論文摘要：行政訴訟以訴訟形式解決行政法上的爭議，體現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制約的一項法律制度，但是由于我國司法機關(guān)與行政區(qū)劃對應(yīng)設(shè)置，司法權(quán)必可避免的受到行政權(quán)的干預(yù)，如何規(guī)范和處理行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系是行政訴訟實踐中所不可避免的問題，本論以臺州模式為視角，從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系談起，以行政訴訟的角度對如何實現(xiàn)兩者的獨立進行簡要的分析。

 

關(guān)鍵詞：司法權(quán)、獨立、臺州模式

 

 

《中國人民共和國行政訴訟法》作為第一部為"民告官"提供法律依據(jù)的法律，自頒布以來，對于培養(yǎng)公民權(quán)利意識，維護行政相對人的合法權(quán)益，促進行政機關(guān)依法行政起到了非常重要的作用，但是由于一系列原因，上個世紀90年代學(xué)者們提出的"原告不敢告，被告不讓告，法官不愿審"的情形依然沒有很大的改變，行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系的如何，不僅決定著行政相對人的權(quán)益能否得到充分保障，也決定著司法權(quán)能否有效的監(jiān)督行政權(quán)，更決定著行政訴訟制度的"興廢存亡"，因此對兩者關(guān)系的研究具有重要的意義。

 

一、行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

 

（一） 行政權(quán)與司法權(quán)的立法定位

 

《憲法》第3條規(guī)定："國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都有人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。"第126條規(guī)定："人民法院依照法律的規(guī)定獨立地行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)，社會團體和個人的干涉。"第135條規(guī)定："人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責、相互配合、相互制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。"從憲法的規(guī)定可以看到，明確了司法機關(guān)是獨立地行使司法權(quán)的機關(guān)，其行使司法權(quán)不受任何其他機關(guān)、社會團體和個人的干涉，尤其是掌握較大權(quán)力的行政機關(guān)。《行政訴訟法》第1條規(guī)定："為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。"公正與效率是人民法院追求的目標，它要求行政審判工作以合法性審查為原則，公正司法，既要依法保護行政相對人的合法權(quán)益，又要對行政機關(guān)依法行使行政權(quán)力加以監(jiān)督，實現(xiàn)社會效果與法律效果的統(tǒng)一。

 

（二） 行政權(quán)與司法權(quán)的現(xiàn)實情況

 

漢密爾頓曾告誡人類："就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。"由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實的原因，我國的司法體制設(shè)置帶有極強的行政管理的色彩。作為審判機關(guān)的法院其人、財、物等資源要素均受制于當?shù)赝壭姓C關(guān)。這就潛在地造成司法權(quán)對行政權(quán)的依附，導(dǎo)致司法權(quán)不能夠?qū)π姓?quán)形成有效的制約，這樣使得通過司法權(quán)制約行政權(quán)力的初衷成為一紙空談。司法權(quán)雖然憲法明確規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，但是原告就被告原則使受訴法院與被訴的行政主體同處一地，助長了司法地方化。所謂司法地方化是指設(shè)在地方的國家司法機關(guān)，在行使國家司法權(quán)力的過程中受到地方行政機關(guān)的不當影響、干預(yù)，不能獨立公正的行使權(quán)力，司法的獨立公正等不到保證。我國法院系統(tǒng)與行政區(qū)劃是對應(yīng)設(shè)置的，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，法院的人事任免和財政供給分別受到同級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的控制，在實質(zhì)性權(quán)力上還受到地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。因此，許多法院對以本地區(qū)行政部門為被告的行政訴訟案件往往不予受理，這就造成行政相對人投訴無門的困境；即使行政相對人的起訴符合行政訴訟法規(guī)定的受案條件，由于擔心自身的利益會受到影響，司法機關(guān)也會以設(shè)置各種障礙而久拖不決。一旦行政機關(guān)成為被告，為了使自己避免敗訴，往往通過工作指示、人事任免、經(jīng)濟控制等方式對法院進行施壓，干預(yù)司法權(quán)的獨立行使，行政權(quán)的濫用行為就不能夠得到有效地制約和監(jiān)督，行政機關(guān)遵循的依法行政原則就不能真正實現(xiàn)。

 

二、實踐中對司法權(quán)獨立性的探索--異地交叉管轄

 

（一）異地交叉管轄的源起

 

行政訴訟異地管轄，起源于臺州法院的"異地交叉管轄"的創(chuàng)舉，我國行政訴訟法一般地域管轄和民事訴訟法的管轄原則一致，均為"原告就被告"原則，但是由于行政訴訟與民事訴訟的差異性，隨著行政審判實踐的不斷發(fā)展，這一規(guī)定越來越顯示出與現(xiàn)實的不適應(yīng)性，于是在不違法法律的前提下，為了有效地解決現(xiàn)有的矛盾，是原告敢告，法院敢判，臺州中院在全省率先對部分行政案件實行異地管轄，省高院在全省做了經(jīng)驗推廣，此后異地管轄在浙江的衢州、湖州等地陸續(xù)開展，此次改革的指導(dǎo)思想是："讓法官在沒有任何行政壓力的前提下公正的判決案件。"

 

異地管轄制度在浙江臺州實施一年后，行政案件政府的敗訴率從13.1%上升到62.5%。從2002年7月至2005年6月，3年間臺州轄區(qū)內(nèi)各基層法院一審共審結(jié)異地管轄案件424件，其中政府敗訴案件149起，敗訴率為35.14%；上訴案件為114件，上訴率為26.89%。而同期當?shù)胤ㄔ簩徑Y(jié)本地行政案件（非異地管轄）1391件，政府敗訴的194件，敗訴率為13.95%，上訴案件556件，上訴率為39.97%。通過兩者對比不難發(fā)現(xiàn)，異地管轄案件中行政機關(guān)的敗訴率遠遠高于非實行異地管轄的案件，而上訴率則低于13個百分點。

 

（二）異地交叉管轄的定型

 

為了消除司法機關(guān)在審判行政案件時行政機關(guān)對其的干預(yù)，最高人民法院于2007年12月17日制定了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，并于2008年2月1日開始施行，該規(guī)定共有十條，對行政訴訟管轄問題做出了具體的解釋，關(guān)于指定異地管轄和管轄權(quán)移轉(zhuǎn)，明確了三個途徑。第一個途徑是由當事人啟動，即以當事人以案件重大復(fù)雜為由或認為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級人民法院起訴；第二個途徑是由基層人民法院啟動，即基層人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請中級人民法院決定；第三個途徑是由中級人民法院啟動，即中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層法院審理。

 

（三）異地交叉管轄的法律依據(jù)

 

    1.《中華人民共和國行政訴訟法》第22條規(guī)定："有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級人民法院指定管轄。"第23條規(guī)定："上級人民法院有權(quán)審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判；下級人民法院對其管轄的的第一審行政案件，認為需要由上級人民法院審判的，可以報請上級人民法院決定。"

 

2.法律規(guī)定的關(guān)于法定回避的情形，其中之一是"其他可能影響案件的公正審判的。"這也在客觀上為異地交叉管轄的適用提供相應(yīng)的法律依據(jù)，異地管轄是對法定回避規(guī)定的進一步的延伸。如果行政相對人擔心其所提起的行政訴訟會受到行政機關(guān)的插手和干預(yù)，行政相對人則可以適用法定回避的情形，要求行政訴訟由異地法院進行審理。

 

三、對行政異地管轄的評價

 

（一）積極評價

 

行政異地管轄作為制約行政權(quán)行使，防止行政權(quán)力濫用的一種有益嘗試，敦促行政機關(guān)更加謹慎地運用手中的行政權(quán)力，行政異地管轄的施行，主要產(chǎn)生以下積極意義：

 

1.確保行政案件審理的公平、公正。公平、公正原則是案件審理的基本準則，任何案件的審理都必須遵循這一準則，行政案件的審理也不例外。由于法院管理行政化現(xiàn)象比較普遍，法院在人、財、物等方面受制于地方政府，造成行政訴訟偏離了設(shè)立的初衷。異地管轄的出現(xiàn)可以有效地避免承辦法官辦案"畏手畏腳"，增強了行政相對人對于法院的信任，減輕了思想顧慮，在庭審過程中的各個環(huán)節(jié)都能夠放心參與，提高了行政審判的權(quán)威性，增強了案件審判的透明度。

 

2.督促行政機關(guān)依法行政。行政機關(guān)手中的權(quán)力是行政相對人所賦予的，故而其權(quán)力的行使也應(yīng)當在充分尊重相對人合法權(quán)益和利益的基礎(chǔ)上，行政案件實施異地管轄，在一定程度上督促行政機關(guān)出庭積極應(yīng)訴，防止不積極出庭對本單位所帶來的負面影響，從而造成工作上的被動。通過出庭應(yīng)訴，可以使行政機關(guān)認識到其在權(quán)力行使過程中存在的問題和不足，能夠進一步規(guī)范行政行為，促進依法行政。

 

3.充分地維護原告的合法權(quán)益。行政相對人作為行政訴訟的弱勢群體，其參與行政訴訟本身就承擔一定的敗訴風(fēng)險。在異地管轄中，原告與被告不平等地訴訟地位得到了糾正，雙方真正成為平等地訴訟主體，打消原告的種種顧慮，原告勝訴真正成為可能，當事人服判息訴率會相應(yīng)提高，行政案件撤訴率居高不下的問題會有所改變。

 

（二）負面效應(yīng)

 

行政訴訟異地管轄是臺州法院在現(xiàn)行體制下實現(xiàn)司法獨立的有益嘗試，"在確定法制化的路線之后，如果沒有司法的獨立性和合理性，美好的法律原則和規(guī)定都只能是一紙空文，不能落到實處。"并且異地管轄制度已經(jīng)得到最高人民法院的認可，《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》已經(jīng)于2008年2月1日開始施行。雖然異地管轄制度是對現(xiàn)有傳統(tǒng)的審判模式的一種改革，但是此項改革也會給當事人和法院帶來種種問題，主要包括以下兩個方面：

 

1.異地管轄的推行破壞了行政訴訟程序的安定性

 

根據(jù)一般的管轄理論，訴訟中的管轄權(quán)是人民法院司法權(quán)的實現(xiàn)形式，用確定一個法院所擁有的權(quán)力性質(zhì)和范圍以及劃定可以行使的職權(quán)界限。確定的管轄原則有助于法律的實施，維護法律的安定性，法律的穩(wěn)定、持續(xù)及明確性可使人們對自己欲采取的行為后果有預(yù)見的可能,并得以重新形成自我生活計劃,進而達成法的安定性。

 

但是異地管轄模式的提出卻破壞了行政訴訟程序的安定性，對于何種類型的案件適用異地管轄不確定；是否適用異地管轄由中級人民法院行使自由裁量權(quán)；案件將有哪個地方的法院管轄不確定，這些不確定性因素的存在使得當事人對行政訴訟有誰審理缺乏基本的認識，使得在進行訴訟前的準備工作，進行行政訴訟時缺乏足夠的信心。

 

2.異地管轄增加了雙發(fā)當事人的訴訟成本

 

    完美的訴訟活動應(yīng)該是以最小的訴訟成本獲得最大的訴訟效益，訴訟成本包括司法成本、原告起訴成本、被告應(yīng)訴成本等。在異地管轄中，由于管轄法院和雙方當事人身處兩地的現(xiàn)實情況會使雙方當事人的訴訟成本增加。就原告而言，起訴、出庭應(yīng)訴的成本等將會明顯增加，處于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的雙方當事人是能夠承受的，但是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，提高訴訟成本會給雙方當事人帶來一定的壓力，會大幅度的增加訴訟開支。就被告而言，為了防止在訴訟中敗訴，影響本單位的業(yè)績考核，就會動用各種社會資源去聯(lián)系異地法院，無形之中增加了訴訟成本，無端耗費了納稅人的公共稅款。

 

四、實現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)獨立模式的比較與選擇

 

鑒于目前行政訴訟的現(xiàn)狀以及異地管轄模式的負面作用，對于應(yīng)當如何改革行政訴訟管轄制度，實現(xiàn)司法權(quán)能夠真正獨立于行政權(quán)的干預(yù)，為行政相對人的合法權(quán)益提供有效地保障，主要有以下兩種模式比較受到大家的關(guān)注。

 

（一）設(shè)立獨立的行政法院模式

 

持有此種觀點的人認為，從根本上說，如果不能實現(xiàn)法院的獨立地位，就不可能有實質(zhì)意義上的行政訴訟，如果能夠改變法院的人財物依賴于當?shù)赝壵默F(xiàn)實狀況，就可以有效地避免行政機關(guān)對法院的插手和干預(yù)，使法院的獨立審判得到保障。建立一個相對獨立并垂直于最高人民法院的行政法院，必將有效地改變"原告不敢告，被告不讓告，法官不愿審"的局面。建立一個獨立的行政法院從理論上而言具有很高的可行性，會推進我國司法體制改革的進程，但是結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，此項模式并不具有可行性。

 

首先，設(shè)立行政法院在我國沒有法律依據(jù)。《中華人民共和國憲法》中對于法院的基本設(shè)置進行了詳細的規(guī)定，要進行司法體制改革，必須要合乎憲法的原則和精神，要符合立法的本意。而設(shè)立行政法院，要突破的是我國憲法的規(guī)定，只有修改憲法，才能夠設(shè)置行政法院。但是修改憲法設(shè)立行政法院，需要對整個國家權(quán)力機構(gòu)進行調(diào)整，就目前而言，實現(xiàn)的可能性較小。

 

其次，如果修改憲法，使設(shè)置行政法院成為可能。建立獨立的、三級制的行政法院體系, 成本巨大。據(jù)估算,如果仍然按現(xiàn)有行政區(qū)劃設(shè)置行政法院, 那么基層行政法院就會超過3000 個, 再加上中級法院和高級行政法院, 全國行政法院的總數(shù)目將達到3500 個左右。設(shè)置行政法院之前，國家財政供應(yīng)一套的法院體系，在設(shè)置行政法院之后，相當于供應(yīng)兩套法院體系，大大增加了財政供養(yǎng)的負擔，這與當前國家的財政價值取向和精簡機構(gòu)、人員的行政改革方向不相適應(yīng)。

 

（二）建立符合行政訴訟實際情況的垂直"領(lǐng)導(dǎo)"體制

 

    由于我國法院系統(tǒng)與行政區(qū)劃是對應(yīng)設(shè)置的，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，法院的人事任免和財政供給分別受到同級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的控制，在實質(zhì)性權(quán)力上還受到地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，法院的人財物均受到當?shù)匦姓C關(guān)的制約，因此對法院獨立審判行政案件構(gòu)成極大地障礙，因此要確保法院系統(tǒng)獨立與行政機關(guān)，真正實現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的獨立，我認為，可以參照海關(guān)、國稅等部門的垂直管理體制，來設(shè)置符合法院實際情況的、符合法院特色的垂直管理體制。

 

    首先，對法院人、財、物實行垂直"領(lǐng)導(dǎo)"。實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的最大根源在于行政權(quán)對于司法權(quán)的干預(yù)，而垂直領(lǐng)導(dǎo)恰恰解決了此項問題，法院的人事任免、財政劃撥、物資調(diào)配等均不經(jīng)過當?shù)氐男姓C關(guān)，而是由最高人民法院直接予以規(guī)定，使得司法機關(guān)不再受制于當?shù)氐男姓C關(guān)，從而保持了法院系統(tǒng)的獨立性，維護了法制的統(tǒng)一。

 

    其次，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的模式，必須考慮到法院的特殊性。海關(guān)、國稅等部門在性質(zhì)上屬于行政機關(guān)，上下級屬于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是法院是國家的審判機關(guān)，在權(quán)力屬性上，行政權(quán)與司法審判權(quán)雖然都是國家權(quán)力，但是行政權(quán)從本質(zhì)上而言是一種控制、管理權(quán)，但是司法審判權(quán)是一種裁判權(quán)，并且根據(jù)我國憲法的規(guī)定，上下級法院之間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此應(yīng)當在借鑒海關(guān)、國稅等相應(yīng)的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在不違背現(xiàn)行憲法的前提下，建立一種符合法院自身特色的垂直"領(lǐng)導(dǎo)"的模式。

 

五、結(jié)語

 

 正如社會的發(fā)展如涓涓細流般緩緩?fù)七M一樣，制度的建構(gòu)也是一個逐步發(fā)展的過程。頻繁的"大破大立"并不是法治社會應(yīng)有的追求與理念，否則，今日的改革就會成為明日改革的對象。或許，法律應(yīng)該是所有制度里面最應(yīng)保持謙抑和被動的領(lǐng)域。因為法治的形成有個"時間難度"，法治并不僅僅是一個邏輯化結(jié)構(gòu)的社會關(guān)系，它還需要時間這個內(nèi)在變量。因此，不排除這樣一種可能：頻繁的變法不是建立法治，而往往是在摧毀法治。因此，在現(xiàn)有在制度上逐步推進，通過外部司法壞境的優(yōu)化和行政程序法與實體法的完善與調(diào)整，實現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的真正獨立，將是最為可行的道路。

 

 

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