按照《信訪條例》、《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》的界定，法院紀檢監察信訪是指自然人、法人或者其他組織采用書信、電話、電傳、電子郵件、來訪等形式，檢舉、控告人民法院及其工作人員在審判執行過程中的不當和違法亂紀行為。其內容既包括檢舉、控告貪污受賄等違法亂紀行為，也包括控告不當的審判作風和司法禮儀。法院紀檢監察信訪在整個涉法涉訴信訪中的占有一定比例，是新時期涉法涉訴信訪工作的重要組成部分，從一定程度上反映了司法領域反腐倡廉的嚴峻形勢。筆者擬從法院紀檢監察信訪現狀及特點入手，探究其成因，構建紀檢監察信訪工作機制，以期對解決法院面臨的紀檢監察信訪難題，提高司法公信力有所裨益。

 

一、法院紀檢監察信訪的現狀及特點

 

當前，我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，利益格局持續調整，人民群眾的權利思想和維權意識大大增強。同時，法院隊伍當中違紀違法案件和腐敗現象時有發生，個別法官濫用職權、以權謀私、徇私舞弊、枉法裁判，導致司法不公，社會正義難以得到實現。在此社會背景下，人民群眾通過來信來訪的方式檢舉控告法院審判人員在審判執行過程中的不當和違法違紀行為也日益增多。僅2012年，鹽城中院紀檢監察部門共受理各類信訪138件次，其中，有33件次是檢舉控告類信訪，占信訪總量的23.91%，有30件次是上級法院和其他機關轉（交）辦。東臺法院紀檢監察部門共受理各類信訪3件次，其中，有2件次是檢舉控告類信訪，有2件次上級法院和其它機關轉（交）辦。

 

抽樣選取東臺法院信訪人檢舉控告內容。其中，信訪人A反映：“某法官在辦理一起案件時，經常接受案件原告宴請，與原告交往過密，在要求該法官回避時，該法官沒有回避，懷疑該法官收受原告錢物。”信訪人B反映：“某法官利用手中掌握的審判權，讓其親屬開辦法律咨詢中介所，懷疑該法官通過該所收受當事人賄賂。”信訪人C反映：“某法官在案件審理過程中明顯偏袒被告，不排除該法官接受被告禮金，枉法裁判。”

 

從鹽城地區兩級法院2012年紀檢監察信訪有關數據和相關信訪人控告檢舉內容來看，當前法院紀檢監察信訪呈現出以下特點：由于某些法官在審判作風和司法禮儀方面存在問題，導致信訪人懷疑法官在審判執行過程中收受當事人賄賂，不公正審理案件；重復、越級信訪現象較為突出，上訪的對抗性越來越強；一些檢舉控告人因害怕所反映的問題不能引起重視,采取打印、復印等方式，將同一內容的信訪件同時投送黨委、人大、政府的主要領導或執紀執法機關；信訪人主觀判斷審判人員違法違紀，甚至捏造證據，陷害審判人員，不相信紀檢監察辦案人員的調查結果，失實信訪所占比重較高等等。

 

二、法院紀檢監察信訪的成因

 

法院紀檢監察信訪案件的增多，有著深刻的時代背景和社會政治法律制度等方面的原因，其根源是多方面、多層次的，歸納起來，主要有以下六個方面：

 

（一）社會轉型期矛盾凸顯和法官辦案風險增大

 

隨著改革開放的深入進行，轉型期社會的各種利益沖突、各種復雜矛盾紛紛暴露出來，社會不安定因素大量增多。法院每年受理大量案件，一線法官與當事人、代理人接觸頻繁，社會上各種不良現象對法院的影響力和滲透力越來越強。如果對形勢分析判斷不準，監督管理措施不能及時跟進，就會出現諸多管理上的漏洞和盲點，產生廉政風險，從而釀成嚴重的違紀違法案件。

 

（二）法律對法院紀檢監察信訪缺乏明確具體的規范

 

泰·德薩米曾在《公有法典》一書寫到，“法律只是一種簡單的規則，簡單的建議。而司法官，認真地說來，只不過是傳達者和向導而已。”而現今法院有關紀檢監察信訪制度過于抽象、籠統，針對性不強。有些制度缺少剛性，執行中容易扭曲、變形。有些制度過于簡單，導致難以執行和落實。有些制度存在一定的滯后性，特別是圍繞重點部門、重點環節的廉政制度建設和配套措施不夠完善，保障作用不強。有些制度已不適應科學管理、規范管理的要求，亟待進一步加以修訂和完善。

 

（三）個別法官素質不高和個別法院廉政教育松懈

 

一方面，有些法官業務不精，實體沒吃準、程序沒把住，出現實體處理有錯，程序處置不當；有些法官就案辦案，機械理解法律條文，不注重案件的社會效果，將個人的喜好和情緒帶進案件的處理中；有些法官工作作風不好，“冷、硬、橫、推、拖”的現象不時發生，言行舉止有失規范；有些法官八小時以外生活精彩，沉溺于吃喝玩樂，甚至利用司法職權謀利，辦關系案、人情案、金錢案；另一方面，有些基層法院沒有認識到廉政教育的長期性、復雜性、艱巨性、反復性，妄圖“畢其功于一役”，認為聽幾場報告、讀幾本著作、開展幾次政治學習、進行幾次專項整治活動，就能從根本上解決黨風廉政建設問題，更有甚者將廉政教育流于形式，走過場，沒有真正把廉政教育融入頭腦，體現在實際工作之中，黨風廉政建設與法院工作在一些審執部門還存在“兩張皮”的現象。

 

（四）監督乏力和責任考核不健全

 

雖然大多數法院審執崗位已建立一定程度的監督體制。但還是存在內部監督人員缺位，外部監督難以拓展，內外監督相脫節的現象。對審執一線法官“八小時外”監督也僅限于重大節日前廉政談話階段，缺少對法官生活圈、社交圈的監督機制。同時，多數法院審執崗位責任考核存在考核主體錯位、考核內容可操作性不強，考核評價重點不突出，針對性不強，考核評價指標難量化，考核方法較單一，責任追究動態監管未落實，責任追究程序不完善，責任追究配套措施缺乏，責任追究結果公正性不夠等情況。

 

（五）某些信訪人思想偏激法律意識缺失

 

有的信訪人思維方式比較極端，片面夸大社會的陰暗面，只要案件的處理結果沒有達到自己的預期，就主觀認為承辦法官違紀違法，立即向法院紀檢監察部門投訴，要求調查處理；有的信訪人來信來訪反映的問題并不是案件審理執行過程中存在的違紀違法問題，而是涉及到具體的審執業務問題；有的案件當事人不理解或片面理解法律規定，具體承辦法官在審理案件時，辨法析理工作不夠到位，造成當事人不能完全理解判決書、裁定書的內容，對法官的公正性產生懷疑。

 

（六）紀檢監察信訪程序不夠規范，信訪案件處理過于隨意

 

“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現”。在我國法治不斷健全和人民群眾法治意識不斷提高的背景下，信訪人不僅要求調查結果的公正，而且要求處理程序的公正。這就需要完善相關的信訪辦理程序、制定操作規程，讓信訪調查結果不僅看得見、而且摸得著。然而現行法律法規對紀檢監察信訪案件的處理沒有嚴格的程序規范和處理標準，立案和答復不規范，是批轉交辦下級機關或其他有關部門處理還是直接立案受理，往往取決于上級領導的重視程度和信訪案件的社會影響大小。案件的處理、問題的解決具有很大的隨意性和偶然性，人為因素影響過大，嚴重削弱紀檢監察信訪反腐倡廉的功能。

 

三、法院紀檢監察信訪工作應把握的原則

 

法院紀檢監察信訪固然有深刻的時代背景和深層的社會、政治、法律、制度等方面原因，但是，對人民法院紀檢監察工作人員來講，在實踐工作中把握好“五項原則”，不斷總結經驗，構建工作機制，努力提高工作質量和效率，才能從根本上減少法院紀檢監察信訪案件的產生。

 

（一）制度為先原則

 

在規范法院司法權運作過程中要以完善的制度管理體系為目標，梳理整合現有的措施和制度，使制度在司法權運作過程中發揮不可替代的作用。通過風險識別，查找重點崗位、關鍵環節的管理漏洞與缺陷，立足創新，制定、完善相關制度，做到既注重實體要求、又注重程序規范；既注重正面要求，又注重責任追究，構建起“內控管理有制度、崗位操作有標準、人員考核有依據”的科學、嚴密的制度體系。

 

（二）流程銜接原則

 

從源頭上減少法院紀檢監察信訪，應以程序性制度建設為抓手，不斷規范法院審判業務管理流程。在各類流程中，強調審判、執行、監督的系統性和完整性，構建法院審判管理工作內部控制系統。系統內各環節橫向、縱向緊密銜接，不可逾越，并且流程中的每一步操作都應留存清晰地“痕跡”記載。

 

（三）責任界定原則

 

責任界定是責任追究的前提和基礎，是責任追究的難點。必須堅持實事求是的原則，做到態度嚴肅認真，界定方法科學，責任界限清晰。對違反黨風廉政建設有關規定的人和事，要看問題發生前是否采取防范措施；要看平時監督管理是否到位，制度是否落實；要準確界定責任，不盲目搞“集體負責”，不把追究擴大化，不“抓小放大”，使責任追究客觀、公正、準確，真正達到“懲前毖后，治病救人”的目的。

 

（四）分類分層原則

 

廉政教育是法院黨風廉政建設基礎性工作。當前，由于社會環境復雜，社會意識出現多樣化態勢，人們思想活動的獨立性、選擇性、差異性、多變性日益凸顯。在新形勢下搞好法院廉政教育，應堅持分類分層原則，依據教育對象、教育內容、教育方式、考評辦法分類分層，采取審執一線法官易于接受的方式方法，可以增加廉政教育實效。

 

（五）立體監督原則

 

人民法院應以完善內部監督體制與拓寬外部監督渠道相結合，放大廉政監督效應。充分利用現有資源，進一步拓寬監督主體，延伸監督渠道，構建法院監督網絡。以健全制度與依托科技相結合，找準廉政監督著力點。利用科技手段，搭建信息平臺，共享廉政信息，提高工作效率。以全方位監督與跟蹤監督相結合，緊扣廉政監督突破點，自上而下，排查廉政風險節點；從前至后，跟蹤辦理重大案件；由內到外，著力強化業外監督。

 

四、法院紀檢監察信訪工作機制的構建

 

（一）規范法院紀檢監察辦案機制

 

首先，建立法院紀檢監察信訪防范機制。法院紀檢監察部門應對廉政風險節點進行全面分析、定期排查，對存在信訪隱患的節點進行分類、匯總，并建立檔案。對影響較大、涉及面廣、當事人反映較多、可能存在違法違紀案件應重點防范、及時匯報，提前制定好緊急處理措施，做到未雨綢繆。其次，落實法院紀檢監察信訪首問負責制。明確初信初訪辦理責任，切實按規定和政策解決信訪人所反映的問題；努力提高初信初訪一次辦結率，力求把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態，有效遏制重復訪、越級訪的發生；要優先辦理實名信訪舉報，對實名反映的有較強可查性的，要優先初查，按領導批示，在規定時間內查實并采用適當方式將調查處理情況反饋給實名舉報人。在工作中多做疏導、宣傳、勸解工作，要以事實查明情況，要注重回訪，了解信訪人對調查結果是否滿意。再次，推行督辦（重大）紀檢監察信訪案件集體審結制，對交辦的督辦（重大）信訪案件要進行調卷審查，對重大的信訪問題實行審委會討論審結；要在規定時間內報結，調查報告要真實、完整、并實行一案一卷。案件證據齊全，卷宗整潔、規范，并有討論記錄，結案報告；嚴格按照案件辦理程序、時限、質量及其回復格式的要求及時上報調查結果，不符合要求的堅決不結案；對超期未辦結的案件、辦理質量差的案件要嚴格實行問責制。最后，充分運用信訪提醒函、廉政談話、審務督察函等監督方式。對群眾反映法官在工作、生活方面存在的不正之風問題，充分運用信訪提醒函、廉政談話、審務督察函等監督方式，強化信訪監督；對信訪反映法官苗頭性、傾向性問題，提前招呼，及早提醒或責成所在部門開展民主生活會，及時整改，把問題解決在萌芽狀態，使法官不犯錯誤。

 

（二）建立內外結合的監督機制

 

孟德斯鳩曾經說過:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。”權力應當受到監督和制約是當代法治社會的一個基本要求，司法權自然也不例外。只有司法權在陽光下運行，才能從根本上減少紀檢監察信訪發生。一方面從內部入手，加強監督實效。建立司法公正廉潔“隨卷行”制度。從立案環節開始，直至案件審理、執行完畢，下一環節的承辦法官對上一環節隨時監督、查找可能導致廉政風險的漏洞，逐項登記于《廉政風險評估信息登記表》，分別制定相應的防控措施，并將防控措施及落實情況登記于《廉政風險防控措施報告表》，隨卷宗材料流轉，本環節確難排除的廉政隱患，由下一環節承辦法官繼續實施，廉政風險隱患以層層分解的方式得以消除。同時，在審執一線建立審判管理與司法監督互動銜接機制。在提升案件質量方面，法院紀檢監察部門和審判管理部門應加強配合。基層法院紀檢監察部門對上訴案件，申訴信訪案件，重點跟蹤督查改判、發回重審案件，上級機關督辦案件，當事人反映不規范不廉潔案件，當事人久訴不息案件，人大代表、政協委員以及新聞媒體關注的重點案件進行評查，及時將評查情況告知審判管理部門，由審判管理部門根據案件情況作出綜合評價，判定承辦法官在案件審理中是否有過錯、是否承擔過錯責任以及承擔責任的大小，并根據審判委員會的決定追究相應的責任。另一方面從外部展開，拓寬監督渠道。結合基層法院自身實際，遵循司法規律，在立案、審判、執行各個階段，不斷拓展監督范圍，切實保障當事人審判監督權。監督方式要多元化，開通法院宣傳欄、短信、電話、網站、郵箱等方便群眾轉達民意訴求；開展人大代表旁聽評議案件庭審活動；組織本地人大代表赴相關職能庭及人民法庭開展視察、座談、旁聽庭審、參與案件審判執行等聯絡活動；落實裁判文書上網制度；從外部聘請司法作風監督員，采取請進來與走出去相結合的方式，經常聽取他們對法院工作和黨風廉政建設情況的意見和建議；發揮人民陪審員在監督制約審判權方面的獨特作用，加大對人民陪審員陪審率的考核；通過走訪部分案件當事人、人大代表、法律工作者、干警家屬，人民法庭轄區鄉鎮黨政機關、法官家庭所在社區，及時了解社會各界對法院工作以及對個案、對法官在辦案中和“八小時以外”遵守廉政紀律的滿意度；建立輿情反饋機制，主動接受媒體監督。

 

（三）健全責任考核與責任追究機制

 

責任考核主要解決限制性行為或禁止性行為的界定和違規行為的承責范圍、認定程序和承責方式問題；責任追究主要是對發生違規行為后如何追究責任，兌現懲治的問題。前者是后者存在的基礎和前提，沒有責任考核，責任追究無從談起，責任考核是責任追究的依據；后者是前者價值的體現，沒有責任追究，責任考核的存在就毫無存在的價值。首先，責任考核要準。要有一套嚴格的量化考核辦法，要與法院審執崗位工作同步部署、同步檢查、同步總結分析，重點是要以法律和工作紀律要求為依據，把審執崗位的黨風廉政職責和要求規范化，把那些最易滋生腐敗和不正之風的關鍵點、最容易引起社會關注的焦點和反腐敗的難點進行深入調研，挖掘辦事辦案不公不廉，執法執紀不正不嚴等各種表現進行歸納分類，然后按照責任考核和責任追究的思路，明確制定具體的考核辦法和處罰辦法。其次，要有步驟、要有方法。按照院長一把手親自抓，紀檢監察部門具體抓的原則進行。采取自我評查與組織考查，平時行為考查與定期專題考查相結合，設置舉報電話、舉報信箱等社會監督考查方式，并且要涵蓋目標考核、案件質量評查、干部考核、黨內民主生活會等內容。考查結果要與獎懲、評先、職務任免等掛鉤，迫使責任人產生責任感、壓力感和危機感。責任考核要有很強的針對性、嚴謹性和可操作性，就像一把度量人們行為，評價人們是非功過的“尺子”，其尺子刻度越準確越精細就越能運用得心應手。要防止考核辦法從原則到原則，發生問題無法追究，找不到責任承擔者或者承責形式單一和軟弱等情況。最后，責任追究要嚴。審執崗位廉政風險防控一方面要堅持違規必究、追究必嚴和在制度面前人人平等的原則，不能搞下不為例和法外留情，執行制度不能因人而異。如果執行制度不嚴，追究責任失之于寬，失之于軟，再多再好的制度也只能是裝飾門面的作用，這種“拳頭高高舉起輕輕落下”，不但不能起警戒教育作用，相反還會使人產生"只不過如此"的效應，只能使違法違紀的人變本加厲；另一方面要嚴格按制度辦事，追究責任一定要依規定的程序進行。需要追究責任的，必須要使違法違紀的事實清楚，證據確鑿，不能只憑道聽途說或無事實根據的舉報就當作違法違紀事實處理，同時要讓受追究責任者充分行使辯解權和對處理不服申請復議等權利。

 

（四）建立教育與督查相結合機制

 

思想觀念的蛻化變質是導致腐敗的根源，攀比心理、失衡心態往往構成最初的腐敗動機，成為走向消極腐敗的開始。因此，必須堅持把加強法官廉政教育和督查司法禮儀作為規范司法權運作的重要環節來抓。一方面，通過創新方法，加強廉政教育。從哲學上講，“內因是根據，外因是條件，外因通過內因起作用”，如何把廉潔司法意識內化為法院審執法官的統一認識，進而落實到工作中去，就必須充分發揮外因的作用，也就是廉政教育。通過專題教育、測評考試、收看主旋律影片、廉政教育專題片、舉辦攝影書法作品展、購置廉政書籍，不斷豐富廉政教育內容。堅持正面培育典型與反面警示教育相結合，將廉政教育形式與黨風廉政建設內容融為一體。另一方面，通過日常督查，規范司法禮儀。以全面檢查與局部抽查相結合、日常檢查與不定期檢查相結合、現場督查與觀看庭審視頻錄像相結合形式，加大明查暗訪力度。組織學習相關司法禮儀文件，并對學習情況進行考核。嚴格督查考評，并分別情形作出批評教育、誡勉談話、待崗和取消辦案獎項的決定。舉辦審執一線法官作風建設封閉整訓班，努力遏制不廉、不公、不規范行為，增強法官拒腐防變的“免疫力”。