我國稅費制度改革后,農民在耕種土地上取得的可得收益增加，原來棄耕外出的農民紛紛回來要求繼續耕種土地，土地承包經營糾紛日益增多。在這些糾紛中，有相當一部分爭議土地已由政府頒發了農村土地承包經營權證，因而訴至法院要求撤銷農村土地承包經營權證的案件也逐年增加。在這類案件的審理中，筆者進行了一些思考。

一、頒發農村土地承包經營權證過程中存在的問題

1、98年土地二輪承包時底冊保存不全。二輪承包底冊一般都是由村組制作，鄉鎮農經站保管。由于距今時間較長，其間筆者所在縣又經歷了鄉鎮合并，合并后又分開的情形，不少檔案資料由于搬遷、人員調整及交接手續不完備而遺失。

2、發證機關管理不規范。發證機關工作人員審查不細，坐堂辦公，沒有深入實際，實地勘查，實地丈量，有的甚至將蓋好章的空白證讓各鄉鎮領回，由村組干部填寫，導致不少發證地塊位置、面積描述不清、表述不清甚至錯誤。

3、土地流轉機制不健全。以前，農民耕種土地要交納三糧五錢，三糧五錢不交以后，還要交納農業稅，農民在耕種土地上取得的收益甚微，許多在外居住或打工的農民將自己承包耕種的土地轉給他人耕種，相關稅費也由他人交納，或干脆拋荒不種了，被他人拾去或由村組安排他人耕種。無論是轉給他人耕種還是拋荒不種，承包經營權人或耕種人、村組均沒有履行相關轉讓或轉包手續，土地承包經營權管理機構也沒有切實履行好監管職責。在國家取消農業稅后，這些人回來要地，就因當初手續不完備，流轉機制不健全產生了糾紛和矛盾。

4、發證程序不規范。從筆者所在法院審查的此類案件中可以看出，發證機關提供的發證證據材料一般都只有承包合同和農村土地承包經營權登記簿，并沒有按規定履行初審等審核報批程序。

二、農村土地承包經營權證司法審查中的困惑

農村土地承包合同是農村土地承包經營權證發放的前提和基礎，而土地承包合同則是發包方與承包方之間達成的關于農村土地承包權利義務關系的協議。這里的發包方一般是農村集體經濟組織或村民委員會或村民小組，因此，對農村土地承包合同的性質，目前有兩種觀點。一種觀點認為，農村土地承包合同是農民通過與政府簽訂承包合同而取得土地承包經營權，是以行政合同代替行政命令或指令性計劃使土地承包經營權由行政合同來調整，并且土地承包合同一般都是由農業主管部門以統一的格式制訂的制式合同，因此認為土地承包合同是行政合同。另一種觀點認為，農村土地承包合同是雙務合同、有償合同，是平等主體之間的協議，《民法通則》關于土地承包經營權的規定，已確認土地承包經營權屬于財產權利的范疇，因此認為土地承包合同是民事合同。筆者同意后一種觀點。

既然農村土地承包合同是民事合同,對該合同的審查就應通過民事訴訟進行,而在審判實務中,民事法官和行政法官對此有不同的見解。一種觀點認為，一方當事人已取得土地承包經營權證，其土地承包經營權已經政府確認，土地承包合同應受土地承包經營權證效力約束，當另一方當事人對其與村組簽訂的土地承包合同提起民事訴訟時，法院應不予支持。持這種觀點的多為民事法官。另一種觀點認為，農村土地承包合同是發放農村土地承包經營權證的事實根據，合同簽訂行為在前，發證行為在后，因此，在土地承包經營權證審查案件中，法院只能將土地承包合同作為證據進行審查，只要該合同不存在重大明顯違法或明顯顯失公正的情形，一般不宜對合同效力作出有效或無效的確認，當事人如對合同效力有異議，可以另行提起民事訴訟，法院應根據當事人舉、質證及其他具體情況對土地承包合同的效力作出確認。持這種觀點的多為行政法官。筆者亦同意后一種觀點。

三、對策和建議

農村土地承包合同的性質問題，由于最高院、省高院出臺了相關的解釋，審判實踐中，雖觀點仍有分歧，但已基本達成共識。農村土地承包合同的效力審查問題,兩種觀點在審判實踐中時有爭執,不同程度地造成了當事人的訴累和不滿。為妥善處理此類糾紛，減少當事人訴累，筆者提出幾點淺議，供商榷。

1、發證機關加強監管，規范發證程序，進一步強化工作人員的責任心。一是清查并盡力查找98年二輪土地承包底冊。有的鄉鎮的承包底冊確實是因為某些客觀原因遺失了，無法查找，但也有的只是因為交接手續不完備，散落在村組干部或其他人員手中，發證機關完全可以通過清查的方式將這些散落的資料重新收集起來，為這類糾紛的處理提供最原始的資料。二是加強管理，切實履行發證核查職責。發證時要到實地核查，將發證地塊的位置、面積表述清楚。已發放的承包經營權證，如確有問題的，主動糾正。三是建立健全土地流轉機制。轉讓或轉包土地的，及時要求流轉當事人及村組完善相關手續，記載土地承包經營權流轉情況，辦理相關登記或變更手續。四是規范發證程序。按照《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》的有關規定，先由鄉（鎮）人民政府農村經營管理部門對發包方報送的土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料進行初審,再由縣級以上地方人民政府農業行政主管部門對鄉（鎮）人民政府報送的申請材料進行審核，并報同級人民政府頒發農村土地承包經營權證。

2、法院行政法官和民事法官加強溝通協調，尋求共識。法官間加強溝通和交流，無論當事人提起行政訴訟還是民事訴訟，法官都要本著對當事人負責的態度,著力于切實解決當事人訴爭的問題，做好解釋和法律釋明工作,不互相扯皮,不互相踢皮球,切實保障當事人的合理訴求得以實現。

3、在一定區域內統一裁判尺度。基層法院要加強對這類案件的調查研究，統一裁判尺度，盡量避免同類案件有不同的裁判結果。上級法院也可以不同的方式和形式對此類案件的審理提供指導性意見，以統一裁判標準。