【摘 要】我國(guó)是否要建立行政訴訟調(diào)解制度一直是個(gè)有著不同意見(jiàn)的熱點(diǎn)問(wèn)題。在《行政訴訟法》修改遲遲未能出臺(tái)、在和諧司法口號(hào)下廣泛開(kāi)展之際，探討這一問(wèn)題更具有現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，行政訴訟調(diào)解還涉及到行政權(quán)的運(yùn)作與行政法的基本問(wèn)題，從而對(duì)其研究也具有很重要的理論價(jià)值。

 

【關(guān)鍵詞】訴訟調(diào)解;行政訴訟調(diào)解；行政訴訟有限調(diào)解制度

 

訴訟調(diào)解，也稱(chēng)法院調(diào)解，是指訴訟過(guò)程中，在人民法院審判組織的主持下，雙方當(dāng)事人自愿平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，經(jīng)人民法院認(rèn)可后，終結(jié)司法程序的活動(dòng)。注重訴訟調(diào)解一直是我國(guó)司法活動(dòng)的一大特色與傳統(tǒng)。就我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，調(diào)解歷來(lái)慣指民事訴訟調(diào)解，法院運(yùn)用調(diào)解方式處理民事糾紛是人民司法的一大傳統(tǒng)。在行政訴訟領(lǐng)域，我國(guó)《行政訴訟法》第50條規(guī)定：”人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”這一規(guī)定確立了我國(guó)行政訴訟不調(diào)解原則。[2]

 

一、在我國(guó)構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的必要性分析

 

現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)服務(wù)行政、給付行政，注重行政過(guò)程中的協(xié)商與溝通以及契約化的”共贏”，行政行為方式也從單一性走向多樣化，強(qiáng)權(quán)色彩在逐漸弱化。

 

（一）行政權(quán)的人民本位理論

 

行政權(quán)的人民本位是指行政權(quán)的本位最終在人民一方的行政本位理論。民主政治社會(huì)中，人們都普遍認(rèn)為，政府權(quán)力的合法性和淵源都是建立在公民的權(quán)利及其授權(quán)的基礎(chǔ)上，只有以社會(huì)服務(wù)為目的權(quán)力才有存在和行使的必要。公民賦予政府權(quán)力，旨在要求政府為公民服務(wù)，既維護(hù)好公共利益，又保護(hù)和增進(jìn)公民的各種權(quán)益。公民是政府存在的目的，而政府是公民實(shí)現(xiàn)自己目的的手段。

 

因此，政府與公民之間，應(yīng)該講平等、尊重、守信，盡量以協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)雙方意志和行動(dòng)的統(tǒng)一，用人際關(guān)系的和平形式去替代侵略性力量。而在行政過(guò)程中確立調(diào)解制度正應(yīng)對(duì)了這種要求。

 

（二）行政權(quán)力與公民權(quán)利的合作趨勢(shì)

 

政法的目的在于尋找權(quán)力和權(quán)利的分界線，以使二者形成一種協(xié)調(diào)、互動(dòng)的關(guān)系。近來(lái)，，基于行政權(quán)力固有的擴(kuò)張性、侵略性和易被濫用性，權(quán)力和權(quán)利的不平等性，人們更多的是看到行政權(quán)力與公民權(quán)利的對(duì)立性，認(rèn)為行政權(quán)力的存在與公民權(quán)利的行使存在不可消除的緊張關(guān)系。然而，人的心理并不是要盡可能的維持這種曠日持久的、無(wú)盡無(wú)頭的社會(huì)斗爭(zhēng)狀況。調(diào)停行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的分歧，維護(hù)兩者之間的和諧與合作，才是行政法的應(yīng)有之意。

 

二、在我國(guó)構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的理論依據(jù)

 

我國(guó)構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限原則，并且在允許部分行政訴訟案件可以進(jìn)行調(diào)解的同時(shí)，更要強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為合法性審查的必要性。服務(wù)行政應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的理論根基[3]。

 

服務(wù)行政這種新的行政管理方式，其行使行政權(quán)力的不同、與行政相對(duì)人的關(guān)系更趨于平等化等特點(diǎn)，才是建立行政訴訟調(diào)解制度的根本基礎(chǔ) [4]。依據(jù)服務(wù)行政理論，在行政管理手段方面，相對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了，淡化了，而越來(lái)越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對(duì)人相互合作的精神。這種新的品格和精神主要體現(xiàn)在一些新管理手段如行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等。

 

上述行政管理手段的變遷，還只限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理的領(lǐng)域，至于在行政權(quán)力社會(huì)化情形下，非國(guó)家的社會(huì)公共體行使特定行政職權(quán)，實(shí)施一定范圍、一定領(lǐng)域的行政管理，其行政手段則更為多樣化，更體現(xiàn)了權(quán)力弱化和與相對(duì)人的協(xié)商、合作精神。

 

由于實(shí)際行政管理手段的變化，我們可以看出”只要行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上為相對(duì)人提供了服務(wù)，服務(wù)形式或程序上的不足，即行政行為在形式或程序上的某些瑕疵，并不需要予以撤銷(xiāo)，而可予以補(bǔ)正或者轉(zhuǎn)換，以避免因同一反復(fù)而形成的不合理和效率低下”。這種補(bǔ)正或轉(zhuǎn)換的方式就是溝通。”溝通是現(xiàn)代社會(huì)消除沖突的一種平衡和補(bǔ)救機(jī)制。在行政法中，如果事前的溝通并未實(shí)現(xiàn)，沖突也已發(fā)生和存在，則只能通過(guò)事后的協(xié)商、對(duì)話和討論來(lái)溝通行政主體與相對(duì)人之間的意見(jiàn)，消除雙方主體之間的沖突和糾紛。”

 

事實(shí)上，在實(shí)踐中，如果沒(méi)有行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人雙方充分溝通與配合，絕大多數(shù)行政目標(biāo)是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。行政爭(zhēng)議的解決在某種意義上可以視為行政過(guò)程的延續(xù)。行政爭(zhēng)議解決不理想，勢(shì)必反過(guò)來(lái)制約行政過(guò)程及其目的。

 

三、構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解的制度構(gòu)架

 

在行政訴訟中引入調(diào)解，必須構(gòu)建一套相對(duì)可行的體系對(duì)之加以保障。

 

（一）嚴(yán)格界定適用范圍

 

首先要強(qiáng)調(diào)在行政訴訟中適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，不能實(shí)行民事訴訟中那種完全調(diào)解制度，而只能實(shí)行有限調(diào)解制度。適用范圍應(yīng)明確界定為以下幾類(lèi)：（1）因行政主體的非強(qiáng)制行政行為引起的行政爭(zhēng)議；（2）因行政主體行使自由裁量權(quán)作出的行政行為而引起的行政爭(zhēng)議；（3）因行政賠償和行政補(bǔ)償引起的行政爭(zhēng)議。

 

（二）當(dāng)事人啟動(dòng)原則

 

為了更好的保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，杜絕個(gè)別法官或行政主體以權(quán)壓制相對(duì)人，強(qiáng)迫相對(duì)人達(dá)成調(diào)解，調(diào)解應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)，法官無(wú)權(quán)自行啟動(dòng)行政訴訟的調(diào)解，確保在合意形成的整個(gè)過(guò)程中，當(dāng)事人的意愿得到尊重，當(dāng)事人成為合意的真正決定者。

 

（三）程序要求

 

1、調(diào)解的次數(shù)與時(shí)間應(yīng)該有所限制。為防止案件久調(diào)不決，以拖壓調(diào)，應(yīng)對(duì)調(diào)解的次數(shù)作出限制。為了與調(diào)解的階段相協(xié)調(diào)，調(diào)解的次數(shù)不應(yīng)超過(guò)兩次。

 

2、賦予調(diào)解協(xié)議的法律效力。經(jīng)法官審查后確認(rèn)的合法的調(diào)解協(xié)議，其效力主要有兩部分：一是終結(jié)訴訟的效力；二是與判決有同等的效力，即包括形式上的確定力與實(shí)質(zhì)上的確定力。即，指當(dāng)事人不得以上訴的方法，請(qǐng)求將判決廢棄或變更；訴訟標(biāo)的在確定的終局判決中經(jīng)裁判后，除法律另有規(guī)定外，當(dāng)事人不得就該法律關(guān)系再行起訴。調(diào)解書(shū)具有與判決書(shū)同等的法律效力，一方不履行的，對(duì)方可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

 

（四）法官在調(diào)解中的地位與作用

 

法官在行政訴訟調(diào)解中的職權(quán)作用應(yīng)當(dāng)限于以下幾個(gè)方面。 

 

1、提供調(diào)解環(huán)境。在當(dāng)事人符合調(diào)解要件的前提下，適時(shí)為雙方提供協(xié)商、對(duì)話的機(jī)會(huì)和場(chǎng)合，提供平等對(duì)話的平臺(tái)，起中介、溝通作用。

 

2、控制調(diào)解進(jìn)程。法官在調(diào)解過(guò)程中應(yīng)當(dāng)了解爭(zhēng)執(zhí)的真相，指導(dǎo)雙方當(dāng)事人集中地對(duì)爭(zhēng)議的問(wèn)題按時(shí)提交訴辯理由和證據(jù)，幫助雙方當(dāng)事人歸納爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和分歧，對(duì)相關(guān)的法律、政策及調(diào)解方案作出解釋。

 

3、審查調(diào)解協(xié)議。雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，需要雙方當(dāng)事人對(duì)法院進(jìn)行相一致的陳述，由法院對(duì)調(diào)解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查。但此處的”合法性”并非嚴(yán)格的實(shí)體合法性，而是只要不違反相關(guān)法律的禁止性規(guī)定，即應(yīng)認(rèn)為其合法。

 

行政訴訟有限調(diào)解制度是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的司法程序系統(tǒng)，其實(shí)行和運(yùn)轉(zhuǎn)須以宏觀制度設(shè)計(jì)和微觀技術(shù)運(yùn)作的共同支持與配合為前提，因此還要需要立法者與最高司法機(jī)關(guān)的通盤(pán)考慮與恰當(dāng)安排。

 

 

參考文獻(xiàn)：

 

[1] 作者：陳澤鑫，江西贛州人，工作單位鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院民事行政審判庭。

 

[2]楊臨宏.行政訴訟適用調(diào)解的思考-關(guān)于中華人民共和國(guó)行政訴訟法第50條的思考.法治論叢. 2004年版

 

[3]白小輝、郝斌：《構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的價(jià)值分析》，載《政法論壇》2008年第4期。

 

[4]周公法.試論行政訴訟和解[J].行政法學(xué)研究.2005年第4期。