我省法院行政審判工作情況專題報道
作者：轉載《現(xiàn)代快報》 發(fā)布時間：2008-11-03 瀏覽次數(shù)：4738
和“一把手”打官司 江蘇“民告官” 蘇南蘇北來真的
從貴州甕安事件到上海楊佳案，從廣東鳳鋁狀告中國籃協(xié)到于芬叫板體育總局游泳中心，“民”與“官”的矛盾從來沒有離開過公眾的視線。
把視野放到江蘇的“民告官”中，重新審視數(shù)量激增與勝訴率低的現(xiàn)象，會發(fā)現(xiàn)行政訴訟對官場氣氛的悄然改變。在中國的官場規(guī)則里，“一把手”對一個政府機關或部門的運行起著關鍵的作用，因此讓“一把手”們更貼切地感受到“民告官”帶來的警示和意義，往往事半功倍。在江蘇，各級法院近年來都在大力推進行政首長出庭應訴制度，各地的作用也各不相同，甚至帶著明顯的“地域特征”，或綿柔，或剛烈。
快報記者為此在蘇南蘇北實地調研數(shù)天，力求展現(xiàn)在行政訴訟背后，官場規(guī)則正在進行著的變化。
行政“高壓” 無錫把“一把手”逼上被告席
2006年以前，無錫行政訴訟近二十年，“一把手”出庭寥寥數(shù)人，到了今年上半年，已有近兩成“一把手”坐在了被告席上。
和其他地區(qū)對行政首長出庭率的數(shù)量和百分比追求相比，無錫似乎更看重“質”：在法庭上，“一把手”們坐姿不正不行，不說話不行，用作報告的方式說太多話也不行……
如果“一把手”嫌這一切太麻煩想請假，那至少要得到市政府秘書長的書面同意。而他們所有的這一切表現(xiàn)，都會被記錄在案，一份留在法院，另一份送給市政府法制辦，列入他們的年終考核。
被“逼”上被告席的“一把手”們，不得不正視法律的尊嚴。
開庭后，局長登門拜訪老百姓。
2005年那年，門前的火鍋店曾讓無錫市民李翠華（化名）寢食難安。她家住無錫市鬧市區(qū)的一個小區(qū)，樓下有一排臨街門面房。買房時，開發(fā)商承諾門面房不會開飯店。
開發(fā)商的話確實不能信，先是火鍋店，后來又有了餛飩店，在李翠華和鄰居們的眼皮下面，這兩家店先后豎起了煙囪，順利開張。
兩家小餐館很快成了鄰居厭惡的對象，業(yè)主們自發(fā)組織前去交涉。結果可想而知，飯店老板手里有政府發(fā)的本本，根本不在乎住戶們的“吵鬧”。
“飯店的環(huán)評和營業(yè)執(zhí)照都有，開得正當合法，我們鬧也沒用。”李翠華說。業(yè)主們的疑問隨之而來：餐館離住家這么近，它們是如何通過環(huán)境評估的？
2006年10月，21名業(yè)主組織起來，向區(qū)環(huán)保局郵寄了一份眾人簽名的《控告書》，指責火鍋店和餛飩店影響了環(huán)境，要求環(huán)保局查處。
“但環(huán)保局堅持說餐館不存在污染問題，而我們始終沒有見到環(huán)保局的負責人。”21名業(yè)主立即決定把區(qū)環(huán)保局告上法院，要求認定這兩家餐館得到的環(huán)評行為違法并予以撤銷。
一審敗訴。幾個月后，案件迎來了二審，業(yè)主們驚訝地發(fā)現(xiàn)，事情似乎有了轉機。
“開庭時，被告席上除了環(huán)保局的辦公室工作人員，又多了兩個人。我問鄰居，他們是誰？鄰居們也不知道。直到法官核對出庭人員的身份，我才知道兩人是環(huán)保局的正副局長。”
李翠華覺得非常意外??過去找都找不到的局長，現(xiàn)在親自跑來當被告了，至少說明他們重視了吧。法庭上局長解釋：“餐館提出環(huán)評申請后，我們就派人去認真看過，也提出了整改方案，后來餐館作了改進，我們才通過了環(huán)評的審批。”
這種說法，業(yè)主們肯定不買賬，他們在庭上拼命指證，兩家餐館的污染客觀存在。
這次開庭結束之后沒幾天，坐在被告席上的正副局長敲開了李翠華家的門，從客廳走到陽臺實地觀察。
“在陽臺上，我問他們能不能聞到油煙，他們也承認能聞到，”李翠華的心情舒服了很多，她后來了解到，兩個局長基本上把21戶都走訪了一遍。
兩位局長實地勘察后積極地協(xié)調，多次溝通后收到了效果，兩家餐館同意整改。在多次溝通后，兩家餐館終于拿出了21戶業(yè)主能夠接受的最終方案，餐館用更大的代價去整改，業(yè)主們所受的影響也將大大減小。
得到滿意的結果后，21戶業(yè)主也撤回了上訴。一起民告官的官司，因為被告方“一把手”的積極介入而得到了圓滿的解決。
“一把手”請假 要副市長或秘書長批準
困擾李翠華和鄰居們多年的官司結束了，她并不知道，這場官司出現(xiàn)的轉機，和無錫市政府頒發(fā)的一份文件有著非常密切的關系。
在這份名為《無錫市行政首長出庭應訴工作暫行辦法》中，政府部門與法院高調合作，力推行政首長出庭。
文件頒布于
李翠華起訴環(huán)保局案正逢其時。文件頒布時，她的案件恰好進入二審，環(huán)保局的負責人也就恰當?shù)刈搅吮桓嫦稀?SPAN lang=EN-US>
“用文件來督促行政首長出庭，無錫在全江蘇的起步不算早，但實施一年，對行政首長的觸動非常明顯。”無錫中院行政庭副庭長張學雁介紹說。
據(jù)了解，無錫行政機關負責人一審開庭出庭率，2006年是6%，今年上半年已經(jīng)達到了17.6%，而在2006年以前的很多年份，無錫行政機關一把手出庭應訴的數(shù)字是“0”。
坐被告席，對無錫的“一把手”們來說非常陌生。一份僅數(shù)百字的文件，是如何把一把手們“趕”到被告席上的呢？
張學雁笑而不答，她給記者遞來一張“請假條”。
這是一張A4紙打印的《行政首長出庭應訴請假通知書》：“因公務出差，我單位行政主要負責人不能在某公司訴采購行政處理決定一案法院開庭審理中出庭應訴，根據(jù)《無錫市行政首長出庭應訴工作暫行辦法》第七條規(guī)定，已向市人民政府請假，經(jīng)秘書長同意，現(xiàn)委托分管負責人出庭應訴，特此說明。”
請假條的落款，是無錫市財政局。
去年9月，無錫市財政局吃上了當年的第一場官司，按照規(guī)定，財政局長必須出庭應訴。可是收到法院的傳票后，局長發(fā)現(xiàn)開庭當天早已安排了在外地公干，實在無法脫身，他打電話與法院溝通，得到的回復是開庭日期不能更改，只好向法院要了請假條，寫了假條去找政府秘書長。直到拿到了秘書長的同意，他這才算是舒了一口氣。如今，那場官司早已結束，但假條被永久收入卷宗，以備查驗。
請假的批準制度才是整個環(huán)節(jié)的“撒手锏”所在。“‘一把手’想找借口請假不去，就非常困難了。”無錫市政府法制辦副調研員、行政復議處處長潘偉說。作為無錫的獨創(chuàng)，潘偉對請假制度的設置很是自豪。
“法院與各局平級，局里的一把手不出庭，法院怎么辦？我們設計這樣的請假制度，將尚方寶劍交給政府副市長、秘書長。”
潘偉認為，這還能基本上杜絕一把手“找借口”：“假如行政首長隨便編個借口，法院對他們的活動并不清楚。而副市長和秘書長就不同了，你局長外出學習開會，他們能不知道？”
“哪怕行政一把手真的‘怯場’，他們也不好意思總去請假，畢竟面子上也過不去，”潘偉說。
除了把行政首長往被告席上“趕”，無錫市法制辦和中院還設計出一些細節(jié)，逼一把手們得在法庭上好好表現(xiàn)。“打分制”就是其中之一。
著裝儀表、精神風貌、語言表達、陳述及辯論是否緊扣案情、是否邏輯嚴密、是否舉證清晰……去年底，法制辦和法院制作了這份出庭應訴情況考核表，每次開庭結束后，由法院根據(jù)行政首長的庭審表現(xiàn)，進行“好、較好、一般”三個檔次的打分。
事后，這一式兩份的表分別由法制辦和法院保存。而法制辦拿到表之后，將納入到行政首長的年度考核中去。
市委書記五次批示鹽城行政機關敗訴要挨處分
如果說無錫的“請假條”制度尚顯蘇南人溫婉的性格特征的話，那么鹽城在推進行政首長出庭應訴時所采取的對策，則無不透露出蘇北人的爽氣。市委書記批示加上追究責任倒逼，兩記剛猛的“直拳”讓官員們的神經(jīng)繃了起來，行政首長出庭的“堅冰”在無形中逐漸化解，鹽城的行政首長們自覺地開始學法懂法守法。
五次批示擊破堅冰
2005年1月，鹽城中院向政府報送了2004年度全市法院行政訴訟案件情況的報告，報告中對上一年度的“民告官”案件進行了認真的梳理和分析，指出了行政機關一些需要改正的做法。
時任鹽城市市長的趙鵬看到報告后很是欣賞，當即作出批示，對這份報告提出了高度贊揚。政府的表態(tài)讓法院挺直了腰桿，鹽城的行政審判在政府和法院的聯(lián)合推動下迅速發(fā)展。而這年12月趙鵬作出了一份在不少官員看來“措辭剛猛”的批示。
批示要求市政府法制辦牽頭，會同監(jiān)察局，“對今年以來行政訴訟、行政復議、行政仲裁案件再做匯總分析，進一步落實責任追究制，并且要越處理越嚴。要以嚴格的責任追究制為抓手，促進行政執(zhí)法責任制的落實。對那些不負責任、玩忽職守、不學法懂法用法、濫用職權，造成群眾利益和政府形象受損的國家工作人員，一定要讓他們付出代價，以警戒其他，促進政府機關依法行政，老老實實為人民辦事”。
行政官司打不好，還要受處分？“這樣的嚴厲措辭過去從未有過的，有人揣摩出了市里的意思??要動真格的了。”鹽城市教育局一位官員回憶說，也就是在這份批示之后，市里不少行政單位的一把手開始惡補法律知識。
“過去從來不去法院，‘一把手’甚至連勝訴敗訴都不知道，后來看到敗訴還會著急。”行政庭的法官們都成了大忙人，楊越華經(jīng)常被行政機關邀請去進行普法講座，從行政訴訟的專業(yè)名詞開始從頭教起。
趙鵬不久就任鹽城市委書記。從去年初到今年初，他又三次對行政審判作出批示，其重點仍然是加強行政審判，深化責任追究制。
從2005年到2008年，鹽城的亭湖區(qū)、東臺市、濱海縣紛紛出臺規(guī)定，明確要求行政一把手出庭應訴。而在鹽城的其他各區(qū)縣，雖然尚無明文規(guī)定，但一把手出庭也以一種漸進的方式蔚然成風。難怪有鹽城的官員私下說，行政首長出庭的“堅冰”，是被趙鵬的五次批示逐漸擊破的。
問責一把手
如果紙上的批示與大小行政官員們還有不小的距離的話，那么2005年9月的一場“問責風暴”則讓官員們切身感受到了責任追究的威力。
徐某是濱海縣某鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設服務中心的副主任，擁有給鎮(zhèn)上老百姓發(fā)放房產證的權力。當時，他接受了村民陳某申請發(fā)證的材料，在大概看了一下材料之后，他憑經(jīng)驗覺得沒什么問題，便為陳某發(fā)放了房產證。
事實上這套房子的真正主人并不是陳某，不久一直在房子里住著的劉某過來交涉，徐副主任沒能解決。于是劉某將濱海縣政府告上了法院，要求撤銷發(fā)給陳某的房產證。法院審查后發(fā)現(xiàn)發(fā)證的確弄錯了，于是判決濱海縣政府敗訴。
事后政府發(fā)現(xiàn)，徐某的審查不嚴是造成這起糾紛的直接原因，他被列為此事的直接責任人。而事后鎮(zhèn)政府給予徐副主任行政記過處分。
除了徐某，這場“問責風暴”還“刮”到了10多個官員和1家行政機關。其中，4人受到行政處分，1人和1家單位作出書面檢查，3人被誡勉談話，7人受到通報批評。在這些被問責的公務員中，有行政機關里最普通的職員，也有縣國土局副局長、區(qū)規(guī)劃局副局長。無一例外的是，他們都是因為當被告敗訴后遭到了責任追究。
“真的怕了。過去誰能想到敗訴是這個結果？”一位官員說。
過錯追究毫不含糊
事實上，如果這些第一次被問責的官員們能未雨綢繆，或許不會被“刮”到。2005年7月，鹽城市政府頒發(fā)制定了《鹽城市行政執(zhí)法過錯責任追究暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），并將這份“沉甸甸”的文件迅速發(fā)放到各個行政機關單位中。
《暫行辦法》明確聲稱，要對行政執(zhí)法人員進行執(zhí)法過錯責任追究，其中對執(zhí)法過錯定義為：因故意或者重大過失，違法或者不當行使職權，不履行或者不正確履行法定職責，損害國家利益，損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為。
“從這個定義來看，可以說大多數(shù)被告敗訴的行政案件里，作為被告方的‘官’都要被問責。”一位資深律師點評說。
這份共有28大條的《暫行辦法》詳細列出了責任追究的范圍、責任確認和追究方式、責任追究的程序，具有很強的可操作性。
結果倒逼官員出庭
“鹽城暫時還沒有對行政首長出庭次數(shù)提出具體的要求，但是這個《暫行辦法》出來之后，意味著行政單位一旦敗訴將可能面臨被問責的后果，各單位的行政首長很快就重視起來，漸漸地不用法院說，那些一把手們也來參加開庭了。
某種程度上，這種用結果倒逼的方法收到了效果。”鹽城中院行政庭庭長助理韓標說。在東臺、大豐、亭湖區(qū)，行政負責人出庭率如今都超過了50%，這在幾年前是不敢想像的。
2005年，鹽城的行政機關敗訴案件為55件。到了2006年，這個數(shù)字驟降為25件。2007年減少到了16件。“法院每年的工作報告中除了匯報上一年的主要工作之外，敗訴案件的情況要一個個拿出來宣讀。”韓標說。
“因此開大會的時候，縣長、區(qū)長們都緊張得很，密切關注他們轄區(qū)里到底有多少敗訴案件，大家的神經(jīng)都繃起來了。”
在這樣的情況下，結果倒逼成了官員頭上的“緊箍咒”，有的行政單位當上被告后，一把手馬上調案卷查看，并且立即與原告協(xié)調溝通。
不少案件經(jīng)過行政機關的主動改正，使得原告欣然撤訴。去年，鹽城中院的行政案件撤訴率高達57.9%，位居全省中級法院之首。
7場官司把副局長告成“法律專家”
在很多人看來，顧明是個不折不扣的“刺頭”。他在港口開了一家公司，因為搬運貨物的事，與交通局發(fā)生糾紛，跟交通局打了7場官司。然而，作為他的“對頭”，交通局副局長卻十分“感謝”他。正是這7場官司，逼得副局長苦學法律知識，最后竟成了圈子里的“法律專家”。
俗話說，打死不告狀，何況“告官”？老百姓不“告官”，一方面是勝訴的把握不大，另一方面是不敢領教“官”的傲慢，一場官司打下來，你連“官”長啥樣都不知道。當年《秋菊打官司》引起轟動，說明老百姓在這件事上是有共識的。不知不覺，“民告官”已經(jīng)走過了20多年。一心要討說法的“秋菊”多了，死不認錯的“村長”少了，民和官的關系在法律博弈中正在發(fā)生微妙的變化。不管是放下架子主動應訴，還是被逼上法庭，“一把手”們似乎已經(jīng)適應了這種變化，甚至把當被告視為一種有意義的事，而作為“推手”的法律工作者和學者卻有著更新更高的設計。無疑，這只看不見的手還會繼續(xù)推下去。
顧明是大豐高華建筑有限公司總經(jīng)理。多年來，他的公司一直在大豐一港口從事人力裝卸砂石材料。2004年，公司買了大型機械用于搬運裝卸。正當顧明準備大施拳腳之時，當?shù)亟煌ú块T通知說，公司貨物搬運裝卸違反了《港口法》，要求立即停止違法活動。
接到通知后，顧明很快向大豐市交通部門書面申請要求頒發(fā)港口經(jīng)營許可證。結果大豐市交通局發(fā)出的卻是一張“不予許可通知書”，稱該區(qū)域已許可給他人，不作重復許可。
無奈，公司將交通局告上了大豐法院，大豐法院經(jīng)審理認為貨物搬運裝卸沒有量的限制，因此判決撤銷了不予許可決定。顧明說，這是他打贏的第一場民告官訴訟。
官司是贏了，可是交通局收到申請材料后長達3個月之久，既不予許可，又沒給答復，顧明認為這是行政不作為，于是第二次將對方告上法庭。大豐市法院判令交通局限期給予答復。原以為民告官很難勝訴，可連續(xù)兩次大獲全勝讓顧明樂壞了。
交通局終于給答復了：你公司缺少碼頭建設驗收證明，故而不予許可。顧明又兩次將對方告上法庭。法院認為，碼頭是貨物裝卸的必備設施，因而支持了被告不予許可的決定。隨后，顧明以港口的布局規(guī)劃是由國務院和省人民政府編制，當?shù)卣疅o權編制港口布局規(guī)劃為理由，將交通局告上法庭。兩級法院都認為該規(guī)劃沒有侵犯原告的合法權益，故而駁回了原告的訴訟請求。
2006年11月，顧明向大豐市交通局舉報，全市有172個碼頭在進行貨物裝卸經(jīng)營，這批碼頭大都沒有碼頭竣工驗收證明，要求大豐市交通局依法處理。最后，顧明第7次提起訴訟，要求當?shù)亟煌ú块T給予答復，并請求法院判令被告履行依法查處內河港口碼頭非法裝卸經(jīng)營的法定職責。
“按理說，如果一個人被別人告了7次，心里八成要恨死對方了。可這回不是的。”原告代理律師江蘇圣典律師事務所的崔武說，交通局的分管副局長徐某對顧明反而心存感謝。
徐副局長參加了全部7次開庭審理，最初兩次敗訴讓他備感難堪。那兩個案件被鹽城中院收錄進了當年行政機關敗訴案件一覽表中，并在工作報告中予以宣讀。
鹽城中院對這兩起案件敗訴原因分析為“認定事實不清，適用法律不當”和“行政不作為”。按照鹽城的過錯追究制度，這位徐副局長被上級領導狠狠地訓了一通。
“兩次敗訴被問責，我覺得不能再稀里糊涂下去了。”徐副局長說，他買了許多專業(yè)書籍研究法律，把每一次應訴當成一次學習，從而提高自己的依法行政本領。
從《行政訴訟法》到《港口法》，從《航道管理條例》到《港口經(jīng)營管理規(guī)定》，徐副局長把相關法律和紅頭文件統(tǒng)統(tǒng)翻出來，一條條仔細研究，將糾紛中的細節(jié)一一對照來找法律依據(jù)。吃透了法律法規(guī)的精神，再親自動手寫出答辯狀，他已經(jīng)成竹在胸了。后來，和顧明打官司，交通局再也沒輸過。
每次上法庭，徐副局長面對顧明不同的訴訟，都是“兵來將擋，水來土掩”。從法律的程序到港口的管理，從“訴訟主體資格”到“信訪規(guī)定”，即使是很專業(yè)的法律術語，徐副局長都能說得出來。“多次當被告，把我告成了法律專家。現(xiàn)在同行業(yè)經(jīng)常有交通局請我去做法制講座。從這點來說，我得感謝顧明呢。”
同時，他還覺得行政首長出庭制度不錯。“這個制度逼我學習了許多行政法律知識。我所謂的‘法律專家’是給逼出來的。原來有行政案件總是找個律師去應付一下，自己并不能體會到做被告的真實感覺，也感受不到庭審法制的熏陶。”快報記者馬樂樂
對話：趕一把手出庭不是作秀
一個是知名的行政法學者，東南大學法學院院長，一個是江蘇高院行政庭副庭長，周佑勇和倪志鳳對江蘇一把手出庭制度的關注自不待言。在接受星期柒新聞周刊專訪時，倪志鳳認為，行政一把手出庭制度需要進一步完善，接下來法院將推動行政首長出庭應訴制度化、常規(guī)化，讓一把手出庭成為常態(tài)。周佑勇則提出，一把手出庭制度在設計時，除了做到合法，還要追求合理。
星期柒新聞周刊：江蘇的行政案件里，一把手出庭次數(shù)近幾年迅速增加，“迅速”到什么程度？
倪志鳳（以下簡稱“倪”）：2007年，全省行政機關負責人出庭應訴達到1129案次，這個數(shù)字超過了前4年的總和，是2003年的近10倍。宿遷地區(qū)的一審行政案件行政首長出庭率，2005年是“0”，而今年上半年達到了91.4%。全省還出現(xiàn)了一批行政首長出庭率100%的基層法院。
星期柒新聞周刊：有人說，行政機關當被告后，法制辦主任或者律師出庭足矣，不必一把手去“作秀”。
周佑勇（以下簡稱“周”）：任何一個制度的設計都是在實踐和摸索中改進和完善的，我們看到江蘇倡導一把手出庭制度這幾年來，各個地區(qū)已經(jīng)在不斷完善，一把手的壓力越來越大。從無錫和鹽城的實際效果來看，行政機關的依法行政水平的確取得了進步。所以我并不擔心一把手出庭的制度會流于形式。
倪：表面上看，行政負責人出庭只是一種形式，但是我們不能低估它的意義。一把手出庭有利于其更直觀地了解和掌握在自己管轄領域中存在的問題，促進其依法行政，從源頭上減少行政爭議。一把手改進了，對下面其他公務員的執(zhí)法行為，都是一種榜樣和鞭策作用。
對群眾而言，一把手出庭改變了過去“民告官，不見官”的現(xiàn)象，讓雙方平等對話，能夠緩和原告的情緒，也能讓一把手感受到群眾的不易，為解決矛盾搭建良好的溝通平臺。
過去，不少行政機關的代理人是律師，律師往往只能就案辦案，遇到具體問題仍然需要請示領導。而一把手出庭，在一些情況下可以當場拍板解決問題，真正實現(xiàn)案結事了。
星期柒新聞周刊：無錫的“請假制度”和鹽城的“問責制度”都讓行政一把手感到了壓力，你如何看待兩地的做法？
周：我毫不懷疑無錫和鹽城做法的積極意義。我們可以看到，為了喚醒一把手的法治意識，將一把手向依法行政的道路上“逼”，無錫和鹽城的政府、法院都做出了可貴的探索。我相信，只要把一把手“趕到”被告席上去，行政機關依法行政水平的提高指日可待。
我還知道在宿遷、南通等不少地區(qū)，行政一把手出庭率也非常高。江蘇的行政審判理念和水平是全國領先的，這一點早已得到最高法院的肯定。
倪：法律沒有明文規(guī)定一把手必須出庭，那么政策的支持就尤為重要。2006年全省預防和化解行政爭議經(jīng)驗交流會上，張九漢副省長提出：“行政首長有條件出庭應訴的，要盡可能出庭應訴。”
在省高院的推動下，行政首長出庭應訴率已經(jīng)被江蘇省委政法委列為“法治江蘇”合格縣（市、區(qū)）評比的重要指標。此后，這項制度在全省各地迅速得到推廣。
我有一個假想：假如有朝一日行政首長出庭制度作為一個強制性的要求，被法律所規(guī)定，那么就不再需要法院來“倡導”來“推動”了，那該多好。
星期柒新聞周刊：有人認為，市委書記的一道道批示是一種“人治”。
周：“人治”與“法治”的爭論由來已久。我認為領導批示的確帶有“人治”色彩，卻未必就是“人治”。只要領導人在法治的框架下依法辦事，就仍然是“法治”。市委書記的批示并沒有任何越權越界現(xiàn)象，仍然是“法治”。
星期柒新聞周刊：有人擔心鹽城的問責制度過于嚴厲，是否對行政一把手有失公平？
周：這樣的擔心很有必要。我注意到，鹽城的規(guī)定中將發(fā)生“行政執(zhí)法過錯”的前提定義為“因故意或者重大過失”，這就是只有當“故意”或者“重大”的原因造成敗訴，才會被追究責任。
這就要求有關部門和一把手們正確理解什么是故意，什么是一般過失和過錯。我的理解是，如果是“一般人都想不到或者一般人都很難避免”的過錯，不應當被追究責任。而“一般人都知道不能這么做”的過錯，才屬于“故意”范疇。
不管是無錫的“溫婉”也罷，鹽城的“嚴厲”也罷，在實踐中將制度完善，做到合法性與合理性的統(tǒng)一，一把手出庭制度就能成為科學的制度。
星期柒新聞周刊：江蘇推進行政一把手出庭幾年來，行政案件撤訴率逐年下降，您如何看待這個問題？
周：一般來說，一起行政案件撤訴的背后，是官民矛盾得到解決的結果，撤訴率的下降是一個好現(xiàn)象，可以視為江蘇行政審判良性發(fā)展的表現(xiàn)。但我認為不能片面追求撤訴率。衡量一個政府部門依法行政水平的提高，還要從很多方面來看，比如法院案件的受理數(shù)量、人民群眾的滿意度、人民群眾的權利意識、社會相關機制是否健全等等。
星期柒新聞周刊：你認為江蘇的行政機關在這方面還有哪些需要改進的？
倪：一是“出庭不出聲”。很多行政首長缺乏應訴的經(jīng)驗，坐上法庭無話可說或者有話不知道怎么說。這方面，很多地方法院都制定了一些對策，無錫的打分制度就是一種。但是從總體情況來看，行政首長在這方面還有很長的路要走。
二是我希望能有越來越多的“正職”也就是真正的“一把手”出現(xiàn)在法庭上。現(xiàn)在我們經(jīng)常用的詞是行政負責人，這可能包括“一把手”和分管具體某項工作的“二把手”“三把手”等等。我們也知道“一把手”的確很忙，但是參加一次庭審，對他們來說仍然是寶貴的機會。畢竟大家都知道，即使是“二把手”，與“一把手 ”出庭的效果也是截然不同的。
另外，我希望有更多的行政機關能夠坦然接受敗訴的結果。對于公務員來說，因為有些地方有問責的制度，敗訴對他們來說顯得有些殘酷，但必須接受法院的裁判。如果有一天，面對媒體的鏡頭，行政機關能夠坦然面對法庭當庭判決敗訴，我想，我們的行政機關的法治理念，肯定又升華了。
星期柒新聞周刊：行政審判發(fā)展已經(jīng)20多年，能否想象一下20年后的民告官會發(fā)展成什么樣子？
周：的確，這20多年已經(jīng)大大發(fā)展了，我們的行政審判還有很多路要走。比如受案范圍將進一步擴大，越來越多的從來沒當過被告的行政機關也將出現(xiàn)在被告席上，法院將不僅審查行政行為的合法性，還會審查正當性。
比如公益訴訟制度將得到發(fā)展，越來越多的公民以公益訴訟的形式告官將受到支持。
行政審判的管轄制度將得到發(fā)展，比如你一個老百姓告江寧的行政機關，將不在江寧法院審理，而是放到其他區(qū)的法院審理。（快報記者馬樂樂）
（2008-11-2）
