［摘要］目前行政公益訴訟在我國尚沒有法律明文規定，但近年來卻時有公益訴訟的案件進入我們的視野。學者們對行政公益訴訟的概念及行政公益訴訟中原告資格問題的爭論頗多。本文試從行政公益訴訟的涵義入手，對我國建立行政公益訴訟的可行性、必要性及原告資格等問題進行探討，并對我國構建行政公益訴訟提出幾點設想。

［關鍵詞］公共利益  原告資格  行政公益訴訟 

 

行政公益訴訟是目前我國法學界熱點問題之一，很多學者論證了中國行政公益訴訟制度建立的必要性、緊迫性，在具體制度的構建上也提出了很多方案和設想；也有學者提出要冷靜思考并認為公民私益保護的乏力才是我國當前行政訴訟法面臨的最大難題。

一、行政公益訴訟的概念

從語源上講，“公益訴訟”一詞源于羅馬法，相對于“私益訴訟”而言。前者為保護個人所有權而設定，僅特定人可提起；后者為保護社會公共利益，除法律有特別規定之外，羅馬市民均可提起。由于訴訟的本質在于普通市民以司法權為名保護社會公共利益，公益訴訟也被稱為“民眾訴訟”或“公共訴訟”。如《學說匯編.論告示》第八編：“維護民眾權利的訴訟被我們稱為‘民眾之訴’”。行政公益訴訟是公益訴訟中的一種類型，與民事公益訴訟一起共同構成了公益訴訟。行政公益訴訟具體指行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或可能造成侵害時，法律允許無直接利害關系的人或組織為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。對該概念的把握應考慮以下幾點:首先，案件與原告沒有直接的利害關系，即被訴具體行政行為影響的是社會公共利益。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》雖然將行政訴訟的原告擴大為“利害關系人”，但是沒有賦予公民或組織在國家利益或公共利益遭受侵害時提起行政訴訟的權力。其次，行政公益訴訟的對象是國家行政機關，接受司法審查的是國家行政機關的行為或不行為。再次，行政公益訴訟具有預防的性質，即不需要公益侵害現實的發生，只要根據相關情況能夠合理判斷其具有發生侵害的可能性即可提起訴訟。最后，行政公益訴訟的判決不僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人。

二、行政公益訴訟的理論基礎和現實依據

（一）理論基礎

首先，有權利必有救濟，無救濟則無權利。無論侵害的是公共利益還是私人利益，均應有相應的司法救濟予以保障。我國憲法和法律規定了公民享有社會公共權利，但是這些權利往往由社會多數人共同享有，公民個人一般不被認為享有直接的訴的利益。司法救濟門檻過高，導致權利因沒有保障而無法實現。行政訴訟制度本身就是民主政治在某一領域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權利，可能不僅是個程序問題，更是憲法原則在訴訟領域的具體體現。其次，按照權利分立和制衡理論，司法權是保護人民利益的，人民的權利遭受到私權或公權的侵害時均可以尋求司法救濟。沒有有效的制約機制，行政權將會失控。設想當行政權的行使對社會公共利益造成侵害時，由于這種侵害在形式上并未對公民個人利益造成直接損害，而不能通過公民起訴的方式訴諸司法審查的話，司法權對行政權則難以起到制約的作用，至少出現了漏洞或空缺。

（二）現實依據

行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的可行性。一是為相對人提供充分有效的救濟，保障其合法權益不受不法行政行為的侵害；二是有效地監督行政行為。有學者認為公民私益保護的乏力是我國行政訴訟制度運行受挫的最主要表現。但這不能成為行政公益訴訟制度不應設立的原因。公益的概念并非絕對排斥由基本權利賦予人民的私益，公益和私益本質上應該是一致的。對公益的侵犯，也將使私益失去存在的根基。依法行政的宗旨具有獨立價值，并不依附于保護私權利而存在。近年來，一些侵害公共利益的案件不斷出現，設立行政公益訴訟是值得探討的。

三、構建行政公益訴訟制度中的原告問題

在行政公益訴訟中，最主要的問題是原告資格的確定問題。實踐中大量行政公益訴訟案件被拒之門外其主要原因在于原告資格的限制。為此，學者們進行了深入的研究。很多學者倡導應該由檢察院來擔任行政公益訴訟的原告。持這種觀點的學者認為，檢察機關作為公共利益的代表，與公益訴訟之公共利益正好吻合。有的學者強烈反對由檢察院擔任行政公益訴訟的原告，認為應賦予自然人、法人或其他組織以原告資格。筆者認為可以兼采兩者意見而出現第三種模式：由自然人、法人或其他組織擔任行政公益訴訟的原告，同時賦予檢察院以支持起訴的權利。出現這第三種想法筆者的理由如下：一方面，如果直接讓檢察機關提起行政公益訴訟，則逾越了行政訴訟檢察監督的應有邊界。任何國家權利的行使都有其法定的界限，行政訴訟中的檢察監督權也不例外。如果檢察院同時具有原告和法律監督者的身份，將承擔起起訴和法律監督兩種截然不同的職能。作為原告，檢察院是絕對不希望自己在訴訟中遭到失敗，進而會不遺余力地運用各種手段以求得法院地認同；而作為法律監督者，檢察機關應該具有中立性，獨立于法院和當事人之外進行客觀公正地監督。一邊是求勝之心，一邊是保持公正，很難想象這樣情形下檢察機關該如何自處。因此直接賦予檢察院以原告資格不妥。另一方面，如果僅讓自然人、法人或其他組織擔任行政訴訟的原告，又好像過于勢單力薄了。行政權過于強大，自然人、法人或其他社會組織難以與之抗衡。行政機關的行政權力觸及社會的每個角落。自然人、法人和其他社會組織都處于其管轄之下，雖強調訴訟中當事人地位平等，但行政訴訟中雙方的力量是嚴重失衡的。因此，檢察機關為維護社會公益，應運用自身的力量，給予自然人、法人或其他組織有力的支持，使行政權和公民訴權達到相對的平衡，使社會公益得到妥善的保護。檢察機關運用法律武器代表國家依法支持行政公益訴訟，使監督與管理完美結合，可以有效遏制公共利益的損失。檢察機關在接到相關舉報后可以依職權介入，也可以依行政公益訴訟中原告申請而介入。檢察機關可以為行政公益訴訟原告提供法律援助。最主要的是提供證據上的支持。自然人、法人或其他社會組織提起行政公益訴訟由于自身知識缺乏、力量有限，在調查取證方面難度很大，而檢察機關在人員和資源上又無可比擬的優勢。筆者在法院審判監督庭工作多年，看到檢察機關在民事行政抗訴中發揮了很好的作用。一般而言，啟動再審程序是很難的，而在再審中申請人勝訴改變原判決的可能性更小。但由于檢察機關的介入，對申訴人在證據方面提供了很強的支持，往往使再審結果更為理想。借鑒此模式，在行政公益訴訟中，檢察機關可以自己的名義向人民法院遞交《支持起訴意見書》，必要的時候也可以派員與原告一起出庭。

綜上，筆者認為設立行政公益訴訟在當代中國是值得一試的。雖然很多人認為中國的自然人、法人或其他組織在自己的切身利益受害時都不會或不敢進行司法訴訟，何況是與自己沒有直接聯系的公共利益受損，故行政公益訴訟制度的設立價值不大。但是有權利不用與根本沒有權利是完全不同的概念，至少有識之士為了公益而戰時可以不再尷尬于沒有資格了。而在原告資格方面取了折中的做法并非出于中國人傳統的中庸之道，只是在學習諸多學者理論的基礎上結合工作實踐而得出的自己的看法而已。

 

 

參考文獻：

（1）張志遠，行政公益訴訟熱的冷思考（J），法學評論，2007年第1期

（2）劉奕君，論檢察機關支持起訴在行政公益訴訟中的運用，廣西政法管理干部學院學報，第23卷第5期

（3）宋雅芳，檢察機關提起公益訴訟主體資格問題（J），人民檢察，2007年第17期