訟制度作為三大訴訟制度之一，也必須由法律來加以確立。現行行政訴訟法中對于行政訴訟的被告出庭制度沒有任何特別的規定，第二十九條規定，當事人可以委托一至二人代為訴訟。因此，現行行政訴訟法并沒有強制性的要求作為行政訴訟被告方法定代表人的行政首長必須出庭。最高院的司法解釋中也沒有相關的強制性規定。有權強制要求行政首長必須出庭應訴的法律不存在，那么其他規范性文件所作的這方面的規定顯然是超越了它的立法權限，違反了《立法法》的相關規定，不具備合法性和正當性，因此屬于當然無效。如此，對于這個法律上站不住腳的制度，我們應該如何看待它的未來是它首要的危機。

第二，合理性危機。行政首長出庭應訴的合理性危機主要存在兩個方面。

第一是時間安排。中國的行政首長都是非常忙碌的，是否能夠騰出專門的時間來出庭應訴這本身就是一個很大、很實際的問題。即使有時間，那么規定開庭時間本應是法院依職權單方決定的，現在考慮到行政首長出庭勢必要以他空閑時間為依據來安排庭審時間，如此，到底是司法審查行政，還是行政審查司法？又置原告于何地？如何體現法律上的平等和法院的中立審判？

第二是案情熟悉程度。行政首長一般僅負責全面工作，沒有精力、也沒有能力具體負責所有的執法事項。因此，在行政執法業務方面，行政首長并不比實際承辦人更了解涉訴的事項，對案情也不如具體承辦人熟悉。行政首長的出庭并不一定能夠很好地單獨承擔起舉證、辯論等訴訟義務。

第三是應訴技能。出庭應訴是一項非常專業的活動，它需要相當高的法律知識基礎和應訴技能。行政首長不是全才更不是通才，雖然依法行政要求行政首長要懂法，但“懂法”并不是就能夠勝任庭審的要求。尤其在訴訟技巧方面，行政首長更是“門外漢”。由此看來，對于忙里偷閑出庭應訴的行政首長，業務能力不一定比執法人員高，訴訟技巧一定沒有專業訴訟律師強，那么行政首長出庭應訴的勝算有多大，出庭應訴的合理性到底在哪里？這值得我們進行進一步的反思。

第三，實效性危機。行政首長出庭有時候確實可以起到“敲山震虎”的功效，也可能會在一定程度上解決行政訴訟執行難的問題。但是，領導親自出庭就一定意味著他能夠“勝敗皆服”，毫不遲疑的執行法院判決？換句話說，行政訴訟的執行是應該靠法律和制度來規范和約束，還是靠領導的覺悟或醒悟？毫無疑問應該是前者，這才是法治政府應該具備的基本素質。如果沒有法律制度的約束，即使領導親自出庭對于解決行政訴訟執行難問題也沒有絲毫的實際意義。現在實踐中，出現一種傾向，那就是行政首長出庭的都是行政機關肯定會勝訴的案件。這種現象從反面驗證了上面的觀點。行政首長出庭應訴在多大程度上是作秀，多大程度上能夠有實際效果，這確實值得我們更深入的思考。

訴訟代理制度的產生就是為了實現社會分工的專業化和高效化，從而實現“各盡其能”的理想狀態。訴訟代理伴隨著專業律師制度的出現達到了一個新的高度。因此，在充分和詳細的授權之下，訴訟中聘請代理律師應訴是最經濟、最實際的選擇。這對于行政訴訟中處于被告地位的行政機關來說也不例外。西方國家的各級政府部門大多配備自己的“政府律師團”，都由“公職律師”代表政府出庭應訴。我國在前幾年也有所嘗試，很多地方如杭州市政府都擁有了自己的“政務律師”。我們應該沿著這條道路繼續走下去。

解決行政訴訟的現實困境，是一項系統工程，需要立法、行政、司法機關共同努力，按照現代法治的基本要求，結合中國的實際情況來逐步解決。任何急于求成、削足適履的做法都是不可取的。